“計劃生育、耕地保護、環(huán)境保護是中國的三項基本國策，但是長期以來，前兩項國策的主管單位都是國務院組成部門，唯有環(huán)保局不是。這次環(huán)保局升格為部，不僅僅是一種行政級別的調整，更是一種中國政府對環(huán)境保護的承諾�！�3月11日，當大部制改革方案最終揭開了神秘的面紗，環(huán)保局如大多數(shù)人所愿順利升格為部后，最早在國內提出該項建議的國家環(huán)保總局環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南感覺很欣慰。
　　從1971年的國家計委環(huán)境保護辦公室，到2008年正式成立環(huán)境保護部，37年間中國的環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，人與自然、環(huán)境與經濟的關系也幾經調整、震蕩。環(huán)境保護機構的調整，何嘗不是這些變化的一個縮影。
　　
　　從“三澀部門”到“內閣成員”
　　
　　步入“十一五”規(guī)劃的中國，在經濟快速發(fā)展的同時，也進入了環(huán)境污染事故高發(fā)期。資料顯示，中國7555個大型重化工業(yè)項目中，81%布設在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風險源。2007年，國家環(huán)�？偩纸訄筇幹玫耐话l(fā)環(huán)境事件達到108起。在未來的社會經濟發(fā)展中，如何協(xié)調人與自然，環(huán)境與經濟的關系，成為升格后的環(huán)境保護部的應有之義。
　　在此次多方關注的大部制改革中，環(huán)境保護部的成立是意料之中。在此前流傳的多個大部制改革版本中，環(huán)境保護部都被首先提及。
　　早在2006年，王金南就率先提出了成立國家環(huán)境保護部的建議。但在當時，這一建議更多的被誤讀為環(huán)保局的“爭權”沖動。
　　環(huán)保總局副局長潘岳曾多次在公開場合解釋，國家環(huán)保總局并非喜歡“環(huán)境部”這個聽起來很大氣的稱謂，而是中國的確非常需要有一個能綜合管理“林木水草土”與環(huán)保有關的職能部門，來面對當前環(huán)境事故的高發(fā)事態(tài)。
　　“此前，國際社會經常抨擊中國行政力量薄弱，對環(huán)境問題重視也不夠，環(huán)境部的成立，也可以算是對這種指責的回應。”王金南表示，成立環(huán)境保護部，既是國內行政體制改革的需要、國內環(huán)境形勢的需要，某種程度上看，也表明中國政府治理環(huán)境問題的決心，對關系人類命運的環(huán)境問題的一種負責任的態(tài)度。
　　即將就任的國家環(huán)境保護部部長周生賢在接受采訪時，曾以一句玩笑表達了環(huán)保部門地位的尷尬�！碍h(huán)保嘛，就是宣傳起家，收費養(yǎng)家；國內說我們是‘三澀部門’，就是地位苦澀，關系青澀，囊中羞澀。”
　　對于此次升格，王金南笑稱最重要的變化就是發(fā)言權。“要從‘旁聽席’坐到‘發(fā)言席’了。”曾參與制定“綠色GDP”、綠色證券、綠色信貸、綠色保險等多項環(huán)境經濟政策的王金南，對此深有感觸。
　　他告訴記者，環(huán)保總局近些年的工作正在從環(huán)保末端往前端移動。如“綠色風暴”是通過嚴厲的懲處機制，在末端對企業(yè)形成了高壓態(tài)勢。綠色信貸、綠色保險等，則從前端卡住了高污染、高耗能企業(yè)的資金源頭。而過去環(huán)境部門對區(qū)域規(guī)劃等宏觀問題都沒有發(fā)言權，只能審查單個項目。這就造成了某些化工項目從個體上看是合格的，但是從整個區(qū)域布局上看，環(huán)境風險就凸顯了出來。
　　
　　“升格”僅僅是開始
　　
　　盡管具體的機構調整方案尚未出臺，但是不少人士預測，國家環(huán)�？偩值娜藛T配置將會增強。
　　曾考察訪問過美國聯(lián)邦環(huán)�？偩值沫h(huán)保人士馬軍告訴記者，光美國環(huán)�？偩衷谌A盛頓的編制就有8000多人，而我國的國家環(huán)保局現(xiàn)在只有300余人，即使加上事業(yè)單位，也不過3000人。這顯然無法適應當前我國的環(huán)境工作現(xiàn)狀。
　　“很多電力、化工項目的施工方往往都財大氣粗，可以動輒拍出幾千萬元做一份非常漂亮的可行性方案。而環(huán)保系統(tǒng)，別說花錢請專家論證方案，僅完成書面審閱，就要占用很長時間�！瘪R軍說，重大項目必須公布環(huán)評報告如今已經成為社會共識和法律規(guī)定，但由于財力和人力的限制，往往制約了環(huán)保部門與地方勢力、利益集團的博弈能力。
　　在中國推進環(huán)保項目并進行環(huán)境培訓的伯爾基金會的喻捷指出，盡管成立了環(huán)境保護部，但是相關的職能整合尚未開始，這也會限制今后環(huán)境部的工作效率。
　　對此，王金南也表示，環(huán)境保護部的成立只是一個開始�！爱斍�，傳統(tǒng)污染防治依然是中國的一個主要問題，發(fā)達國家已經基本跨越了這個階段。所以，社會對環(huán)境保護部的職能延伸與完善，也要有充足的耐心�！� (楊磊)
　　55歲的國家發(fā)展改革委員會(下稱國家發(fā)改委)又一次被重新定位。
　　3月15日，十一屆全國人民代表大會一次會議第五次全體會議，表決通過了關于批準國務院機構改革方案的決定草案，以大部制為核心內容的國務院機構改革方案塵埃落定。
　　根據(jù)方案，國家發(fā)改委將進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。此間觀察人士稱，發(fā)改委瘦身看似削權，實質上拔高了它的位置，使其能超脫于部門利益之外。
　　
　　◆瘦身
　　位于北京市月壇南街的國家發(fā)改委有26個司局，1000多工作人員。在國務院組成部門序列中，發(fā)改委是一個地位獨特的“超級大部”。內設司局包括工業(yè)、交通、能源、環(huán)境資源、社會發(fā)展、外資、貿易、就業(yè)等國民經濟所有領域，職責范疇則包括國民經濟規(guī)劃、產業(yè)和投資政策、體制改革、價格等，并參與財政和貨幣政策制定。
　　按照已經公布的 《國務院機構改革方案(草案)》，國家發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理、能源行業(yè)管理職能將分別劃入新組建的工業(yè)和信息化部、國家能源局。此前，發(fā)改委工業(yè)司主要負責擬訂主要工業(yè)行業(yè)規(guī)劃和產業(yè)政策，還承擔鹽業(yè)行政管理。能源局不僅承擔能源發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策的提出，還實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源以及石油儲備的管理。
　　有專家分析認為，由于新組建的交通運輸部、人力資源和社會保障部均與國家發(fā)改委職能交叉，發(fā)改委交通運輸司、就業(yè)司等內設機構的職能估計會有一些調整。
　　在國家發(fā)改委的職能中，投資管理、規(guī)劃和產業(yè)政策管理權重很大。這次機構改革方案對此有明確的指向。3月11日，國務委員兼國務院秘書長華建敏在關于國務院機構改革方案的說明中特別提及，今后將深化投資體制改革，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權限，簡化審核程序；同時，改進規(guī)劃和產業(yè)政策管理，地方規(guī)劃和專項規(guī)劃、專項產業(yè)政策，除按規(guī)定需報國務院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門在國家規(guī)劃和政策的指導下分別制定。
　　“我覺得這個做法很好，實際上，改革并不是削弱了發(fā)改委，而是加強了，把它的位置拔高了�！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧告訴記者。
　　早在上世紀末，就有學者提出“國家計委”不應該承擔具體項目審批，可以改革成類似日本企劃廳的政府組成機構，它高于各部委，專注國家中長期規(guī)劃的制訂。魏加寧認為，如果能解決微觀項目審批的問題，國家發(fā)改委就能從部門利益中超脫出來，這樣去協(xié)調宏觀調控，也就更名正言順了。
　　
　　◆慣性
　　過去20年來，國家發(fā)改委的調整均與宏觀調控一詞相關。
　　國家計劃委員會1952年11月成立。改革開放后的一段時間，這個機構一度被看作“計劃經濟核心堡壘”。1988年，原國家計委、國家經委被撤，組建新的國家計委。此時，國家計委被定位為“高層次的宏觀管理機構”，“不再承擔微觀管理和行業(yè)管理職能”。在1998年3月的機構改革中，它被更名為國家發(fā)展計劃委員會，當時的機構改革方案明確的宏觀調控部門還包括國家經濟貿易委員會、財政部和央行。
　　2003年3月，國家計委更名為國家發(fā)展和改革委員會。名稱幾經變更，發(fā)改委也在尋求職能的轉變，而核心目標是完善宏觀調控。此次改革，將國家經貿委的行業(yè)規(guī)劃、產業(yè)政策、經濟運行調節(jié)、技術改造投資管理、多種所有制企業(yè)的宏觀指導、促進中小企業(yè)發(fā)展以及重要工業(yè)品、原材料進出口計劃等職能，劃歸發(fā)展和改革委。
　　與此同時，積極推進投融資體制改革，大力減少行政審批和微觀管理事務，更好地發(fā)揮市場機制對經濟活動的調節(jié)作用，也被明確為對發(fā)改委的改革要求。
　　但是也有學者在接受記者采訪時說，近幾年，國家發(fā)改委強化審批的現(xiàn)象實際上有“回潮”跡象。
　　一位知情人士透露，2004年國務院頒布了關于投資體制改革的若干意見，對于一些投資項目實行地方政府審批、發(fā)改委備案。但是，在具體操作過程中，一些備案類似于變相審批。
　　按照規(guī)定，3000萬以上的項目必須報國家發(fā)改委批，為了避免在部委走審批程序，有些地方政府就分拆項目，一個一億元的項目就會被拆分成三個以上。“這里面固然有地方政府逃避監(jiān)管的責任，但是，我們也得思考思考他們?yōu)槭裁匆獡�著風險去逃避�！鄙鲜鋈耸勘硎�。
　　
　　◆角色
　　或許正因為如此，2008年的機構改革，對發(fā)改委的再定位，對財政部和央行定位的進一步明晰，目標指向了“合理配置宏觀調控部門職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系”。
　　在正在進行的大部制改革中，發(fā)改委會做哪些調整，將會成為影響大部制改革的一個重要因素，同時，這也將決定未來發(fā)改委在宏觀調控體系中扮演什么樣的角色。
　　3月12日，國務院機構改革方案(草案)亮相的第二天，在分組討論中，國家發(fā)改委成了多位政協(xié)委員“炮轟”的對象。全國政協(xié)委員、國家審計署審計長李金華在討論中發(fā)言稱，“把改革機構放在發(fā)改委，是不合適的。發(fā)改委本身就是機構改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機構改革，這個怎么可能呢？”
　　李金華所說的“改革”是指2003年國務院機構改革中并入發(fā)改委的體改委。成立于1980年的體改辦后更名為體改委，在1998年的國務院機構改革中，由國務院組成部門改為議事機構。2003年3月，發(fā)改委體改司設立，從此，國家計委的名稱上多了“改革”二字。
　　魏加寧在接受記者采訪時，表達了同樣的觀點，他認為，改革和發(fā)展的利益沖突容易導致發(fā)展優(yōu)先、改革滯后的局面。改革往往看起來事情沒有那么急，能緩就緩，發(fā)展往往非常緊迫，比如就業(yè)情況、物價漲跌、經濟增長是高了還是低了都是各級領導非常關心的問題，所以很容易因為發(fā)展而耽擱改革。
　　魏加寧告訴記者，在計劃經濟時期，包括改革開放后第一輪經濟過熱時的經濟調整，宏觀調控的主角都是發(fā)改委。到了1993年經濟過熱時，宏觀調控的重心就轉向央行，當時央行行長由朱基副總理兼任。到了亞洲金融危機的時候，主要以積極財政為主導。
　　有學者認為，以往發(fā)改委正是通過微觀手段實現(xiàn)了宏觀調控的目的。那么，在微觀管理職能剝離后，國家發(fā)改委將如何實現(xiàn)宏觀調控呢？
　　“關于國務院機構改革方案的說明”指出，國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調機制，各司其職，相互配合，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產業(yè)政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調控體系，提高宏觀調控水平。
　　可以預見的是，財政部、央行亦將在改革完善預算、稅政管理和健全貨幣政策體系上有新動向。
　　“這次機構改革提出要將更多職能讓位市場的同時，還探索一種長期化的宏調方式，避免重蹈機構再膨脹的覆轍。”中國政法大學政治與公共管理學院副教授魯照旺說。（翁仕友、袁朝暉、程志云）
　�。�3月17日《經濟觀察報》，作者為該報記者）

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