一 、 地 方 債 亂 象

　從 2018 年上半年開始，結構性“去杠桿”成為宏觀調控的重要方向。所謂結構性去杠桿，是指重點去除地方政府和國有企業(yè)的杠桿，因為這兩個部門的負債率較高。而國企負債率高，在一定程度上是因為很多地方國有企業(yè)（包括投融資平臺）背負著為地方政府借錢的沉重使命。在發(fā)展型政府的制度背景下，很多地方政府債臺高筑，少數地方政府違規(guī)舉債，寅吃卯糧，早已入不敷出。一個典型案例就是近期暴露在公眾視野中的貴州省獨山縣。該縣一直是國家級貧困縣，2020 年 3 月份才脫貧“摘帽”。全縣財政收入，2018 年才不過 10 億元出頭，但自 2011 年至 2018年間，在時任縣委書記潘志立領導下，該縣卻“一擲千金”，建造各種耗資上億至上百億元的政績工程。目前，該縣累積債務高達 400 多億元，其中由縣政府承擔償還責任的顯性債務為 135.68 億，由縣政府提供隱性擔保并以地方投融資平臺的名義負擔的隱性債務大約為 264 億元。借錢的入不敷出，資不抵債，必然導致債務違約。如果違約的多了，可能產生連鎖反應，爆發(fā)局部金融風險。正因如此，防范化解金融風險被列為近幾年中央政府的攻堅戰(zhàn)之一。其實，“地方債”是一個籠統(tǒng)的概念。狹義的地方債，是指由財政部批準、通過省級政府發(fā)行的債券。這類債券的信用評級很高，應該不允許違約。我們根據財政部“地方政府債務信息公開平臺”，統(tǒng)計了 2015 年-2020 年上半年全國 31 個省份的債務余額，并計算了負債率（債務余額/GDP）。從全國趨勢來看，2015 年到 2020 年上半年，不管是債務余額還是負債率，都呈明顯的上升趨勢。從各省債務余額來看（圖 1），前五名的省份依次為：江蘇（16703億元）、山東（15183 億元）、廣東（14609 億元）、浙江（13742 億元）、四川（12053 億元）。從各省負債率來看（圖 2），截至 2019 年，負債率最低的是廣東（10.7%），負債率最高的五個省份依次是：青海（70.87%）、貴州（57.68%）、寧夏（44.26%）、內蒙古（42.45%）、海南（42.02%）。分地區(qū)來

　看，2015 年到 2019 年，西部地區(qū)省份負債率最高，東部和中部地區(qū)省份的負債率相差不大。廣義的地方債除了由地方政府直接發(fā)行的顯性債券外，還包括大量由地方投融資平臺發(fā)行的企業(yè)債、公司債以及中期票據等債務，后者簡稱“城投債”，通常被認為是地方政府隱性債務的主要成分。由于城投債在金融交易系統(tǒng)里可以公開查詢，所以其違約情況往往成為地方債風險的風向標。近年來城投債屢屢“暴雷”，頻繁違約。2018 年 8 月 13 日，新疆生產建設兵團第六師國有資產經營有限責任公司 2017 年度第一期短期融資券，到期未能兌付，兩天之后償還了債券本息。這被認為是市場上第一只違約的城投債。據不完全統(tǒng)計，2018 年有 23 只城投債違約，2019 年上半年又有 23 只城投債違約。這些違約債券的產品涉及信托、私募基金、期貨資管、金交所定融和租賃，地點涵蓋貴州、河南、陜西、四川、內蒙古、青海、云南、湖南等地，以中西部地區(qū)居多。2020 年下半年將成為地方政府借新債還舊債的重要窗口期，再加上疫情拖累經濟，城投債違約風險較大，不容小覷。

　 二 、 地 方 債 的 政 治 經 濟 學 邏 輯

　獨山縣的債務問題，只是非常普遍的中國地方債問題的冰山一角。事實上，獨山縣并不是借債最多的縣級地區(qū)。因此，毫無疑問，像獨山縣這樣的地方政府債務高企現象，應該引起高度重視。問題是，為什么像獨山縣這樣的地方要拼命借債呢？它們?yōu)槭裁茨芙璧侥敲炊噱X呢？對此，本文提供了一個政治經濟學邏輯。要理解中國的地方債，離不開以下幾個重要因素。第一，激烈的地區(qū)競爭。長期以來，研究中國經濟轉型與發(fā)展的國內外經濟學家們普遍認識到，中國地區(qū)之間的激烈競爭是中國經濟維持幾十年中高速增長的“第一推動力”。經濟學家張五常甚至明確指出，地區(qū)競爭的主體是縣級政府。為什么地方政府會為經濟增長而激烈競爭呢？已有的研究表明，轄區(qū)內經濟快速增長會給官員帶來三種收益：更多的財政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。1994 年分稅制之后，這種地區(qū)競爭的格局日益明朗。在地區(qū)競爭格局下，每個地區(qū)的政府就好比一個公司，縣委書記就好比董事長，縣長就好比 CEO（總經理）。因此，中國的地方政府同時承擔了公共服務和經濟發(fā)展兩種職能，它們既是社會的管理者，又是市場經濟的主要參與者。美國社會學家戴慕珍（Jean C. Oi）為此提出了一個解釋中國經濟的新理論“地方政府公司主義”（local state corporatism）。對一個“公司”來說，要想實現利潤最大化，當然首先要擴大投資，要搞大項目，要大力招商引資。然而，很多地方政府財力有限，上級撥款有限，又不能像真正的公司那樣接受外部股東注資或者干脆上市融資，于是地方政府就大力對外舉債。2009 年之前，按照當時的法律法規(guī)，地方政府不能舉債。于是，地方政府主要通過各種投融資平臺，包括城投公司、交投公司、國資公司，以銀行貸款和發(fā)行債券等多種方式，從政策性銀行、商業(yè)銀行、信托、券商和其它金融機構那里獲得資金。地方政府通過投融資平臺借的錢，就是前面所謂的隱性債務。此外，地方政府還通過諸如 PPP（政府與社會資本合作）、政府引導產業(yè)基金等渠道，“明股實債”。通過上述渠道籌措的地方債務，既難以監(jiān)管，又給地方財力帶來不可控的風險。因此，2009 年之后，由財政部代

　理各地省級政府公開發(fā)行債券，納入地方政府的公共預算管理，這構成了地方政府的顯性債務。之后逐步放松發(fā)債管制，從“代發(fā)代還”到“代發(fā)自還”，再到 2015 年新《預算法》實施后的“自發(fā)自還”，即允許省級政府自己在公開市場上發(fā)行債券并自行償還。說白了，就是中央對地方政府舉債實行“開正門”、“堵后門”的治理思路。雖然縣市兩級地方政府可以通過省級政府發(fā)行公開債券，但是額度卻是由財政部嚴格控制的，并且很明顯難以滿足地區(qū)競爭格局下的投資需求。道理很簡單，地區(qū)競爭就好比是一場“囚徒困境”：每個地區(qū)都希望別的地區(qū)投資不變或者減少，然后自己增加投資，這樣才能在激烈的地區(qū)競爭中脫穎而出。所謂的“投資饑渴癥”，其實是地區(qū)競爭下的必然產物。第二，地方政府成為實際上的“無限責任公司”。光是地區(qū)競爭，并不能解釋地方政府的天量債務。像獨山縣那樣，一年財政收入不到 10 個億，存量債務居然高達 400 多億。如果這是一個普通的公司，絕對不可能借到這么多錢。普通的公司是“有限責任公司”，每個公司股東要對自己的出資額負有限責任，并且外部投資者也會以公司資產來評估放貸額度。關鍵在于，地方政府不是普通的公司，它實際上是一種“無限責任公司”。在推動轄區(qū)內經濟和社會發(fā)展方面，一方面地方政府的責任無限，另一方面其權力無限、手段無限、信用無限。我們都知道，借貸需要抵押，但地方政府能夠動用的抵押物源源不斷，甚至可以憑空“創(chuàng)造”出來。例如一塊地皮，本來是不毛之地，一旦納入城鎮(zhèn)開發(fā)計劃，價格就會水漲船高。因此，地方政府經常將“生地”（未開發(fā)的土地）或者“熟地”注入投融資平臺，甚至利用政府收入為貸款單位出具擔保函或者承諾函。正是憑借著三重“無限”特征，地方政府能夠發(fā)揮巨大的杠桿效應，以小博大，通過各種渠道借到超過自身能力多倍的巨額債務。前面提到的各種地方投融資平臺，就是地方政府常用的融資手段，而融資對象則五花八門：國家政策性銀行、四大商業(yè)銀行、區(qū)域性銀行、本地城商行，此外還有各種信托、券商、保險以及其它金融機構�？傊�，地方政府借錢的手段只有你想不到，沒有它用不到。問題是，像獨山縣那樣一個中西部地區(qū)的貧困縣借那么多錢，放貸者不擔心它破產嗎？基本上不擔心。這是因為，地方政府不是普通的民事主體，它代表一級政權，背后是國家信用。我們至今沒有聽說過哪個地方政府破產的事情，原因正在于此。第三，不受制約的“一把手”。地方政府的特殊性質為其舉債提供了便利，但最終能夠成功地大規(guī)模舉債，離不開當地黨政主要領導（俗稱“一把手”）的“雄心壯志”。幾乎每一個債臺高筑的地方，都有一個“說一不二”的強勢領導。但“一把手”特征與地方政府的債務規(guī)模并不存在簡單的線性關系，而是要區(qū)分債務類型。我們的研究發(fā)現，對受到中央嚴格監(jiān)管的公開債務來說，如果一個領導年紀較輕、升遷空間較大，或者有中央工作經歷，更有可能與中央保持一致，嚴控地方債務。相反，對于難以監(jiān)管的地方隱性債務來說，在面臨激烈的地區(qū)競爭格局下，那些剛剛上任、年紀相對較輕或者晉升空間較大的“一把手”，更有可能大事舉債，謀求政治和經濟的雙重收益。獨山縣原縣委書記潘志立就是一個強勢“一把手”的典型。他從東部沿海地區(qū)交流到貴州獨山縣，立誓要干一番事業(yè)。經過一兩年的大力整治，他優(yōu)化了當地的營商環(huán)境，但也很快樹立了“說一不二”的強勢地位。正是他在獨山縣任內的“大干快上”，為他升任貴州省黔南州副州長提供了堅實的政績基礎�？梢�，大規(guī)模舉債，推動地方經濟發(fā)展，對于追求“進步”的官員來說，是一種理性的選擇。雖然很多大型項目（例如“大學城”）根本不符合當地實際情況，超出地方財力，但是在不受制約的權力之下，同儕和下級誰敢質疑？如果不是因為潘某因為受賄被查處，獨山縣的債臺不知道還要累積到幾層樓高。我們在調研中發(fā)現，在當下情景下，對于一個強勢的縣委書記或者市委書記來說，阻止其大肆舉債的制度安排付之闕如。第四，隱性的“政企合謀”。有舉債的動力，也有舉債的雄心，是不是一定可以大肆舉債呢？不是，還需要有人愿意放貸，這就涉及金融機構以及各類中介。不可否認，一些地方政府、監(jiān)管部門、投融資平臺、金融機構和各類中介在構建借債-放貸的利益聯盟時，主觀上有“服務地方經濟”的正當動機，方式上合法合規(guī)，結果上最終推動了地方經濟發(fā)展，并且沒有出現債務違約，那么這是一種值得肯定的“政企合作”行為。然而，一方面，在中央三令五申嚴控地方債務、防止“明股實債”和各類違規(guī)舉債的嚴峻形勢下，還是有不少地方政府及其利益聯盟依然違法違規(guī)大肆舉債；另一方面，這些違規(guī)舉債行為導致了大量爛尾工程，浪費了納稅人的錢財，讓一些不法官員和商人中飽私囊。這就不是政企合作，而是一種轉型經濟時期典型的“政企合謀”行為。這里的“企”，不僅指國企，也包括各類金融企業(yè)。

　 三 、 地 方 債 治 理 之 道

　理解了地方債的制度背景以及來龍去脈，要規(guī)范地方政府的借債行為，防止違規(guī)舉債和債臺高筑，我們認為，可以從以下幾個方面入手。第一，推動地方政府由發(fā)展型政府向服務型政府轉型。要從制度上杜絕地方政府違規(guī)舉債的

　動力，關鍵是推動地方政府角色轉型。只要地方政府還是一個發(fā)展型政府的定位，地方政府就必然有動力像公司一樣去借貸并刺激經濟增長。按世界銀行的標準，中國已經是一個中等偏上收入國家，下一步即將邁入高收入國家（即發(fā)達國家）行列。政府不應當繼續(xù)擔任推動經濟增長的主角，其主要職能不再是發(fā)展經濟，而是提供公共服務，維持社會平等，即從過去的“裁判員”兼“運動員”變成一個純粹的“裁判員”。政府角色的轉變，不僅有利于從根本上遏制地方政府大肆舉債的動力，而且有利于創(chuàng)造一個公平競爭的營商環(huán)境。第二，限制“一把手”權力。如果說政府職能轉換需要一個過渡期，那么限制“一把手”權力則是當務之急。每一堆政績工程的背后，都可能有一個腐敗的“一把手”。十八大以來，大規(guī)模的反腐敗斗爭成功營造了一種“不敢腐”的政治氣氛。我們在調研中發(fā)現，在凡事強調主體責任的當下，“一把手”的權力可能有增無減，因此針對“一把手”的防腐機制仍然有待完善。第三，將地方融資平臺債務透明化。目前，對地方債“開正門”的效果已經實現了，但是“堵后門”的效果尚未實現。要減少地方政府通過各類投融資平臺違規(guī)舉債，一個有效辦法是，對所有地方投融資平臺的各類債務（不僅僅是城投債）完全公開，并注明是否有地方政府擔�；蛘叱袚�連帶責任。這樣做有兩個好處：一是避免“隱性”擔保，讓地方政府的私下承諾不可置信；二是讓多個放貸機構之間彼此信息對稱，避免重復擔保和資不抵債。

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