提要：本文試圖從分析目標(biāo)管理責(zé)任制入手，探討當(dāng)代中國(guó)基層政權(quán)的運(yùn)作特征及重大變化。通過(guò)分析，本文發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)管理責(zé)任制是在當(dāng)代國(guó)家正式權(quán)威體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)生出的一種實(shí)踐性的制度形式。在實(shí)踐中，目標(biāo)管理責(zé)任制以構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲作為其運(yùn)作的核心，它在權(quán)威體系內(nèi)部以及國(guó)家與社會(huì)之間構(gòu)建出一整套以"責(zé)任-利益連帶"為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，進(jìn)而對(duì)基層政權(quán)的運(yùn)行以及地方社會(huì)的治理等產(chǎn)生了一系列重要而復(fù)雜的影響。

　　　　關(guān)鍵詞：目標(biāo)管理責(zé)任制；
基層政權(quán)行為；
國(guó)家-社會(huì)關(guān)系

　　　　一、導(dǎo)言

　　　　上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，在中國(guó)地方的黨政工作中逐漸建立起一種叫做"目標(biāo)管理責(zé)任制"的制度形式，目前它已經(jīng)廣泛應(yīng)用于各地黨政管理的實(shí)踐之中。所謂"目標(biāo)管理責(zé)任制"，簡(jiǎn)言之，就是將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行"管理"（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書(shū)面形式的"責(zé)任狀P 書(shū)"在上下級(jí)黨政部門(mén)之間進(jìn)行層層簽訂。概言之，目標(biāo)管理責(zé)任制是以指標(biāo)體系為核心，以責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以考核體系為動(dòng)力，輻射形成目標(biāo)管理網(wǎng)絡(luò)，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法。然而遺憾的是，對(duì)于這一存在廣泛且影響深遠(yuǎn)的制度，深入的學(xué)術(shù)討論卻相當(dāng)缺乏。據(jù)筆者所接觸到的觀點(diǎn)，目前學(xué)界有關(guān)目標(biāo)責(zé)任制的討論大致可以分成兩派。

　　　　其中一派以榮敬本、徐勇等學(xué)者為代表。榮敬本、崔之元在《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》一書(shū)中指出，中國(guó)各級(jí)政府所普遍實(shí)施的目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)際上是中國(guó)特有的"壓力型政治"的一種表現(xiàn)和實(shí)施手段。作者對(duì)"壓力型政治"的基本內(nèi)涵作了闡釋?zhuān)弘S著中國(guó)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和中央放權(quán)讓利改革的實(shí)施，地方政府日益卷入到各種圍繞著資源、政策等展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，并形成了某種"總體性"的壓力環(huán)境。存在于此環(huán)境中的中國(guó)縣鄉(xiāng)政治體制則呈現(xiàn)為某種"壓力型體制"，具體表現(xiàn)為：上級(jí)政府通過(guò)將確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治任務(wù)等"硬性指標(biāo)"層層下達(dá)，由縣而至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)再到村莊，并由村莊將每項(xiàng)指標(biāo)最終落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民身上。在指標(biāo)下達(dá)的過(guò)程中，上級(jí)還輔以"一票否決"為代表的"壓力型"懲罰措施。由此，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)首尾連貫的經(jīng)濟(jì)承包制就演化為"政治承包制"，并變相地形成縣委（縣政府）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委（政府）-村黨支書(shū)（村長(zhǎng)）的"連坐制度".因此，基層黨政組織是在重重壓力之下運(yùn)行的（榮敬本、崔之元等，1998）。榮的這一觀點(diǎn)提出之后，徐勇和吳毅等學(xué)者的一些相關(guān)研究為其提供了經(jīng)驗(yàn)支持（徐勇、黃輝祥，2002；
吳毅，2007）。①「比如，徐勇、黃輝祥在有關(guān)河南省某地區(qū)的調(diào)研報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)責(zé)任制是基層政權(quán)實(shí)際運(yùn)作中的重要一環(huán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的關(guān)系中，"鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須強(qiáng)化對(duì)村的控制，從而掌握村的資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以"命令"代替"指導(dǎo)"的根本性原因"."鄉(xiāng)里的辦法是盡量"控制"住村，依靠村的"配合"來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)的治理目標(biāo)？？具體做法主要有兩點(diǎn)：一是通過(guò)黨組織這條線(xiàn)來(lái)"控制"住居于村落權(quán)力核心的村支書(shū)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)村的控制；
二是通過(guò)推行"目標(biāo)責(zé)任制"來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部（包括村支部委員和村委會(huì)委員）的"控制"，從而"控制"村"（徐勇、黃輝祥，2002）。吳毅在《小鎮(zhèn)喧囂》中也結(jié)合經(jīng)驗(yàn)事實(shí)對(duì)"壓力性體制"和"動(dòng)員型政治運(yùn)作方式"與"集權(quán)體制"等的關(guān)系作了深入的討論，參見(jiàn)吳毅，2007：40-43、644-645」我們姑且將這一派觀點(diǎn)概括為目標(biāo)責(zé)任制的"壓力型"模式解讀。

　　　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一派觀點(diǎn)對(duì)于中國(guó)基層政權(quán)的運(yùn)作特征有很強(qiáng)的概括力和啟發(fā)性，特別是它改變了此前對(duì)于市場(chǎng)化過(guò)程中地方政府"濫權(quán)現(xiàn)象"的解釋套路，即將之歸咎為地方政府與基層官員的道德缺陷，相反它揭示了問(wèn)題的制度性根源，即地方政治中的"壓力型政治"以及具體的制度運(yùn)作方式"目標(biāo)責(zé)任制"，并揭示了這一制度結(jié)構(gòu)的復(fù)雜后果：一方面它促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但另一方面它也可能將國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系推到更為緊張的沖突之中，同時(shí)使得中央政府對(duì)于地方政府的監(jiān)督變得更加困難。②「參見(jiàn)唐海華（2006）對(duì)壓力型體制的討論。這些政治學(xué)理論探討認(rèn)為解決地方政治問(wèn)題應(yīng)當(dāng)靠從制度上著手，其中一種呼聲比較大的方案是在地方政治中進(jìn)一步推進(jìn)民主選舉，在中央、地方與民眾三方之間建立起良性互動(dòng)的均衡格局等」但這一觀點(diǎn)的局限性在于，過(guò)于強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)責(zé)任制的"控制"和"壓制"含義，卻有意或無(wú)意地忽略了對(duì)于各級(jí)地方政權(quán)所表現(xiàn)出的主動(dòng)性、創(chuàng)造性與差異性的解釋?zhuān)�顯然，如果將這些現(xiàn)象僅僅歸結(jié)為"壓力"逼迫出來(lái)的產(chǎn)物，就顯得比較牽強(qiáng)，說(shuō)服力不夠。

　　　　與上述一派學(xué)者的思路有所不同，另一些研究者傾向于將目標(biāo)責(zé)任制視為在政治或行政管理層次上的"激勵(lì)體系"（楊順湘，2000；
張汝立，2003；
Edin，2004）。這些研究者提出，目標(biāo)管理責(zé)任制結(jié)合了現(xiàn)代管理學(xué)鼻祖泰羅和福特等人的科學(xué)管理觀，它通過(guò)將目標(biāo)最大程度地進(jìn)行量化和分解，提高了管理的科學(xué)程度。他們較為關(guān)注這一制度的積極效果，無(wú)論是從行政管理的角度，還是從地方政權(quán)實(shí)際運(yùn)作的角度來(lái)看"，目標(biāo)管理（由于）融進(jìn)了管理的能級(jí)原理，講究信任下屬，放權(quán)管理，一級(jí)管一級(jí)，這有效地克服了領(lǐng)導(dǎo)干部集權(quán)于一身，事無(wú)巨細(xì)，統(tǒng)包統(tǒng)攬的小生產(chǎn)的管理方式，有助于實(shí)現(xiàn)干部由命令型向信任型、由放任型向責(zé)任型、由耗散型向效率型，由依賴(lài)型向開(kāi)拓型的轉(zhuǎn)變"（楊順湘，2000）；
并且，它對(duì)于中國(guó)地方政權(quán)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是促進(jìn)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)壯大等方面發(fā)揮了極為重要的激勵(lì)作用。

　　　　我們姑且稱(chēng)這一派觀點(diǎn)是目標(biāo)責(zé)任制的"激勵(lì)性"解讀模式。這一模式注意到了目標(biāo)責(zé)任制實(shí)際上對(duì)于基層政府具有績(jī)效評(píng)價(jià)和激勵(lì)的作用，即所謂的"激勵(lì)-績(jī)效-滿(mǎn)意"模式；
并認(rèn)識(shí)到目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施對(duì)于基層政府的自主性、積極性以及管理方式的轉(zhuǎn)變等都發(fā)揮了相當(dāng)?shù)姆e極作用。但此派觀點(diǎn)的一個(gè)局限在于，較少討論基層政權(quán)運(yùn)行的問(wèn)題和困境，即便有一些解釋?zhuān)�也往往顯得較為被動(dòng)。比如將問(wèn)題簡(jiǎn)單歸結(jié)為上級(jí)政府制定出的不切實(shí)的目標(biāo)要求，而地方政府在完成這些目標(biāo)時(shí)手段上出現(xiàn)了"偏差"，從而產(chǎn)生基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)膨脹、制度性說(shuō)謊以及形象工程等問(wèn)題（張汝立，2003）。另一問(wèn)題是，大多數(shù)此派觀點(diǎn)的討論都限定在行政管理的層次上，而沒(méi)有對(duì)基層政權(quán)的實(shí)際運(yùn)作特征、運(yùn)作方式及其本質(zhì)等給予關(guān)注和做更深入的分析與解釋。

　　　　本文的關(guān)注點(diǎn)并非目標(biāo)管理責(zé)任制本身，而是從目標(biāo)管理責(zé)任制入手，探討當(dāng)下中國(guó)基層政權(quán)、主要是農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)作特征及其重大變化，進(jìn)而嘗試著對(duì)國(guó)家權(quán)力是如何下伸到基層社會(huì)，也即基層社會(huì)的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)秩序是如何達(dá)成的問(wèn)題回答一二。

　　　　二、目標(biāo)管理責(zé)任制體系

　　　　目標(biāo)管理責(zé)任制本質(zhì)上是一種管理關(guān)系，管理的計(jì)劃、指揮、協(xié)調(diào)、組織和控制實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了責(zé)任制的內(nèi)容，因此它同管理在構(gòu)成上是相同的。換言之，目標(biāo)管理責(zé)任制是由多個(gè)不同行政等級(jí)的責(zé)任主體相互勾連而成的管理體系，作為管理體系，上下級(jí)之間的權(quán)威關(guān)系是它的基本骨架，但它又有別于一般的科層管理體制，它把責(zé)任（進(jìn)而利益）連帶關(guān)系納入了進(jìn)來(lái)。

　　　�。ㄒ唬┱�府責(zé)任制：上下鏈接

　　　　目標(biāo)管理責(zé)任制體系的主體是所謂的"政府責(zé)任制".顧名思義，它是指在各級(jí)政府之間實(shí)施的、涉及地方政府各項(xiàng)工作的一種綜合性目標(biāo)管理責(zé)任制。與之配套，在上下級(jí)地方政府之間簽訂的相關(guān)責(zé)任書(shū)也是綜合性的，其內(nèi)容涵蓋了地方的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作、黨建綜治工作以及各類(lèi)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展等等。

　　　　以縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府為例，目標(biāo)管理責(zé)任制在這里大致經(jīng)由四個(gè)層次完成。第一個(gè)層次是縣委、縣政府與上級(jí)黨委和政府簽訂責(zé)任狀。責(zé)任人是縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)。第二個(gè)層次是由縣委、政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以及縣各職能部門(mén)簽訂責(zé)任狀。責(zé)任人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)以及縣各職能科局的負(fù)責(zé)人。第三個(gè)層次是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門(mén)與村莊之間簽訂責(zé)任書(shū)，責(zé)任人是職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與村黨支部書(shū)記及村委會(huì)主任。最后，由各個(gè)分部門(mén)的負(fù)責(zé)人和具體工作人員簽訂崗位責(zé)任書(shū)。在最后這一層次上，才實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)真正地"落實(shí)到人".

　　　　在此需要指出的是，通常意義上的"目標(biāo)管理責(zé)任制"，只包括前三個(gè)層次，最后一個(gè)層次則一般被冠以"崗位目標(biāo)責(zé)任制"的說(shuō)法。這兩種制度運(yùn)行的范圍有所不同：前者主要是在各級(jí)政府、黨政機(jī)關(guān)之間實(shí)施，后者則是在政府機(jī)關(guān)職員的個(gè)人工作中實(shí)施的。本文討論的主要是前一種，即目標(biāo)管理責(zé)任制。雖然在制度安排上目標(biāo)責(zé)任體系中每一級(jí)責(zé)任主體均是黨政"一把手"，而在實(shí)際運(yùn)作中第一責(zé)任人通常是黨的"一把手"，即黨委（支部）書(shū)記。

　　　�。ǘ�）部門(mén)責(zé)任制：雙線(xiàn)并聯(lián)與"條塊"勾連

　　　　在中國(guó)的行政框架中，一直存在著所謂的"條塊"結(jié)構(gòu)。從廣義上講"，塊"指的是各級(jí)地方政府，而"條"則指各級(jí)職能和業(yè)務(wù)部門(mén)。關(guān)于條塊關(guān)系歷年來(lái)有不少的討論，但這不是本文所關(guān)注的，我們所關(guān)心的問(wèn)題是兩者的"管理"在基層社會(huì)是如何實(shí)現(xiàn)的。

　　　　實(shí)際上，與各級(jí)政府一樣，各級(jí)職能業(yè)務(wù)部門(mén)間也廣泛實(shí)行了目標(biāo)管理責(zé)任制。我們把這種目標(biāo)責(zé)任制稱(chēng)為"部門(mén)責(zé)任制"，以區(qū)別于更為綜合性的"政府責(zé)任制".在地方工作中常見(jiàn)的諸如"計(jì)劃生育管理責(zé)任制"、"綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任制"、"民政工作目標(biāo)責(zé)任制"、"水利工作目標(biāo)管理責(zé)任制"等等，均屬于此類(lèi)。

　　　　各地在實(shí)施部門(mén)責(zé)任制時(shí)，一個(gè)常見(jiàn)的做法是實(shí)行所謂的"雙軌"或"雙線(xiàn)"責(zé)任制。所謂"雙軌"，即縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府部門(mén)為一軌，縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)為另一軌。雙遼市"畜禽疫病防治目標(biāo)管理責(zé)任制"就是這種"雙軌目標(biāo)管理責(zé)任制"的一個(gè)典型，它很好地說(shuō)明了部門(mén)責(zé)任制的一些具體操作方式：

　　　　縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)行政部門(mén)之間層層簽定責(zé)任書(shū)；
縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)之間層層簽字責(zé)任書(shū)。在責(zé)任制中聯(lián)系工作指標(biāo)和任務(wù)，定報(bào)酬，定獎(jiǎng)罰。行政領(lǐng)導(dǎo)的職能是貫徹落實(shí)黨的有關(guān)方針、政策，從組織上、措施上支持和保證業(yè)務(wù)部門(mén)開(kāi)展工作。業(yè)務(wù)部門(mén)的職能是按照行政部門(mén)的要求，實(shí)施防疫工作的技術(shù)措施，確保畜禽防疫工作任務(wù)指標(biāo)的完成……

　　　　每年年初縣業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)年度工作重點(diǎn)草擬責(zé)任書(shū)。然后，縣政府主持召開(kāi)有各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加的畜牧工作專(zhuān)題大會(huì)。在大會(huì)即將結(jié)束時(shí)，縣政府主管領(lǐng)導(dǎo)代表縣政府，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)代表鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，縣畜牧局局長(zhǎng)和局直有關(guān)站（所）領(lǐng)導(dǎo)代表縣業(yè)務(wù)部門(mén)，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)畜牧站站長(zhǎng)代表鄉(xiāng)、鎮(zhèn)畜牧站，當(dāng)場(chǎng)在雙軌目標(biāo)管理責(zé)任上簽字、蓋章，把全年的工作任務(wù)指標(biāo)落實(shí)到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)……（雙遼市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2007）

　　　　雙軌責(zé)任制的實(shí)施，意味著每一級(jí)政府要簽訂至少兩類(lèi)責(zé)任書(shū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，它不僅要就整體工作與區(qū)縣政府簽訂一份綜合性的目標(biāo)責(zé)任書(shū)，而且要與區(qū)縣就有關(guān)部門(mén)的工作簽訂一些專(zhuān)門(mén)性的責(zé)任書(shū)。

　　　　如此一來(lái)，既在專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)確認(rèn)了區(qū)縣職能部門(mén)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種同級(jí)性的、相互協(xié)調(diào)與合作的關(guān)系，又通過(guò)分管區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)縣政府的名義確保了責(zé)任書(shū)中仍然貫穿著上下級(jí)政府間的權(quán)威關(guān)系。在村莊一級(jí)也是如此，村不僅要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂一份有關(guān)總體工作的責(zé)任書(shū)，而且要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能業(yè)務(wù)部門(mén)簽訂專(zhuān)門(mén)工作的責(zé)任書(shū)。

　　　　不過(guò)，并非所有的職能業(yè)務(wù)部門(mén)均要與下一級(jí)政府簽訂責(zé)任書(shū)，一般只有那些重要職能部門(mén)或涉及到階段重點(diǎn)工作的部門(mén)，才實(shí)行雙軌責(zé)任制。這樣一種責(zé)任制形式的實(shí)施，不僅充分調(diào)動(dòng)了縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的積極性，促使其對(duì)縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的工作予以重視和支持，從而充分調(diào)動(dòng)起業(yè)務(wù)部門(mén)工作的積極性，更重要的在于，通過(guò)構(gòu)建責(zé)任主體的一元化與建立利益上的連帶關(guān)系，雙軌責(zé)任制使得"條塊"之間實(shí)現(xiàn)了一種制度性的聯(lián)結(jié)，從而起到減少內(nèi)部摩擦，提高行政效率的作用。

　　　　（三）目標(biāo)管理責(zé)任制的基本框架

　　　　政府責(zé)任制與部門(mén)責(zé)任制構(gòu)成了目標(biāo)管理責(zé)任制的基本框架。下圖是這一結(jié)構(gòu)的概括表述。需要指出的是，現(xiàn)實(shí)中的責(zé)任制比此圖可能要更加復(fù)雜一些，而且各地的情況也存在著一定的差別。

　　　　（四）專(zhuān)項(xiàng)工作責(zé)任制：不可或缺的組成部分

　　　　在整個(gè)目標(biāo)管理責(zé)任制體系中，除了前述兩種主要的責(zé)任制形式外，還存在一個(gè)重要的"補(bǔ)充性"部分，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　即專(zhuān)項(xiàng)工作責(zé)任制。這類(lèi)責(zé)任制在地方黨政工作中十分常見(jiàn)，名目繁多，如"安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制"、"防汛責(zé)任單位包路責(zé)任制"、"消防安全責(zé)任制"、"食品安全責(zé)任制"、"血防工作目標(biāo)管理責(zé)任制"、"耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制"、"減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作目標(biāo)管理責(zé)任制"、"被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置問(wèn)題目標(biāo)責(zé)任制"、"治理教育亂收費(fèi)目標(biāo)管理責(zé)任制"、"移民工作目標(biāo)管理責(zé)任制"、"文明生態(tài)村鎮(zhèn)建設(shè)工作目標(biāo)管理責(zé)任制"、"黨政領(lǐng)導(dǎo)科技進(jìn)步和人才工作目標(biāo)責(zé)任制"等等。各地設(shè)立單項(xiàng)工作責(zé)任制往往有以下幾個(gè)目的：

　　　　首先是為了應(yīng)對(duì)和解決某些突發(fā)性事件。前面所講到的兩類(lèi)責(zé)任制處理的基本上是年度內(nèi)地方黨政系統(tǒng)中的常規(guī)性工作和任務(wù)，由于它們?cè)谀甓戎�間也有很強(qiáng)的連續(xù)性，因而在年初往往就已確定下來(lái)。

　　　　然而遭遇某些意外或突發(fā)性事件，對(duì)于地方政府而言也是不可避免的，因此處理這些"非常規(guī)任務(wù)"的專(zhuān)項(xiàng)工作責(zé)任制便應(yīng)運(yùn)而生。

　　　　二是為了一些具有重大政治或社會(huì)意義的活動(dòng)提供保障，或者為某些重要的新舉措造勢(shì)而設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)責(zé)任制。案例1（表1）就屬于此類(lèi)。在我們對(duì)京郊一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊干部的訪(fǎng)談中，經(jīng)常聽(tīng)到"日常工作都是責(zé)任書(shū)，重大任務(wù)都是專(zhuān)項(xiàng)責(zé)任書(shū)"這類(lèi)表述。通過(guò)這種類(lèi)型的專(zhuān)項(xiàng)責(zé)任制，往往能夠通過(guò)將該突發(fā)事件或重大活動(dòng)等所涉及的所有對(duì)象臨時(shí)性地納入其責(zé)任管理的范疇之中，而在較短時(shí)間中實(shí)現(xiàn)在相對(duì)較大的范圍內(nèi)構(gòu)建責(zé)任體以及建立責(zé)任-利益連帶關(guān)系，因此它也往往也表現(xiàn)出很強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員性質(zhì)。

　　　　第三，為了推動(dòng)一些地區(qū)性的重點(diǎn)、難點(diǎn)工作（前者如招商引資，后者如解決農(nóng)民征地補(bǔ)償問(wèn)題），地方政府也經(jīng)常會(huì)設(shè)立一些專(zhuān)項(xiàng)工作的責(zé)任制，以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和干部對(duì)于這些工作的重視程度和責(zé)任意識(shí)。初看起來(lái)，這一類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)責(zé)任制與部門(mén)責(zé)任制很類(lèi)似，但實(shí)則不同：部門(mén)責(zé)任制往往因其任務(wù)的常規(guī)性而能夠與專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)部門(mén)相對(duì)應(yīng)，其責(zé)任主體也相對(duì)固定而明確，而推動(dòng)重點(diǎn)和難點(diǎn)工作的專(zhuān)項(xiàng)責(zé)任制，即便它有時(shí)也可能由某些常規(guī)業(yè)務(wù)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，然而較之部門(mén)責(zé)任制，它往往需要將與重點(diǎn)、難點(diǎn)工作相關(guān)的多個(gè)職能部門(mén)納入責(zé)任管理的范疇之中，以實(shí)現(xiàn)多部門(mén)的協(xié)同行動(dòng)，展開(kāi)攻堅(jiān)。所以從某種意義上說(shuō)，專(zhuān)項(xiàng)責(zé)任制也可以被視為一種變相的綜合責(zé)任制。

　　　　綜上，幾乎涉及到各項(xiàng)工作的專(zhuān)項(xiàng)管理責(zé)任制，既是政府責(zé)任制和部門(mén)責(zé)任制的補(bǔ)充，亦是政府靈活運(yùn)作的有力手段和達(dá)成自身目標(biāo)的重要工具，它是整個(gè)責(zé)任制體系一個(gè)不可或缺的組成部分。

　　　　三、目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)作方式

　　　　上面我們給出了目標(biāo)責(zé)任制的制度框架，本節(jié)我們將從該制度的運(yùn)行角度作進(jìn)一步考察。在目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)行中有兩個(gè)核心要素，一是指標(biāo)體系，一是考核方式。

　　　�。ㄒ唬┠繕�(biāo)責(zé)任制的核心要素：指標(biāo)體系

　　　　"目標(biāo)管理責(zé)任制"的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在層級(jí)責(zé)任主體之間簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，這意味著各責(zé)任主體首先要對(duì)上級(jí)組織所確立的行政總目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一個(gè)指標(biāo)體系，作為對(duì)下一級(jí)政府或部門(mén)考評(píng)獎(jiǎng)懲的依據(jù)，然后制作成書(shū)面的"責(zé)任書(shū)"或"責(zé)任狀".各地責(zé)任制目標(biāo)體系雖形式不一，但基本結(jié)構(gòu)相去不遠(yuǎn)，故我們以下面兩份責(zé)任書(shū)為例，概括介紹目標(biāo)責(zé)任制指標(biāo)體系的基本特點(diǎn)。表2為縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的年度目標(biāo)責(zé)任書(shū)，表3為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊簽訂的責(zé)任書(shū)。

　　　　1."彈性任務(wù)"與"剛性任務(wù)"：指標(biāo)的不同意義

　　　　由上述兩份責(zé)任書(shū)不難看出，地方政府的管理工作在內(nèi)容上大致可分為經(jīng)濟(jì)工作、農(nóng)村工作、社會(huì)事業(yè)工作和黨建、綜治工作等幾大部分，每部分又包含若干小項(xiàng)。不過(guò)，這些工作任務(wù)對(duì)于責(zé)任人的意義卻是不同的。有學(xué)者將之劃分為"彈性任務(wù)"和"剛性任務(wù)"兩類(lèi)（以下粗體字和著重號(hào)由筆者添加）：

　　　　首先討論積極或彈性任務(wù)，這類(lèi)任務(wù)主要是按有關(guān)法律或者政策規(guī)定，鎮(zhèn)政府可以自行決定完成的數(shù)量、完成時(shí)間，其效益主要對(duì)政府或村莊有利，如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理。

　　　　或者是，盡管任務(wù)是上級(jí)分配下來(lái)的，而且到時(shí)候會(huì)組織檢查，但是這些任務(wù)可量化的程度不高，即便要求在數(shù)量上達(dá)標(biāo)，但檢查時(shí)，往往只看材料或檔案的，如推行村民自治、各種達(dá)標(biāo)，對(duì)村民自治的指導(dǎo)，都屬于這一類(lèi)。這種任務(wù)，政府可以積極作為，也可以應(yīng)對(duì)，如果做得好，可以增加政府的收益，顯示政府的政績(jī)，如果做得不好，并不會(huì)對(duì)本級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)及仕途有多大的影響。當(dāng)然，在時(shí)間和精力充沛的條件下，政府會(huì)盡力去做，但是目前H 鎮(zhèn)由于另一類(lèi)任務(wù)——消極或剛性的任務(wù)，在對(duì)這類(lèi)任務(wù)上多采用應(yīng)付的方式。當(dāng)下達(dá)到村莊時(shí)，盡管也強(qiáng)調(diào)要村干部認(rèn)真去做，但其結(jié)果并不與工資、獎(jiǎng)金掛鉤。

　　　　消極或剛性任務(wù)是指如稅費(fèi)收繳、計(jì)劃生育以及社會(huì)治安之類(lèi)的事情，不僅是從上面一級(jí)一級(jí)以紅頭文件的形式傳達(dá)下來(lái)的，而且完成的好壞直接與主要領(lǐng)導(dǎo)的升遷，全體工作人員的工資、福利掛鉤。這種任務(wù)就需要政府和村里具體地落實(shí)，政府也多用行政命令的方式要求村干部完成，這往往就是行政硬核的主要內(nèi)容。（吳淼，2003）

　　　　此外也有其他的表述方式，比如將政府責(zé)任制中的各項(xiàng)目標(biāo)區(qū)分為"主題性目標(biāo)"與"職能目標(biāo)和基礎(chǔ)目標(biāo)"兩大類(lèi)，還有地區(qū)將政府的各項(xiàng)工作任務(wù)區(qū)分為"重點(diǎn)工作"和"經(jīng)常性工作"等等（鳳翔縣目標(biāo)管理責(zé)任制辦公室，2006）。無(wú)論怎樣進(jìn)行分類(lèi)，均說(shuō)明對(duì)責(zé)任人而言，責(zé)任書(shū)中各項(xiàng)指標(biāo)所具有的含義是有區(qū)別的，這也決定了他們?cè)趯?duì)待這些任務(wù)指標(biāo)時(shí)采取的態(tài)度與行動(dòng)也是不一樣的。

　　　　2.量化與非量化指標(biāo)："選擇性關(guān)注"與"指標(biāo)擴(kuò)大化"

　　　　責(zé)任書(shū)中的各項(xiàng)指標(biāo)不僅對(duì)于責(zé)任人的含義不同，而且在形式上也存在差異�？傮w上看這些指標(biāo)可分為兩類(lèi)：一為"量化指標(biāo)"，一為"非量化指標(biāo)".

　　　　量化指標(biāo)指的是那些用數(shù)字加以明確規(guī)定、并能對(duì)任務(wù)完成情況予以清晰評(píng)估的任務(wù)指標(biāo)，如表2中的"農(nóng)民增收223元"、"轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力160人"、"200-500萬(wàn)規(guī)模的企業(yè)1個(gè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值270萬(wàn)元"、"鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目，年度完成投資300萬(wàn)"等。非量化指標(biāo)是指無(wú)法用數(shù)字予以清晰規(guī)定，或者難以量化和評(píng)估任務(wù)完成情況的那些指標(biāo)，如表3中"精神文明及社會(huì)事業(yè)類(lèi)"這部分所包含的"依法行政"、"社會(huì)事業(yè)"（科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、廣播）和"黨建及其他"（黨紀(jì)、紀(jì)檢、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、雙擁）等指標(biāo)，基本上都屬于非量化指標(biāo)。表2與表3兩個(gè)案例反映了一個(gè)具有普遍性的情況：量化指標(biāo)在責(zé)任書(shū)的指標(biāo)體系中占有主導(dǎo)地位，它們不僅數(shù)量更多，而且位置也排在前面，在評(píng)分體系中的權(quán)重也更大；
相比之下，非量化指標(biāo)通常較少，一般放在整個(gè)責(zé)任書(shū)或某部分的最后，所占的權(quán)重也相對(duì)更低。

　　　　指標(biāo)的量化，實(shí)際上是各級(jí)政府力圖實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的一種努力。①「美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹姆斯。C.斯科特在《國(guó)家的視角》一書(shū)中著重闡釋了現(xiàn)代國(guó)家形成過(guò)程中"清晰化、簡(jiǎn)單化和數(shù)字化"的管理趨勢(shì)的形成和影響（參見(jiàn)斯科特，2004）」

　　　　量化指標(biāo)具有清晰性和簡(jiǎn)化性，因此其實(shí)施更具有剛性特征，在實(shí)際的任務(wù)執(zhí)行中也更容易引起官員的重視。這種現(xiàn)象曾被美國(guó)政治學(xué)家詹姆斯。威爾遜概括為官僚的"選擇性關(guān)注"傾向（威爾遜，2006）。換言之，當(dāng)需要確定在一個(gè)較寬泛的工作范圍內(nèi)，究竟哪些才是更"關(guān)鍵"的任務(wù)時(shí)，官僚們通常更會(huì)把"問(wèn)題型任務(wù)"（比如事關(guān)重大人身生命安全的項(xiàng)目）和"數(shù)量型任務(wù)"（比如與具體資金、物資數(shù)目相關(guān)的任務(wù)等）這兩類(lèi)放在首位，其理由在于：政府部門(mén)的工作通常在程序和結(jié)果兩方面存在差異"，問(wèn)題型任務(wù)"至少意味著任務(wù)完成的結(jié)果較容易得到有效監(jiān)督和評(píng)估"，數(shù)量型任務(wù)"則保證了任務(wù)執(zhí)行的過(guò)程較容易被衡量、監(jiān)督。不過(guò)，對(duì)于那些既不易觀測(cè)產(chǎn)出、也不易監(jiān)督過(guò)程的"非量化性"任務(wù)，則即便它們本來(lái)應(yīng)該是各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)的核心工作（例如黨組織的"黨建工作"、政府部門(mén)的各項(xiàng)"社會(huì)事業(yè)工作"等等），也非�？赡茉诖诉^(guò)程中不被重視。

　　　　在責(zé)任指標(biāo)逐級(jí)向下分解的過(guò)程中，量化指標(biāo)不僅進(jìn)一步被細(xì)化，而且在范圍上有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。從表2和表3中不難發(fā)現(xiàn)，村級(jí)責(zé)任指標(biāo)不僅更具體，而且量化指標(biāo)的比重比鎮(zhèn)更大。更重要的是，隨著量化指標(biāo)范圍的擴(kuò)大，責(zé)任制制度本身也可能面臨著一種潛在的危險(xiǎn)，這是因?yàn)橥ǔＵ�是在一�?不可量化性"的任務(wù)中體現(xiàn)著更為純粹的政治權(quán)威關(guān)系，但現(xiàn)在它們卻可能在這種似是而非的"量化指標(biāo)擴(kuò)大化"和官僚的"選擇性關(guān)注"行為下被不斷地模糊化甚至被消解掉了。

　　　　3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展：重中之重

　　　　正如表2和表3所顯示的那樣，在每一份責(zé)任書(shū)中不僅會(huì)詳細(xì)列出年度各項(xiàng)工作任務(wù)，而且也會(huì)規(guī)定每項(xiàng)工作任務(wù)在總?cè)蝿?wù)中的得分，亦即"權(quán)重".通過(guò)對(duì)不同指標(biāo)權(quán)重的安排，上級(jí)政府就能夠在很大程度上將自己的意圖傳達(dá)給下一級(jí)責(zé)任主體，引導(dǎo)其與上級(jí)保持一致。

　　　　在當(dāng)前基層政府的各項(xiàng)責(zé)任指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)類(lèi)工作所占有的比重往往占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。如在表2中，NY鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)類(lèi)工作（包括表中的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、固定資產(chǎn)投資、項(xiàng)目建設(shè)、招商引資和財(cái)政收入等）合并共計(jì)55分。而在表3中，W 村的經(jīng)濟(jì)工作（包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)與招商引資等）也占到了50分。"以經(jīng)濟(jì)工作為核心"、"把黨的中心工作轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)工作上來(lái)"，通過(guò)責(zé)任制的指標(biāo)體系得到了充分的展現(xiàn)。這一點(diǎn)與我們?cè)谠L(fǎng)談中所了解到的情況一樣。當(dāng)我們問(wèn)及"本鎮(zhèn)一年中最主要的工作是什么"，或"您重點(diǎn)抓什么工作"，又或"您主要精力放在什么工作上"，鎮(zhèn)黨委書(shū)記的回答都是"抓經(jīng)濟(jì)"（河北B 鎮(zhèn)、北京Z 鎮(zhèn)訪(fǎng)談錄音資料）。

　　　　在"發(fā)展是硬道理"的總體形勢(shì)下，各地黨委政府幾乎都把發(fā)展、特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在工作的首位，而這一核心目標(biāo)又通過(guò)指標(biāo)體系得以進(jìn)一步的彰顯和強(qiáng)化，通常采取的做法是：

　　　　第一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)年年遞增；

　　　　第二，年年都要增加新的任務(wù)。比如，W 村需要在當(dāng)年"新增沙石路、集鎮(zhèn)新建樓房、新增集鎮(zhèn)人口、招商引資、新增個(gè)體私營(yíng)企業(yè)、新增個(gè)體工商戶(hù)"等，而NY鄉(xiāng)則面對(duì)當(dāng)年新建規(guī)模的企業(yè)1個(gè)、新上項(xiàng)目（含技改投資100萬(wàn)以上的項(xiàng)目）2個(gè)、新轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力160人等等；

　　　　第三，各地政府均將招商引資視為地區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要手段，通過(guò)招商引資指標(biāo)的量化與設(shè)置，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)地方發(fā)展的目標(biāo)。在上述兩份來(lái)自不同省份的責(zé)任書(shū)中，均有"招商引資"的指標(biāo)。

　　　　4.壓力傳遞與分解：指標(biāo)的層層細(xì)化與逐級(jí)加碼

　　　　由于每一個(gè)上級(jí)責(zé)任主體均面對(duì)著若干下級(jí)責(zé)任主體，這就意味著一個(gè)縣要與多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要與多個(gè)村莊簽訂責(zé)任書(shū)。對(duì)于一些總量性的目標(biāo)，比如完成稅收數(shù)額、招商引資金額、固定資產(chǎn)投資額、新建企業(yè)數(shù)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移（或解決就業(yè)）人數(shù)等，上級(jí)責(zé)任主體（縣或鄉(xiāng)）通常的做法是將任務(wù)加以分解后下達(dá)到各下級(jí)責(zé)任主體（鎮(zhèn)或村），從而將自身的壓力分散化。需要特別指出的是：

　　　　第一，上級(jí)責(zé)任主體在進(jìn)行指標(biāo)分解時(shí)并非是按照平均主義原則進(jìn)行的，而是根據(jù)每一個(gè)下級(jí)責(zé)任體的實(shí)際能力和具體狀況決定的。

　　　　雖然調(diào)查中幾乎所有的責(zé)任主體都表示，對(duì)于上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的可能，但這并不意味著他們的意見(jiàn)沒(méi)有反映的渠道。

　　　　第二，每一級(jí)政府在與下級(jí)（政府或部門(mén)）簽訂責(zé)任書(shū)的時(shí)候，一般不是僅僅將自己所要完成的目標(biāo)簡(jiǎn)單加以分解，而是層層加碼。如在我們調(diào)查的北京市H 區(qū)，區(qū)與鎮(zhèn)簽訂的《計(jì)生工作責(zé)任書(shū)》中這樣寫(xiě)道"，政策符合率為98%；
財(cái)政投入：鎮(zhèn)級(jí)人均25元以上"；
而鎮(zhèn)與村簽訂《計(jì)生工作責(zé)任書(shū)》中"，政策符合率為100%；
財(cái)政投入：村級(jí)人均30元以上".可見(jiàn)，"各項(xiàng)指標(biāo)往往是一級(jí)一級(jí)地往下壓，一級(jí)一級(jí)往下抄，論個(gè)平均，逐級(jí)加碼，往往到基層就高得離譜，甚至是脫離實(shí)際難以完成，更不用說(shuō)超額完成任務(wù)了"（朱新峰，2006）。

　　　　之所以要層層加碼，一個(gè)重要原因是考慮到在多個(gè)下級(jí)責(zé)任主體中即使有個(gè)別完不成指標(biāo)者，自身仍然可以完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。當(dāng)然，加碼也不能隨意為之，必須要考慮到對(duì)方達(dá)到目標(biāo)的可能性。因此，在哪些方面加碼和把碼加給誰(shuí)通常需要加以選擇，而且往往是預(yù)先達(dá)成了某種相互默契。

　　　　通過(guò)指標(biāo)的分解和層層加碼，上一級(jí)責(zé)任主體就將自身承受的壓力傳輸和分散給多個(gè)下級(jí)責(zé)任主體。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　　　5.指標(biāo)設(shè)置與指標(biāo)變換：適應(yīng)與創(chuàng)新

　　　　雖然各地責(zé)任制的運(yùn)作方式大同小異，但在目標(biāo)體系的設(shè)置上卻差別很大。這種差別與各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境以及政府面對(duì)的問(wèn)題不同有關(guān)。指標(biāo)體系設(shè)置上的差異也反映了政府的執(zhí)政理念和官員的"選擇性關(guān)注"的差異。因此，指標(biāo)體系的設(shè)置、指標(biāo)權(quán)重的安排以及指標(biāo)的變換，就成為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的重要手段。

　　　　比如，在目標(biāo)的制定上，在包括了上級(jí)圈定的指標(biāo)之余，地方政府經(jīng)常設(shè)定一些自主性的目標(biāo)，即所謂的"主題目標(biāo)"或者"爭(zhēng)創(chuàng)性目標(biāo)".這些目標(biāo)包括各級(jí)政府所提出的一些施政口號(hào)，或者開(kāi)展的特色性活動(dòng)等，它們往往不是上級(jí)政府布置的，并且明顯區(qū)別于政府日常運(yùn)作中的"職能目標(biāo)".比如，杭州市在一般責(zé)任制目標(biāo)之外，特別制訂了59項(xiàng)2007年的"創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)"，鼓勵(lì)創(chuàng)新（杭州市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2007）。

　　　　有的地方政府則將各部門(mén)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）的主要工作任務(wù)目標(biāo)分為四類(lèi)：重點(diǎn)工程目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)工作目標(biāo)、職能工作目標(biāo)，并分別形成相應(yīng)的責(zé)任制（成都市新津縣政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2008）。有的市則通過(guò)設(shè)立"追加目標(biāo)"的方式來(lái)適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展（河南新鄉(xiāng)市政府辦公室，2006）。

　　　　由此可見(jiàn)，目標(biāo)管理責(zé)任制確實(shí)是一個(gè)將政府所同時(shí)面對(duì)的多項(xiàng)不確定性的目標(biāo)進(jìn)行不斷再定義、再排序和再篩選的過(guò)程。

　　　�。ǘ�）目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：考評(píng)與獎(jiǎng)懲

　　　　各種目標(biāo)責(zé)任制實(shí)質(zhì)上就是為實(shí)現(xiàn)一定的組織目的，將經(jīng)濟(jì)利益同責(zé)任相結(jié)合，將獎(jiǎng)勵(lì)同制裁相結(jié)合的一種制度。因此考核是責(zé)任制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)考核和與之相聯(lián)系的一套獎(jiǎng)罰方法，構(gòu)成了對(duì)地方各級(jí)政府的激勵(lì)與約束。

　　　　在每一年的年終，各上級(jí)單位都要就下級(jí)部門(mén)的責(zé)任制完成情況進(jìn)行考核，通常還會(huì)以文件的形式來(lái)說(shuō)明考核的具體辦法、程序和根據(jù)考核結(jié)果所進(jìn)行的獎(jiǎng)懲措施安排。各地在考核方法和獎(jiǎng)懲制度上存在一定的差異，這里只就其中具有共性的做法做一簡(jiǎn)要介紹。

　　　　1.加分與扣分：激勵(lì)與約束

　　　　各地在考核辦法中均具體規(guī)定了每項(xiàng)工作如何記分，按何種標(biāo)準(zhǔn)記分，即評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。大部分考評(píng)至少會(huì)采取三種計(jì)分方法：責(zé)任目標(biāo)記分方法、創(chuàng)造性工作業(yè)績(jī)加分方法以及工作差錯(cuò)扣分方法。

　　　　首先，責(zé)任目標(biāo)計(jì)分主要是對(duì)責(zé)任書(shū)中的各項(xiàng)工作進(jìn)行考評(píng)：達(dá)到要求的項(xiàng)目得滿(mǎn)分或者超過(guò)以100%的比例核算分?jǐn)?shù)，未完成的則按一定百分比扣分。一些比較重要的工作如未能按要求完成，也會(huì)出現(xiàn)"雙倍扣分"、倒扣分甚至更嚴(yán)厲的"一票否決"等懲罰辦法。如果實(shí)行綜合目標(biāo)責(zé)任制，則最后的總得分為各項(xiàng)得分加權(quán)后的合計(jì)分?jǐn)?shù)。①「例如，山西省的經(jīng)驗(yàn)是，在綜合考核方法（即"多變量綜合評(píng)價(jià)法"）中，各類(lèi)指標(biāo)實(shí)際得分的計(jì)算被區(qū)分為"正指標(biāo)"、"逆指標(biāo)"和"特殊指標(biāo)"分別進(jìn)行綜合分值計(jì)算」

　　　　完成目標(biāo)得基本分，未完成的扣除該項(xiàng)目標(biāo)基本分。有時(shí)間進(jìn)度要求未按時(shí)間進(jìn)度完成的扣除該項(xiàng)目標(biāo)基本分的50%，年終仍未完成的按該項(xiàng)目標(biāo)的基本分雙倍扣分。

　　　　增幅增量目標(biāo)：以省政府下達(dá)我市的目標(biāo)表述為依據(jù)，省政府以增幅目標(biāo)下達(dá)的，考核時(shí)增幅占70%的權(quán)重；
省政府以總量下達(dá)的，考核時(shí)增量占70%的權(quán)重。考慮增幅增量?jī)烧叩囊蛩�，�?P3的權(quán)重比例，合并計(jì)算該項(xiàng)目標(biāo)的成績(jī)，第1位加1.2分，其他位次依次遞減0.1分。

　　　　無(wú)法同比的增幅、增量目標(biāo)：完成目標(biāo)計(jì)基本分，成績(jī)特別突出的可酌情加分（超出全省平均數(shù)或平均增幅）。

　　　　非量化目標(biāo)：完成目標(biāo)計(jì)基本分，未完成的扣除該項(xiàng)目標(biāo)基本分。

　　　　部門(mén)承擔(dān)的全局性發(fā)展目標(biāo)：完成目標(biāo)計(jì)基本分，成績(jī)特別突出的加該項(xiàng)目標(biāo)基本分的50%（該項(xiàng)工作目標(biāo)在全省的位次處前"正指標(biāo)"指實(shí)際值越大，在考評(píng)中所起的正面效應(yīng)也越大的指標(biāo)，如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、各種產(chǎn)量、農(nóng)民和職工收入等指標(biāo)。對(duì)正指標(biāo)使用公式："該項(xiàng)指標(biāo)完成程度實(shí)際得分=（實(shí)際完成XiP 目標(biāo)任務(wù)Xm）×基準(zhǔn)分"來(lái)進(jìn)行計(jì)算。"逆指標(biāo)"指實(shí)際值越大，在考評(píng)中所起的負(fù)面效應(yīng)越大的指標(biāo)，如商品零售價(jià)格指數(shù)、人口出生率、刑事案件發(fā)案率等。對(duì)逆指標(biāo)使用公式："該指標(biāo)完成程度實(shí)際得分=（目標(biāo)任務(wù)XmP實(shí)際完成Xi）×基準(zhǔn)分"來(lái)進(jìn)行計(jì)算。對(duì)一些特殊指標(biāo)，如地方國(guó)有工業(yè)控虧額，則可以研究特定公式計(jì)算：控虧額指標(biāo)得分=基準(zhǔn)分+（基準(zhǔn)分P 控虧額）×（控虧額-實(shí)際完成）

　　　　各項(xiàng)指標(biāo)綜合分值的計(jì)算，包括"加總"和"上限調(diào)整"兩部分。加總就是各參評(píng)單位或縣市的目標(biāo)完成程度的總得分，公式為"各縣市目標(biāo)完成程度直接得分=Σ（各項(xiàng)指標(biāo)基準(zhǔn)分×目標(biāo)完成程度）".但考慮到指標(biāo)體系中各指標(biāo)間的平衡，此加總分還需作必要調(diào)整，比如適當(dāng)規(guī)定一個(gè)得分上限，以防止一些次要指標(biāo)的得分大大超過(guò)主要指標(biāo)、一些柔性指標(biāo)的得分大大超過(guò)剛性指標(biāo)；
同時(shí)對(duì)一些原定目標(biāo)中不盡合理的因素進(jìn)行彌補(bǔ)和匡正。如晉中地區(qū)幾年來(lái)規(guī)定，在最終合計(jì)分?jǐn)?shù)時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)得分以基準(zhǔn)分的1.5倍為上限，即以超目標(biāo)50%為上限；
超出此上限的分?jǐn)?shù)不予合計(jì)。因此上面的公式就應(yīng)匡正為"各縣市目標(biāo)完成程度實(shí)際得分=Σ[各項(xiàng)指標(biāo)基準(zhǔn)分×目標(biāo)完成程度（以150%為限）]".

　　　　此外，如果由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性，造成年初制定的目標(biāo)責(zé)任制中同一項(xiàng)指標(biāo)在各縣市間基數(shù)懸殊，增長(zhǎng)百分之一絕對(duì)值含量有相當(dāng)大的差異，且完成同類(lèi)指標(biāo)的難易程度也不盡相同，則會(huì)選擇一些重要指標(biāo)計(jì)算其"貢獻(xiàn)率"，賦予"貢獻(xiàn)分"，作為目標(biāo)完成程度考核的補(bǔ)充。貢獻(xiàn)分總值，以不超過(guò)目標(biāo)完成程度基準(zhǔn)分總值的10%為宜。貢獻(xiàn)分的具體計(jì)算，一般有"增量貢獻(xiàn)法"和"總量貢獻(xiàn)法"兩種方法（參見(jiàn)趙拴江等，2000年）。

　　　　凡赴京、省、市集體上訪(fǎng)的，每發(fā)生一批次分別扣除5分、3分、1分。

　　　　對(duì)目標(biāo)完成情況無(wú)據(jù)可查的按未完成對(duì)待。（河南省新鄉(xiāng)市政府辦公室，2004）

　　　　職能工作實(shí)行獎(jiǎng)罰分。有經(jīng)濟(jì)任務(wù)或目標(biāo)任務(wù)指標(biāo)單位，任務(wù)完成的計(jì)滿(mǎn)分，沒(méi)有完成任務(wù)按比例扣分。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)任務(wù)或目標(biāo)任務(wù)指標(biāo)的單位，沒(méi)有出現(xiàn)工作失誤計(jì)滿(mǎn)分，出現(xiàn)工作失誤或?qū)�區(qū)級(jí)目標(biāo)管理考核產(chǎn)生影響的，酌情扣分。職能工作突出受到上級(jí)表彰實(shí)行獎(jiǎng)分，職能工作影響區(qū)級(jí)目標(biāo)管理的，單位工作在市委政府對(duì)區(qū)委、政府考核中扣分的，按2倍扣分。區(qū)級(jí)目標(biāo)管理單項(xiàng)工作被市級(jí)以上一票否決的，責(zé)任單位、主管部門(mén)、職能部門(mén)將評(píng)為不合格單位。（常德市鼎城區(qū)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2007）

　　　　其次，絕大多數(shù)考評(píng)方法中都設(shè)立了作為激勵(lì)的加分項(xiàng)目。關(guān)于加分的具體項(xiàng)目，各地有所不同，但歸納起來(lái)主要集中在獲得上級(jí)部門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)或者對(duì)于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有突出貢獻(xiàn)者。如下例中的第一項(xiàng)屬于前者，后三項(xiàng)則屬于后者。

　　　　1.工作得到省部級(jí)以上或同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)肯定的，國(guó)家級(jí)每次加5分、省部級(jí)每次加3分；
工作經(jīng)驗(yàn)同時(shí)得到推廣的，國(guó)家級(jí)每次加10分、省部級(jí)每次加6分。

　　　　2.爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)各類(lèi)支持資金成績(jī)特別突出的按比例加分（在完成年度目標(biāo)的基礎(chǔ)上超出全省平均數(shù)的部分）。

　　　　3.金融部門(mén)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，每新增中長(zhǎng)期貸款1億元加2分（在完成當(dāng)年該項(xiàng)目標(biāo)的基礎(chǔ)上），加分不設(shè)上限。

　　　　4.積極招商引資（境內(nèi)）、引進(jìn)符合我市投資政策的項(xiàng)目，縣（市）區(qū)超出目標(biāo)部分每增加3000萬(wàn)元加1分；
市直綜合委局（主要引資單位）超出目標(biāo)部分每增加1000萬(wàn)元加1分；
其他單位每引資500萬(wàn)元加1分。加分不設(shè)上限（引進(jìn)資金以實(shí)際到帳、引進(jìn)項(xiàng)目以落地為準(zhǔn)）。（常德市鼎城區(qū)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2007）

　　　　2.剛性約束：一票否決

　　　　如前所述，幾乎在責(zé)任制的所有考核辦法中，都設(shè)置了對(duì)重大工作差錯(cuò)的扣分辦法，其中最嚴(yán)厲的即是"一票否決".所謂"一票否決"，是指一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)達(dá)標(biāo)，不僅此項(xiàng)任務(wù)不得分，該單位全年的各項(xiàng)工作成績(jī)也被算為不合格，甚至計(jì)零分，并可能取消該單位當(dāng)年甚至幾年內(nèi)參與各類(lèi)先進(jìn)稱(chēng)號(hào)和評(píng)獎(jiǎng)的資格，而且會(huì)對(duì)該單位主要領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)獎(jiǎng)和升遷造成重大影響。具體到實(shí)行一票否決的工作內(nèi)容，各地雖有不同，但概括起來(lái)主要集中在違反計(jì)劃生育政策、越級(jí)上訪(fǎng)和出現(xiàn)重大責(zé)任、安全事故等幾方面。例如，常德市鼎城區(qū)《2007年度目標(biāo)管理責(zé)任制考核辦法》中規(guī)定：

　　　　計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理與穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作和財(cái)政工作分別實(shí)行達(dá)標(biāo)考核與納入目標(biāo)管理責(zé)任制考核基分并舉的辦法。上述五項(xiàng)工作責(zé)任只要1項(xiàng)考核未達(dá)標(biāo)的，均對(duì)目標(biāo)管理責(zé)任制評(píng)比結(jié)果實(shí)行"一票否決".（常德市鼎城區(qū)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2007）

　　　　3.獎(jiǎng)與罰

　　　　責(zé)任制的調(diào)控方式區(qū)別于行政管理上的"命令-服從"模式"，這種賞罰、升降必須同物質(zhì)利益聯(lián)系起來(lái)�？傊�，要通過(guò)加強(qiáng)責(zé)任制，通過(guò)賞罰嚴(yán)明，在各條戰(zhàn)線(xiàn)上形成你追我趕，爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)、奮發(fā)向上的風(fēng)氣"（鄧小平，1994：142）

　　　　獎(jiǎng)勵(lì)通常分為兩類(lèi)：一類(lèi)是"基本獎(jiǎng)"（鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上）或基本報(bào)酬（村莊），俗稱(chēng)"保底".只要考核達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)或"合格"便可獲得此類(lèi)獎(jiǎng)，且大部分機(jī)構(gòu)均可獲得。另一類(lèi)為"優(yōu)勝獎(jiǎng)"，目的是"獎(jiǎng)優(yōu)"，即對(duì)于工作目標(biāo)完成突出的單位給予特殊獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)形式可能是物質(zhì)層次的，也包括精神層次的，比如單位或個(gè)人的記功、表?yè)P(yáng)、通報(bào)表彰甚至?xí)x升等。

　　　　當(dāng)然，有獎(jiǎng)就有罰"，罰差"的方式也有很多：比如取消單位或主管、分管領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)獎(jiǎng)資格和獎(jiǎng)金（村莊或居委會(huì)要扣基本報(bào)酬），還包括口頭警告、黃牌警告、調(diào)職、降職等。

　　　�。ㄎ澹┕膭�(lì)先進(jìn)。按考評(píng)結(jié)果，總分從高到低設(shè)三個(gè)等級(jí)獎(jiǎng)。

　　　　其中一等獎(jiǎng)2名，各發(fā)給獎(jiǎng)金5萬(wàn)元；
二等獎(jiǎng)4名，各發(fā)給獎(jiǎng)金4萬(wàn)元；
其余為三等獎(jiǎng)，各發(fā)給獎(jiǎng)金2.5萬(wàn)元。同時(shí)給總分排前六名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授予XX市2007年度黨政目標(biāo)治理先進(jìn)單位。

　　　　……

　　　�。ㄆ撸┍薏吆筮M(jìn)。凡被評(píng)為"差"級(jí)檔次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要認(rèn)真剖析原因。屬主觀原因的要按有關(guān)規(guī)定分別追究黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，即當(dāng)年不能評(píng)為先進(jìn)，不能提拔；
連續(xù)兩年被評(píng)為"差"級(jí)檔次的，要限期整改，予以黃牌警告；
連續(xù)三年被列為"差"級(jí)檔次的，要辭職。（湖北省宜恩縣政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，2007）

　　　　4.強(qiáng)激勵(lì)：競(jìng)賽和單項(xiàng)獎(jiǎng)

　　　　除綜合工作獎(jiǎng)外，各地還展開(kāi)單項(xiàng)競(jìng)賽、評(píng)比，并設(shè)立單項(xiàng)獎(jiǎng)，競(jìng)賽及其單項(xiàng)獎(jiǎng)的名目繁多，其目的是以更大的激勵(lì)推動(dòng)政府的中心工作。

　　　　以表2的NY鄉(xiāng)所在的縣為例，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該縣就責(zé)任書(shū)中的"項(xiàng)目工作"展開(kāi)競(jìng)賽，并設(shè)單項(xiàng)獎(jiǎng)。

　　　　在表4中，參加評(píng)比的所有項(xiàng)目中，以固定資產(chǎn)投資完成額為標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目和招商引資完成的項(xiàng)目各占40分，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和縣級(jí)項(xiàng)目加起來(lái)僅占15分，所以這里所說(shuō)的"項(xiàng)目"主要指的是招商引資用于固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目。假如對(duì)項(xiàng)目做進(jìn)一步細(xì)分，會(huì)發(fā)現(xiàn)"評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)"對(duì)于列入省市重點(diǎn)項(xiàng)目的項(xiàng)目、工業(yè)生產(chǎn)性項(xiàng)目是著重獎(jiǎng)勵(lì)的。并且，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備在一定程度上減小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的摩擦，相當(dāng)于進(jìn)行了一個(gè)緩沖，更加有利于鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目申請(qǐng)、投資和建設(shè)。

　　　　5.考核方式："案頭作業(yè)"與"入戶(hù)抽查"

　　　　應(yīng)當(dāng)指出，上面所列出的幾項(xiàng)考核和獎(jiǎng)懲辦法，主要還是集中在"科層化"，亦即可操作化的數(shù)據(jù)和指標(biāo)的管理層次上。從考核的角度也可以這樣說(shuō)，"首先是？？表格數(shù)據(jù)，而不是實(shí)際工作本身會(huì)成為體現(xiàn)基層工作業(yè)績(jī)的主要依據(jù)".這是因?yàn)槊磕晟霞?jí)對(duì)下級(jí)的考察很大程度上是對(duì)"各種相關(guān)帳、表、卡、冊(cè)是否齊備與規(guī)范和各種數(shù)據(jù)是否合乎要求的考核，是對(duì)下級(jí)組織具體服務(wù)實(shí)踐的文本抽象化能力和質(zhì)量的考核"（吳毅，2007：582-583）。這些數(shù)據(jù)管理和文書(shū)制作的工作被基層政府形象地概括為"案頭作業(yè)".

　　　　但除了對(duì)"案頭作業(yè)"的考核，近年來(lái)，各上級(jí)政府和部門(mén)也開(kāi)始越來(lái)越多地采取抽檢的辦法對(duì)基層的工作進(jìn)行考核。這種方式對(duì)于基層政府的壓力顯然會(huì)更大，因?yàn)樯霞?jí)政府或部門(mén)往往要求"隨機(jī)抽樣（農(nóng)戶(hù)），不打招呼，不要陪同，直接進(jìn)村入戶(hù)查看"，而一旦被選中的"對(duì)象戶(hù)"在回答上級(jí)提出的問(wèn)題時(shí)由于記憶不清等原因而出現(xiàn)含糊不清、甚至有意或無(wú)意中透露出任何不利于基層政府的信息，那么就不僅會(huì)使檢查人員對(duì)基層政府的印象大打折扣，而且上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可能據(jù)此"反推基層組織文件制作的真實(shí)性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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　　　　作者單位：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系

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