內容提要：“三農”問題目前是制約我國農村發(fā)展的主要問題，已經引起了廣泛關注，很多學者從各個角度分析“三農”問題的成因及解決的思路。本文認為“三農”問題形成的深層原因在于城鄉(xiāng)利益集團力量的懸殊，剖析了農民政治意識淡漠的歷史原因瘃現實原因。指出要解決“三農”問題必須先解決農民的組織化問題，增強他們對資源的控制能力、社會行動能力和利益表達能力。

　　關鍵詞：三農問題/弱勢群體/城市二元結構

　　近年來，三農問題日趨突出。城鄉(xiāng)居民收入差距也在顯著擴大，為過去50年來所未有。

　　今天，我們所看到的增長結果基本是工業(yè)現代化而非農村工業(yè)化，是城市的現代化而非農村的城市化。經濟增長和現代化是全民族的共同事業(yè)，廣大農民卻沒有平等地分享這“共同事業(yè)”的成果。這種情形，不僅嚴重損害了社會公正，而且也導致了嚴重的效率損失。

　　為什么三農問題會陷入今日之困境呢？這倒不是因為政府置農民于不顧，漠視農民之窮困。我以為，深層的原因就在于城鄉(xiāng)利益集團力量對比相差懸殊，在于城鄉(xiāng)居民作為社會系統(tǒng)的兩類行動者，對資源的控制、結構位置、行動的能力和可能性，存在著明顯的不平等和能力反差，這些差異又通過社會相互作用的過程對權力資源的積聚和政策安排的損益產生了巨大的影響。在社會博弈中，農民盡管人數眾多，但他們始終是弱勢集團，缺乏利益表達的渠道和強度，在利益表達—利益綜合—政策制定——政策實施的整個過程中—都不能形成積極的參與和有效的影響，不能通過組織化的反抗來爭取自己的利益，其結果是使得有關政策安排不能保證他們作為“最少受惠者的最大利益”（羅爾斯，1998），反而是不斷地損害和剝奪他們的利益，使得城鄉(xiāng)二元結構日趨強化—它已不是傳統(tǒng)工業(yè)化戰(zhàn)略下形成的二元結構的余韻遺緒，而是呈現出路徑依賴上的積重難返和持續(xù)強化之勢。這樣地日積月累，終于導致了今日的三農困境。

　　一、中國農民‘弱勢群體

　　自從三農問題日趨突出并成為公眾話題以來，（農民是）弱勢群體這樣一個關鍵性術語，便流行開來。然而，至今還很少見到有關于此的完整論證。我以為，中國農民作為弱勢群體的表現和原因，可以從兩方面進行解釋和觀察。一則是農民自身的局限性，這要從歷史傳統(tǒng)及農民職業(yè)特點等多方面加以理解；
二則我國的國家權力構架下，國家完全主導社會，農民的政治活動空間和組織行動能力被壓抑在極為狹小的范圍內，這樣就使得先天不足的中國農民變得更加缺乏社會活動能力，不能對國家政策形成有效的壓力。

　�。ㄒ唬┺r民自身的局限性

　　1、農民的保守傾向。從文化批判和現代性構建角度看，農民總被視為落后和消極的力量。然而，我們還應看到農民所特有的勤勞質樸。但是，在我們贊揚農民勤勞質樸的同時，不能否認農民愚昧和保守的一面，這并沒有脫離了事實，而且不能不說，即使到了今天，農民身上落后的一面，也還是很容易觀察到。而這一點恐怕需要從農民的職業(yè)特點和歷史傳統(tǒng)加以考究。

　　很顯然，在傳統(tǒng)農業(yè)中，成為一個良農或種田能手固然是不容易的，但似乎也難以找到不會種田的農民。生產本身的技術特征和環(huán)境決定了這一點。作為一種理論上的推論，傳統(tǒng)農業(yè)是一種以習慣為契機的“周而復始的經濟（the circular flow ）”。其本質是，沒有不確定性，農民事先就知道他的行為的結果，無須學會高深的統(tǒng)計和預測，日復一日，不變的經濟機制可以教會他們所需的投入和產出量。周而復始，終會把行為轉化為習慣，這是理性為自然立法的過程。農民在傳統(tǒng)的模子里塑造出來，已習慣于緩慢的常規(guī)的運行機制，他們不需要創(chuàng)新，創(chuàng)新可被視作富人的奢侈品，技術進步的“水珠”幾乎不會在鄉(xiāng)村的畫布上留下擴散的痕跡。而且，也不能高估傳統(tǒng)農民的決策自由和決策權力，它們都是表面的而非真實的，因為農民盡管在原則上是按照自己的意愿自由地掌握經營方向以及資源流向和組合方式的，但是，傳統(tǒng)的技術結構和社會結構使他們幾乎沒有選擇。這樣便由此形成了�？怂梗�1969）所說的習俗經濟。

　　農民在傳統(tǒng)社會的模子里塑造出來，已習慣于緩慢的、常規(guī)的運行機制。及至今天，科技進步和現代要素的投入極大地改變了農業(yè)的質態(tài)水平，市場的邏輯和力量越來越主宰著農民的命運，不斷地改變著農業(yè)的結構、功能和屬性，鄉(xiāng)村工業(yè)的興起、農工商一體化的發(fā)展和農民的流動則把農民從孤立的田野勞動中解放出來，帶入了開放的產業(yè)體系和社會交往之中，同時一些人們所熟悉的鄉(xiāng)村事物也已從視野中消褪5代之而來的是新的村莊構架和生活方式。但是，不到30年時間所帶來的變化相對3000年的歷史傳統(tǒng)，畢竟根底太淺，我們所看到的變化更多的是經濟活動的外在變化，而農民作為一個整體，文化行為上的變化，還不可能是本質上的脫胎換骨，其保守傾向也不可能完全改變，而仍然是他們相對于其他職業(yè)者所特有的劣勢。

　　2、農民是政治意識淡漠的群體。從政治角度看，農民基本上認識不到自己對政治體系和政府決策過程可能施加的影響或是應該承擔的義務。

　　這些缺少文化、在社會階層結構最底層的農民，倒是可能積極參與村莊一級的決策，并在農村社區(qū)內形成平民事務，參與社區(qū)的自我運行�？梢哉f，農民在生活和人生中（態(tài)度、信仰和價值）只關心非政治性事務，而且對自己與國家政治過程的關系很少認識，表現出明顯的政治冷漠感。這種對政治事務和政治變革可能性的冷淡和敬而遠之的態(tài)度形成了農民的保守主義的基礎。

　　從我國的農民看，他們曾經是長期的封建集權統(tǒng)治的基礎，盡管有時他們也要起事，要揭竿而起，但那不過是冷兵器時代在沒有活路的情況下的極端行為，常態(tài)的情況下，他們是政治的莫名其妙的觀眾和國家權力的俯首帖耳的受眾，表現出的是低調的集體意識和政治意識。即使到了今天，這種歷史鑄造的政治淡漠意識，對權力的馴服和膜拜，在中國農民中間，仍然是普遍存在的，成為一種顯著的文化形態(tài)，并從根源性質上制約著他們的利益表達和對政治生活的參與。

　　3、農民是容易異化的群體。在農民的利益表達中，為數很少的代表得到了機會，到城里參加會議。這些代表通常并不是普通的農民，而是農民中的佼佼者，他們在某些方面取得了引人注目的成就，并因此而獲得代表的資格和證書。但是，榮譽的光環(huán)也正是他們精神活動的枷鎖，他們離開村莊去參加代表大會，在全國性會議的各色人等中，顯得很不起眼。為了顯示自己不是土氣十足的農民，就會模仿別人的行為方式，鄉(xiāng)村的實際問題就會被拋在一邊，或者只是輕描淡寫，無關痛處，因而也就不再是農業(yè)生產者的忠實代言人，不能把農民中最迫切通常也是最尖銳敏感的問題反映出來。這些原本優(yōu)秀的小農一旦登上政治舞臺，就很可能卷入文化的沖突和權力的紛爭中，而不斷發(fā)生異化，從而慢慢地脫離了“自己的基礎”。返回村莊后，他開始按城市的規(guī)則而不再是按周圍存在的問題來看待事物，他既在城市里局促不安，也不再屬于村莊了。這種尷尬狀態(tài)，使農民利益表達的能力大打折扣。

　　還有一種與農民有關的異化，就是農民子弟的異化。一些農家出身的人士，在某些方面取得了業(yè)績，甚至還成了社會名人，但同時也變得虛偽做作起來，計較個人言行的得失，盡管他們思想深處鄉(xiāng)村的小溪還在嘩嘩流淌，但他們在外在行為上卻試圖抹掉農村的印記，自然也就不會為農民的利益鼓呼，而是把鄉(xiāng)村的根本和農民的疾苦拋在了一邊。他們本來應該成為農民利益的代言人，但由于發(fā)生了異化，也就再也靠不住了。

　　4、農民人數龐大，反而影響了他們的集體行動。按照集體行動理論，較大的有共同利益的階層在自愿結成團體和形成共同利益的代表方面受到了更多的限制，一是團體越大，個人在團體取得的成果中所得份額越小，也越是難于對個人的努力進行適當的獎勵；
二是因為團體越大，結成團體的組織成本也就越高。因此，在較大的團體中，由于缺乏決策的內聚力，很難指望有真正的一致行動。相比之下，較小的團體在代表共同利益方面要有利得多，更可能取得合作的成果。因研究集體行動而聲名顯赫的奧爾森（1965）就曾明確指出，成功的利益集團通常是較小的利益集團。另一位著名人物奧斯特洛姆（1985）也指出，在小規(guī)模組織內，所有成員都很容易監(jiān)督每個人的行動，比大規(guī)模組織更容易阻止不合意的行為，并且保持集團的內聚力。倫斯基（1984）“農場組織隨著農民人數的降低而變得更強。”在世針對美國的農場組織談到，因此，界各國，農業(yè)就業(yè)人口比重和農業(yè)產值所占比重顯著下降，并不意味著政府農業(yè)政策不力和農民活動能力的低下，反之同樣，農業(yè)就業(yè)人口比重和農業(yè)產值所占比重高的后進國家，也不等于農業(yè)政策積極和農民的政治要求活躍。這或許說明一個問題，在利益集團的行動中，人多未必力量就大。中國農民數量龐大，但由于有這種集體行動機制的制約，反而影響了他們的政治活動能力。

　�。ǘ�）國家嚴密控制農民，二者力量對比懸殊，農民失去了反抗能力

　　中國農村原本是一個自治的社會，“皇權不下縣，縣下是宗族，宗族皆自治，自治出于倫理”，幾千年來都是如此。廣大農民“交了糧，自由王”，強制他們的力量也并不多，相反，小農們對封建國家有很強的約束力，直接決定著社會的治亂、經濟的衰榮，是影響統(tǒng)治者效用函數最重要的變量。一則是因為小農經濟是封建統(tǒng)治的經濟基礎，是財政收入最大化最可靠的來源。據研究（郭壽玉，1992），即使是到了商品經濟已得到明顯發(fā)育的明代，商稅也只占全部貨幣賦稅的16%），遠不及農業(yè)賦稅之重要，可見封建國家機構運行對農業(yè)的高度依賴性。再則，更重要的是，小農們安居樂業(yè)，還是“嘯聚倡亂”，直接關系到封建政權的穩(wěn)定性，影響著政治收益最大化目標的實現。中國封建政治社會具有很強的修復機制，是一個超穩(wěn)定系統(tǒng)（金觀濤和劉青峰，1984）。封建王朝處于危機——滅亡—重建的不斷的更替之中。

　　但這種穩(wěn)定性是動態(tài)的，—而導致改朝換代的原因，除了宮中事變和異族入侵外，主要是由農民起義所引起的。那么，這里就有一個問題，既然小農們保守順從，對政治冷漠，為什么還能“鋌而走險”，起來反抗統(tǒng)治政權呢？究其原因，《經濟學》“人并不總是一聲不響地餓死”，一是像薩繆爾遜在中告訴我們的那樣，而小農經濟是低水平的脆弱均衡，承受災害風險的能力很弱，遇到大一點的天災人禍，小農就可能要流離失所，面臨餓死的命運；
二是在冷兵器時代刀棍劍弩為基本武器，即使后來有了火統(tǒng)鳥槍，農民與國家的武力對比也不是強弱分明的格局，官軍殺“敵”五千，自傷三千，并無必勝的把握，所以農民才敢起來反抗。就因為這樣的機制，中國封建社會經歷了無數次農民起義，而每一次大規(guī)模的農民起義都給封建王朝以沉重的打擊，甚至使其元氣大傷，走向覆滅。農民對封建政權的這種威懾力是其它階層所遠遠不及的。所以，自先秦以來，中國無論在意識形態(tài)層面，還是政策層面，都表現出了明顯的重農抑商取向，視農為天下之本，政策是向農業(yè)和農民傾斜的。

　　但是，上世紀中葉以來，情況完全發(fā)生了變化。盡管農民被餓死的可能和事實都仍然存在，但以下的原因卻使農民失去了大規(guī)模反抗的能力。

　　一是國家的力量深度地進入了農村，共產黨不僅把政權建在公社、鄉(xiāng)的一級，甚至不可思議地把支部建在了村上，牢牢地控制住了農村。特別是在人民公社時期，傳統(tǒng)的自治體制被徹底摧毀，每個農民都成了龐大的政治肌體中的一個小小的細胞。最近一些年，農民開始選舉村委會（所謂的“鄉(xiāng)政村治”），這一點草根民主，在原有體制的大幕下，猶如微弱的燈光，讓人看到了一點光亮，讓人為之興奮為之幻想，甚至有人認為這是（榮敬本，1999）“民主的蝴蝶在飛”。

　　然而，所謂的自治實在是很有限的，因為大多數情況下村支部書記才是老大，而村書記又基本由鄉(xiāng)書記一手搞定。

　　二是與古代農民起義時的情況完全不同，現在的國家機器極為強大，不僅武裝的力量強大，而且有發(fā)達的情報系統(tǒng)和嚴密的通訊交通控制。農民的反抗無異于以卵擊石，像古代農民那樣“斫木為兵”，拉起一竿人馬就可以東奔西殺的現象，已經絕無再次發(fā)生的可能。農民并不是沒有反抗的理由，而是沒有反抗的力量。

　　三是農民沒有形成全國性的政治組織，不能“團結一氣，共圖公益”，不能有組織地進行合法化的利益表達，不能把農民事物納入國家—社會的關系之中，直接影響政府的決策。

　　二、另一端：城市及市民

　　社會系統(tǒng)是各種階層以一定的相互作用方式和結構方式組成的。不同的階層處于各異的權力相關性位置，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并導致結構上不平等的交換和不平衡的發(fā)展模式。我們已論及了農民的情況。與此很不相同的是結構上的另一層次——城市和市民。

　　在國家工業(yè)化過程中，城市逐漸成為新型經濟活動、新興社會階級、新式文化和教育的場所，這一切使城市與仍被傳統(tǒng)的桎梏所羈絆的鄉(xiāng)村有著本質區(qū)別。換言之，工業(yè)化改變了城市的性質，打破了城鄉(xiāng)之間的平衡。經濟活動和經濟機會在城市驟增起來，簡直不可勝數，與此同時，也改變了城市居民的文化機制和政治意識，使城市居民具有更高的文化和組織程度，并不斷滋生出新的社會意識或越來越多地接受新的觀念。他們逐漸感到自己在政治上也有能耐并要求以某種形式參與政治體系。與作為順從者群體的農民不同，他們某種程度上可稱為政治和社會經濟的參與者，是對政治體系施加于他們的影響或潛在影響有所認識的公民，并且表現出對社會的輸入過程，即他們對介入政治的過程有一定的認識，并形成了鼓勵自己利用各種參與機會的態(tài)度，一定程度上相信自己努力去做就能夠或多或少地影響國家的政治事務，進而產生行動的意向。他們已經融入政治體系，成為重要的組成部分。

　　由于城市居民具有政治力量優(yōu)勢和更具有行動能力，因此他便能夠在或大或小的程度上建構或重建社會交往和交換活動的規(guī)則和條件，在這種情況下經�？梢员ＷC在交換的損益上對他們自己比對鄉(xiāng)村居民更為有利。塞爾索·弗塔多（1962）評述巴西的情況時，一針見血地指出：“我們的社會是一個只對產業(yè)工人開放的社會，對農民卻不開放。事實上，我們的政治體制允許城市集團組織起來，以便在民主斗爭的法規(guī)之內實現他們的要求。農業(yè)工人的情況則截然不同。因為什么權力也沒有，他們就不可能提出合法的要求和具有討價還價的力量�！背鞘信c鄉(xiāng)村之間的不對稱（甚至可稱為“鴻溝”），實乃處于工業(yè)化之中的國家的政治癥結。

　　考察歷史，我們會發(fā)現，中共建立政權后，依靠強大的權威以及帶有濃厚平民主義色彩的意識形態(tài)控制，通過沒收官僚買辦資本，實行農村土地改革和合作化運動，以及對城市資本主義工商業(yè)進行社會主義改造，實現了對幾乎所有的重要社會資源的壟斷和控制，同時也實現了對所有重要的社會活動空間的壟斷與控制，國家完全主導了社會。這種政治框架之下，無論城市還是鄉(xiāng)村都受到了國家的強力控制，城鄉(xiāng)居民在利益表達和對政策影響方面并不存在現實的明顯差別。這意味著，在完全的集權和計劃體制下，利益集團分析方法和公共選擇理論是不適用的。但是，問題是當時中國選擇重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化戰(zhàn)略，為了更方便地提取農業(yè)剩余，中共依靠集權采取了“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的做法（陸學藝，2000），通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社和戶籍制度“三駕馬車”以及其他一系列配套政策，人為地割裂了農業(yè)與城市經濟的聯系以及農村與城市的聯系，確立了城市偏向政策和城鄉(xiāng)二元經濟社會結構，把城鄉(xiāng)置于不平等的勞動分工和貿易條件之下，為城市利用不平等的經濟、政治關系對農村進行剝削確立了基礎，即人為地確立和強化了城市相對于農村的優(yōu)勢地位，以及城市居民對政府決策的潛在的更大的影響力。以至當后來決策環(huán)境發(fā)生了變化，即中共放松了政治控制，逐漸形成一個對利益集團壓力做出反應的環(huán)境后（蔡昉、楊濤，2000），城市居民的這種優(yōu)勢地位和潛在影響力，就會直接影響政府制定什么樣的政策。

　　我們可以看出，中國的二元結構與劉易斯（1954）所總結出的發(fā)展中國家普遍存在的二元結構在性質上明顯不同。按照一般規(guī)律，在經濟增長過程中存在農業(yè)的小部門化趨勢，也就是庫茲涅茨（1966）所說的“告別農業(yè)”的變化趨勢，相應地農民的經濟和政治影響也必然會趨于下降，城市居民的力量越來越強大，為了避免這種變化給農民帶來在國民收入分配和社會價值分配等方面的不利影響，政府可以通過一定的政策安排和機制設計（MechanismDesign），加以協調和統(tǒng)籌。就像原西德農業(yè)法的第一條中聲明的那樣：“為確保農業(yè)參與國民經濟的發(fā)展，要利用一般經濟政策以及農業(yè)政策上的手段，調整農業(yè)與其他部門相比由于自然條件制約所導致的經濟上的不利地位，必須使之提高農業(yè)生產率，并使農民的社會地位與其他職業(yè)人口相平等。”可是，中國為加快國家工業(yè)化而采取城市剝奪農村和城鄉(xiāng)隔離政策，這是依靠集權力量而實施的逆向操作，集權體制人為地賦予了城市居民相對于農民的特權。這才是問題的要害。

　　從農民利益角度看，長期以來，發(fā)達國家的農民人數的比重已有很大下降，農業(yè)產值在國民生產總值中也只占很小的份額，但農民組織在國家政治生活和決定農業(yè)政策方面一直發(fā)揮著巨大的作用，農民組織給政府決策帶來了巨大政治壓力。有一個典型事例，很能說明問題。1965年，戴高樂就是由于缺少農民的支持而在首輪選舉中未獲得半數選票的（44.6%），對手密特朗為（32.7%），因為他拒絕英國加入歐洲市場，這使盼望著擴大自己的出口量的法國農民失望了，并且在共同市場的馬拉松式的談判過程中，掀起了暴力示威活動（阿爾蒙德等，1978，）。我們似乎可以說，統(tǒng)治者面對農民團體的壓力，逆之者要付出高昂的代價，順之者則會獲得好處。農民是政治天平上有份量的砝碼。在華盛頓、倫敦、巴黎、東京，情況莫不如此。比如，美國的三大農民團體：農民協會、農民聯盟、農場局所代表的農民政治勢力，對政府決策顯示了強大的影響力。再如，在日本，自本世紀初就開始實行農業(yè)保護政策，在長達近百年的時期內，農業(yè)政策的保護性質幾乎沒有什么改變，其主要農產品特別是大米的價格遠遠高過了國際市場價格，這使得消費者的利益受到很大損失。究其原因，就在于日本的農民團體具有較強的利益表達能力，在政治市場上處于優(yōu)勢地位。目前日本農業(yè)人口不足全國總人口的5%），但控制著全國25%）的選票，并且有自己的得力的團體—農協，從而迫使政府決策去顧及農民的要求，對農業(yè)保護政策欲罷不能，并使得其在農產品國際貿易自由化的潮流中陷入了尷尬的境地。在農業(yè)政策的集團競爭中，特別要提到的是，農民的要求并不是孤鴻哀鳴，農民以外的壓力集團在政府決策中可能起著更大的作用。

　　因此，在發(fā)達國家中，盡管政府援助作為弱質產業(yè)的農業(yè)，意味著損失一定的效率，但必須如此。否則將會形成強大的政治壓力，統(tǒng)治者不可能無視這種要求解決困難產生的壓力。

　　其結果是，這些國家普遍實行了農業(yè)支持政策，如對農產品給予價格支持，對主要農產品的進口進行限制，出口給予補貼，等等。這里，也可以理解為政府是應農業(yè)集團的邀請而對農業(yè)實行保護的。美國的情況最為典型。長期以來，美國的農業(yè)政策不斷進行調整，形成了非常復雜的農業(yè)政策體系，但它的中心目標并沒有變，即通過農產品計劃和價格支持來保障農民的收入。比如2002年5月美國頒布的新農業(yè)法，以為農場主“提供可靠的收入安全網”為主要目標，在農產品補貼、資源保護、農產品貿易促進、農業(yè)信貸、食品營養(yǎng)、農村發(fā)展、科研和技術推廣、林業(yè)發(fā)展、能源發(fā)展、作物保險和災害救助等方面，出臺了一攬子支持措施。據美國農業(yè)部測算，新農業(yè)法，今后10年（2002—2011年）政府補貼農業(yè)的資金為1900億美元，比1996年農業(yè)法增加約830億美元。2002—2007年6年間，按1996年農業(yè)法，法定農業(yè)補貼為666億美元，2002年農業(yè)法在此基礎上增加了519億美元，6年總計達1185億美元（Paul C Westcott ，C Edwin Young ，2002）。

　　相比之下，中國多年來一直實行的是向城市偏斜的財政政策，而且近年來財政資源在城鄉(xiāng)之間的分配益加失衡。2000年，中國財政用于農業(yè)的支出1298億元，占財政總支出的比重大致維持在8%左右，比1990年的10%約低2個百分點，比1980年的12%約低4個百分點。如果按WTO 協議計算口徑，把支持貧困地區(qū)發(fā)展的財政支出、糧棉油糖價格補貼計算在內，1996—2000年，中國農業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當年農業(yè)總產值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%.按照相同的口徑，發(fā)達國家的支持水平約為30—50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10—20％。在WTO 規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，中國使用了6種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態(tài)環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在1996—1998年計算基期內年均297億元，占農業(yè)總產值的1.23％，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，中\(zhòng)"國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。1998年以來，中國實行積極的財政政策，增發(fā)長期國債，加強了基礎設施建設投資。但用于農業(yè)（不包括林業(yè)、水利）份額很低。1998—2001年，中央安排國債資金5100億元，其中用于農業(yè)基礎設施建設的為56億元，占1.1％，僅能滿足同期農業(yè)基礎設施建設資金的10％左右（農業(yè)部（2002）。

　　在社會發(fā)展方面，城鄉(xiāng)在獲得資源方面更為不平等，農村的落后表現得更為明顯。比如，在農村醫(yī)療方面，中國曾經有成功的合作醫(yī)療體系，然而當亞洲的一些國家還在效仿中國的合作醫(yī)療制度的時候，合作醫(yī)療卻在中國的絕大部分農村解體了，解體的后果是嬰兒死亡率的上升和地方病、傳染病在一些地方的再度流行。陳錫文（2003）指出，因病去世的農民很少死在醫(yī)院里，而在城里則很少死在家里；
農村婦女很少在醫(yī)院生孩子，而城里人基本上沒有在家里生孩子的。很多農民好不容易脫離貧困，解決溫飽了。但只要有家里人一病，馬上又返回貧困，而且遲遲解脫不了�，F在城市的新居一般都要雙衛(wèi)（兩個衛(wèi)生間），而農村的廁所簡直骯臟不堪。世界衛(wèi)生組織在2000年的《世界衛(wèi)生報告》中指出，中國在191個國家的衛(wèi)生系統(tǒng)中排名188位。據衛(wèi)生部基層衛(wèi)生和婦幼保健司的有關資料，占總人口70%的農村人口只享有20%的衛(wèi)生資源配置，87%的農民是完全自費醫(yī)療。僅就2000年5歲前兒童死亡前治療情況為例，農村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在醫(yī)院里（張曉山2003）。

　　在教育方面，城鄉(xiāng)教育資源分享方面也存在嚴重的不平衡，農村義務教育投入主體發(fā)生了錯位，農村教育附加和教育集資顯著加大了農村基礎教育的成本和農民負擔（李成貴，2003；
杜育紅，2000）。自1985年開始在全國范圍內對農民征收“教育附加費”（征收基準原則上為農民純收入的1.5%—2.0%）以來，征收金額是逐年增加的，1998年達到165億元，而在1985—1999年的15年間，其總額超過了1100億元�，F在，教育支出已經成為農民開支中僅次于生活費的第二大項，全國平均而言，每個小學生一年的各種費用在500元左右，初中生則在1000元左右，這對于人均收入只有2000多元的農民家庭而言，無疑是很難承受的。如同電影《鳳凰琴》、《一個都不能少》所表現的那樣，農村教育條件非常落后，與城市別若天壤。

　　基礎教育是一個社會文明存在、延續(xù)和進步的基礎，然而“義務教育”對于許多農民和農家子女來說，成了難以享受的“奢侈品”，這對于一個民族的未來命運而言，無疑是最大的威脅。諸如此類的事實都說明，中國的城鄉(xiāng)反差是巨大的，政策安排整體性地不利于農民，農民處于被持續(xù)地歧視之中，而且這種歧視越來越嚴重。中國的改革并沒有因工業(yè)化中期的到來而做出政策安排上的適應性變化和調整，而是保持和放大了工業(yè)化初期特定條件下的政策扭曲，持續(xù)向工業(yè)和城市偏斜。這種變化是對改革以前經濟社會二元格局的“鞏固”，而不是“改革”。正如費正清（1979）所說，改革是一種變化，這種變化導致“現在特權集團的權力受到抑制，而非特權集團的經濟和社會地位則相應地得到改善�！�

　　三農問題為什么是這樣的呢？按照我們上面的分析思路，答案其實很明確：三農困境原因在于二元結構。在于當改革給人民帶來公共選擇的可能，即出現對利益集團壓力做出反應的政治環(huán)境后，來自不同階層和集團對對政府決策的影響開始顯現出來。過去在集權體制下形成的潛在的城鄉(xiāng)利益集團的能力反差，現在轉化為在影響政策方面的現實差別。原集權體制賦予城市居民的特權以及農民的弱勢地位，為城鄉(xiāng)資源分配以及農業(yè)政策制定提供了初始制約條件，并在路徑依賴上鎖定了資源分配方案和政策變化內容的性質。在二元結構中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　城鄉(xiāng)居民對政策安排的約束權數相差十分懸殊，市民的利益表達渠道和強度都遠勝于農民，他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢而獲得更多的資源和利益，而農民作為弱勢集團則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策，這就使失衡的二元結構不僅難以打破，反而益加傾斜，城鄉(xiāng)關系的變化越來越不利于農民。

　　針對這種情況，盛洪（2003）研究指出，我國的選舉法實際上規(guī)定，“農民選舉1個人大代表的人數是城里人的4倍，也就是4個農民的權利相當于1個城里人的權利。這是農民成為政治上弱勢集團的一個重要原因。根據這樣的規(guī)定，在權利上，在政治上，8億農民就變成了2億農民。他們就很難和5億城鎮(zhèn)居民抗衡這種規(guī)定在法理上和在道德上顯然存在問題�！彼�還說，“從經濟學角度看，一致同意是帕累托最優(yōu)的政治對應物，而不言而喻，前提是平等的投票權，也就是說，在權利上不平等，在經濟上就無效率。一個社會中最大的人群被壓縮了權利，經濟政策就會出現系統(tǒng)性的偏差。僅從幾十年的農業(yè)政策史及其經濟后果來看，缺少一個反映農民利益的、平衡的政治結構，是許多損害農民利益進而損害全社會利益的政策輕易出臺的重要原因。對于制度和政策，如果農民能夠直接發(fā)出與他們的人口比例相稱的聲音，我們就無需等待一個檢驗政策的周期來承擔政策錯誤的所有后果，而是直接將損害農民的政策排除在外�！睂O立平（2003）也指出，90年代以來，改革的動力已經發(fā)生了明顯的變化……改革更多地反映了強勢群體的主張“，”從目前情況看，強勢群體與弱勢群體之間支配與被支配的關系已經基本形成�！斑@些論述都說明，城鄉(xiāng)二元結構造成的政治不平等是導致三農困境的核心原因。

　　三、改變現狀：把農民組織起來

　　三農問題顯然已經無法通過三農內部的政策調整和體制改革加以解決，而必須在改革和完善三農體系內的政策的同時，通過一系列宏觀層面上經濟、社會以及政治的綜合改革和政策調整，實現城鄉(xiāng)經濟社會的協調發(fā)展和共同繁榮，改變“工業(yè)化國家*農民社會”的現狀。

　　正是在這樣的背景之下，中共十六大報告提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”。新一屆政府也把城鄉(xiāng)協調發(fā)展作為基本的施政綱領。

　　關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，目前已有大量研究和說法，概括地說基本思路就是要“多予、少取、放活”，也就是要調整國民收入分配和保障農民權益。關于“多予”，重要的是要調整國民收入分配格局，為農村提供更多公共品，實行支農的財政政策和利農的金融政策。陳錫文（2003）指出，“最重要的是完善財政體制、完善公共財政政策和財政轉移支付”。政府不僅要加大對農村經濟發(fā)展的支持，還要重點支持農村社會事業(yè)的發(fā)展，后者比前者更為迫切。

　　農業(yè)部（2002）組織的一項大型研究闡述了對加大國內農業(yè)支持的政策要求，該研究報告把中國農業(yè)支持政策體系的建立放在WTO 的背景之下，提出要“加大綠箱政策支持力度”“用足黃箱政策”并提出了對農民進行直接補貼的建議。林毅夫（1999）則提出增加政府對農村投入，開展“新農村運動”的倡議。關于“少取”，主要是要完善農村稅費改革，但秦暉（2001）通過歷史研究，指出現行的費改稅不能從根本上解決農民負擔問題，反而容易陷入“黃宗羲定律”的陷阱。秦提出的解決辦法是要在政治改革上做文章，要改革農村基層政權組織，保障農民的基本權力，從源頭上解決農民負擔問題。關于“放活”，某種程度上是與“少取”聯系在一起的，除了搞好村民自治和基層政權改革外，重要的就是要為城鄉(xiāng)間要素流動，特別是勞動力流動，創(chuàng)造平等的環(huán)境。

　　然而，在我看來，少取，以及其他利農政策都不能指望政府“善政養(yǎng)民”式的主“多予，放活”動賜予，而是靠農民自己有組織地去爭取。解決三農問題，必須回應核心問題，解決農民組織化問題，改變其弱勢群體的地位，提高其對資源的控制的能力、社會行動的能力和利益表達的能力。我們已經提到，中國農民相互分離，處于散漫的無組織狀態(tài)，這是其人數眾多但政治資源甚少并且對政府決策約束權數甚小的根源性原因。因此，廣大農民必須聯合起來，意識到他們的共同利益，并通過有計劃的集體行為提出一致要求；
必須有農民組織作為利益獨立化的團體，不斷增進對經濟、社會和政治生活的參與度，形成一支有影響的社會力量，為其成員謀求利益和保護而進行有效的活動。即要實現農民由政治體系的順從者向參與者的角色轉換，農民不應是分散的政治意識淡漠的弱勢小農和二等公民，而是組織起來的可以平等競爭的政治公民。只有如此，才能強化利益表達能力，優(yōu)化政策過程機制，才能改變持續(xù)向城市偏斜的政策，爭取到屬于他們自己的利益。正如孟德拉斯（1975）指出的那樣：“怎樣才能在國家中得到公正的地位呢？首先是團結起來�！�

　　我以為，農民對政治的參與至少要經過四個階段，即第一步從看不見到出現，把農民從局外拉入到政治體系中，讓他們感覺到自己不是旁觀者，而是龐大的政治機器中有效部件；
第二步從出現到給意見，農民開始對政策帶來的損益和如何改變自己的處境發(fā)表意見，形成鼓勵自己利用各種參與機會的態(tài)度；
第三步從給意見到有主見，農民能夠明確地意識到自己的利益所在，對自己與國家的關系有理性的認識和獨立的見解，第四步從有主見到集體行動，即以共同的利益為紐帶，提出一致要求，以集體行動方式參與到利益集團的競爭中，給政府決策施加政治壓力。這個變化過程，關鍵是要把農民組織和團結起來。恩格斯在《法德農民問題》中對農民的政治冷漠態(tài)度評價說&“決不是不可克服的”。農民參與組織不僅使自己更多地接觸到他人所做的動員努力，而且也能成為促進政治參與態(tài)度的主要來源，有助于克服他們在形成政策過程傾向中的抑制性影響，并能提高其自信心，使其不再消極地認為通過正常途徑進行利益表達是一種希望渺茫的過程，并最終形成利益集團，產生有組織的集體行動。

　　今天，在共同的利益追求和共同的價值準則的基礎上，把分散和缺乏有機聯系的農民組織起來，把他們團結到一個共同的事業(yè)中，這是改變中國農民政治、社會和經濟地位低下的現狀，增強其在交易談判桌上的討價還價的必然要求。我認為，如果政府試圖真正地保護農民利益，就有必要通過改變現存社會力量的對比關系，來改變政府決策的目標函數和約束條件。事實上，世界各國的經驗都已證明，為了使社會中某些群體受益，決策者可以有計劃地改變組織體制，從而有利于制定新的政策使相關群體受益。中國9億農民如果沒有直接代表其利益的組織，在社會結構上毫無疑問是病態(tài)的，也就不可能真正走出三農困境。

　　事實上，把農民組織起來，成立農民協會這樣的說法，我們一點都不陌生。杜潤生先生說：“80年代中期的時候，我曾給鄧小平同志建議過恢復農民協會。鄧小平同志說，成立一個農民協會的意見可以考慮，這樣吧，我們看三年，真的需要即可籌辦”。前總理朱镕基1999年在出訪美國期間也曾表示，要考慮成立農民協會。遺憾的是，這些說法都沒有下文，不了了之了。而在今天，解決三農問題面臨歷史性選擇，成立“農會”的問題已經成了不可回避的現實問題，必須進入決策者的“議事日程”。

　　我認為，農民協會應該是全國農民的政治性組織，該組織的權力必須得到法律的保護，并在政府的支持下實現其自身的合法化。從組織結構看，全國農民的聯合組織是一個包括從中央到基層的縱向梯階結構，在各個層次上，又是一種包含各種亞組織或專項組織的橫向網絡結構。就現實情況而言，中央和地方首先應支持農民在基層成立聯合自助組織，這不僅是建立全國性農民組織的基礎，而且在向市場經濟過渡時期，具有特別重要的現實經濟意義，它可以有效地解決“小農戶”和“大市場”的對接和適應問題，是農民以較低的交易成本進入市場，有序地參與商品和要素流通，合理分享市場利益必不可少的組織保證。沒有這一類的組織，就談不上農民平等有序地進入市場；
同時，沒有基層組織的良好發(fā)育和厚實的基礎，也就無法建立全國性的農民政治組織。現在要做的是，在繼續(xù)發(fā)育這類組織的同時，賦予它們政治活動的空間，賦予他們參與社區(qū)治理的自由，把它們以適當的方式改造組合成政治性的基層農民協會，并逐步成立全國性的農民協會。

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　　作者為中國社會科學院農村發(fā)展研究所，教授。原載《經濟社會體制比較》2004年第5期

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