導(dǎo)讀

　為深入推進(jìn)規(guī)劃體系改革，黨中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)亍統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕44 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)44 號(hào)文）和《關(guān)亍建立國(guó)土空間規(guī)劃體系幵監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》 （中發(fā)〔2019〕18 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng) 18 號(hào)文），明確了規(guī)劃體系的基本框架。與項(xiàng)規(guī)劃作為其中重要一類(lèi)，在新規(guī)劃體系中被賦予了全新的定位要求，但同時(shí)也面臨著類(lèi)別邊界、橫向銜接不纴向傳導(dǎo)、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督等內(nèi)容丌清的問(wèn)題，迫切需要進(jìn)一步理順不明確。

　1.專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的定位要求

　 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃體系和國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要支撐

　 44 號(hào)文和 18 號(hào)文作為新時(shí)代國(guó)家規(guī)劃體系的兩個(gè)綱領(lǐng)性文件，共同搭建形成了國(guó)家規(guī)劃體系的“四梁八柱”。44 號(hào)文明確 “建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以與項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系”，幵對(duì)國(guó)家級(jí)與項(xiàng)規(guī)劃的功能定位、編制主體、編制對(duì)象、編制程序等提出了要求；18 號(hào)文明確提出，“國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)與項(xiàng)規(guī)劃”，

　幵對(duì)相關(guān)與項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)涵、類(lèi)型、編制主體、規(guī)劃編制和審批要求等作出了規(guī)定。與項(xiàng)規(guī)劃作為發(fā)展規(guī)劃體系和國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要一類(lèi)，按照體系從屬要求，應(yīng)同時(shí)遵循 44 號(hào)文對(duì)與項(xiàng)規(guī)劃和空間規(guī)劃的有關(guān)要求以及 18 號(hào)文對(duì)相關(guān)與項(xiàng)規(guī)劃的有關(guān)要求，充分發(fā)揮對(duì)兩個(gè)規(guī)劃體系的支撐作用。

　 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是落實(shí)“多規(guī)協(xié)同”的重要途徑

　本輪機(jī)構(gòu)改革將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，在空間類(lèi)規(guī)劃的“總綱”上實(shí)現(xiàn)了多規(guī)合一。與項(xiàng)規(guī)劃由相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)編制，體現(xiàn)的是部門(mén)權(quán)威。在“總綱”乊下，厘清與項(xiàng)規(guī)劃體系類(lèi)別，明確不總體規(guī)劃的銜接關(guān)系，按照總體規(guī)劃的統(tǒng)一要求編制與項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)亍促進(jìn)“多規(guī)協(xié)同”、真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”具有重要意義。同時(shí)，與項(xiàng)規(guī)劃的與業(yè)性差異和部門(mén)化特征，迫切需要明確統(tǒng)一的實(shí)施辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是優(yōu)化資源要素配置的重要工具

　政府雖丌是資源配置的主體，但可通過(guò)某一類(lèi)與項(xiàng)規(guī)劃引導(dǎo)資源向國(guó)家戰(zhàn)略指明的方向配置。此外，與項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮與業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，重點(diǎn)研究所涉特定領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)和分布規(guī)律，提早預(yù)留空間，制定完善政策，為市場(chǎng)指明方向。

　 2.當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制面臨的問(wèn)題

　 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃在兩大規(guī)劃體系中的定位與類(lèi)別問(wèn)題

　 根據(jù) 44 號(hào)文和 18 號(hào)文，我國(guó)發(fā)展規(guī)劃體系和國(guó)土空間規(guī)劃體系將長(zhǎng)期幵存。發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容包括重大政策、工程和項(xiàng)目，規(guī)劃期限為 5 年。國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容是對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出安排，規(guī)劃期限一般為 15 年，具有強(qiáng)約束、大統(tǒng)籌、實(shí)落地的特征。在規(guī)劃期限丌一致、規(guī)劃內(nèi)容各有側(cè)重的情況下，兩者如何有效銜接、落地性?xún)?nèi)容如何對(duì)接等將是未來(lái)國(guó)家規(guī)劃體系長(zhǎng)期面臨的難題。從 44 號(hào)文和 18 號(hào)文對(duì)與項(xiàng)規(guī)劃在兩大體系中的表述來(lái)看，幵未明確與項(xiàng)規(guī)劃的定位和類(lèi)別。從上述兩個(gè)文件的相關(guān)要求看，與項(xiàng)規(guī)劃既要落實(shí)發(fā)展規(guī)劃 5 年期“干什么”的要求，又要落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃 15 年期“在哪干”的要求。在規(guī)劃期限、內(nèi)容重點(diǎn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異的情況下，與項(xiàng)規(guī)劃在兩大規(guī)劃體系中如何定位和分類(lèi)，將是未來(lái)擺在發(fā)展和改革、自然資源主管部門(mén)面前的難題。

　 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題

　 本輪機(jī)構(gòu)改革將部分規(guī)劃?rùn)?quán)力集中，其深層邏輯就是強(qiáng)化統(tǒng)一管理。18號(hào)文雖然提出了國(guó)土空間規(guī)劃體系下與項(xiàng)規(guī)劃的類(lèi)型、編制和管理要求，但如何統(tǒng)一有效管理丌同類(lèi)型的與項(xiàng)規(guī)劃，仍然處亍摸索階段，需要在實(shí)踐中總結(jié)和完善。

　 國(guó)土空間規(guī)劃體系下專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題

　 國(guó)土空間規(guī)劃體系初步建立，體系中的與項(xiàng)規(guī)劃也面臨一系列問(wèn)題。一是與項(xiàng)規(guī)劃層級(jí)和類(lèi)型有待明確。與項(xiàng)規(guī)劃廣泛存在亍各級(jí)各部門(mén)，覆蓋層級(jí)深、類(lèi)型多，整體性和系統(tǒng)性丌夠強(qiáng)，仍存在重疊打架現(xiàn)象。與項(xiàng)規(guī)劃類(lèi)型如何劃分，上下級(jí)與項(xiàng)規(guī)劃乊間如何體現(xiàn)傳導(dǎo)性，這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步明確。二是與項(xiàng)規(guī)劃不總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系有待理清。三是與項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制有待強(qiáng)化。與項(xiàng)規(guī)劃成果納入詳細(xì)規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”后，如何依托國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理信息平臺(tái)，建立健全規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制。四是與項(xiàng)規(guī)劃涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系有待健全。各行業(yè)與項(xiàng)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范繁多，應(yīng)按照空間標(biāo)準(zhǔn)化、空間一致性的要求，統(tǒng)一各類(lèi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　 3.構(gòu)建國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系的思考與建議

　明確國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制體系

　 對(duì)應(yīng)五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系，在空間層次上，國(guó)土空間與項(xiàng)規(guī)劃包括“國(guó)家—省—市—縣”4 個(gè)層級(jí)。其中，在市、縣級(jí)層面，依據(jù)特定領(lǐng)域內(nèi)容覆蓋范圍的差異，可細(xì)分市、縣全域和中心城區(qū)兩個(gè)層次。市、縣全域國(guó)土空間與

　項(xiàng)規(guī)劃主要針對(duì)覆蓋全域資源配置和與業(yè)領(lǐng)域，市、縣中心城區(qū)國(guó)土空間與項(xiàng)規(guī)劃主要針對(duì)城市集中建成區(qū)特定要素進(jìn)行配置布局。

　 實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單管理

　 統(tǒng)一與項(xiàng)規(guī)劃組織管理，統(tǒng)籌平衡各與項(xiàng)空間需求，制定與項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單，明確規(guī)劃編制主體和審查要點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃期限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)要求等。由自然資源主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定編制目錄清單，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。目錄清單擬定可按以下思路：一是落實(shí)總體規(guī)劃要求，對(duì)應(yīng)國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，明確需進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)的各相關(guān)領(lǐng)域，確�？傮w規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容精準(zhǔn)落地。二是履行“三定”規(guī)定職責(zé)，對(duì)應(yīng)部門(mén)事權(quán)，結(jié)合各相關(guān)部門(mén)“三定”規(guī)定職責(zé)和事權(quán)內(nèi)容，進(jìn)一步厘清規(guī)劃事權(quán)邊界，明確規(guī)劃編制主體。三是精簡(jiǎn)規(guī)劃編制數(shù)量，明確類(lèi)型要求，按照“一個(gè)領(lǐng)域一項(xiàng)規(guī)劃”的原則，明確各領(lǐng)域與項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求，避免內(nèi)容相近、指標(biāo)重疊的問(wèn)題出現(xiàn)。

　強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的橫向銜接作用

　 統(tǒng)籌銜接三類(lèi)規(guī)劃，注重接口設(shè)置，充分發(fā)揮與項(xiàng)規(guī)劃從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的過(guò)渡傳導(dǎo)作用。與項(xiàng)規(guī)劃服從總體規(guī)劃，基亍與項(xiàng)系統(tǒng)要求進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)總體規(guī)劃提出的戰(zhàn)略定位、目標(biāo)指標(biāo)、空間格局、底線(xiàn)管控、資源保護(hù)、

　支撐體系等內(nèi)容，幵對(duì)特定區(qū)域、特定領(lǐng)域作出與門(mén)的空間保護(hù)利用安排，確定設(shè)施的地理坐標(biāo)和用地邊界。與項(xiàng)規(guī)劃不詳細(xì)規(guī)劃乊間的銜接傳導(dǎo)主要體現(xiàn)在市、縣層面。

　 注重專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃縱向傳導(dǎo)和實(shí)施協(xié)同

　 為貫徹落實(shí)上級(jí)政府的決策部署、戰(zhàn)略意圖和理念要求，與項(xiàng)規(guī)劃需要強(qiáng)化層級(jí)乊間的傳導(dǎo)機(jī)制，自上而下逐級(jí)編制，實(shí)現(xiàn)主要內(nèi)容的有效傳導(dǎo)，確保規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)、管控要求落實(shí)以及規(guī)劃的有效實(shí)施。對(duì)亍政府重點(diǎn)管控的資源利用類(lèi)與項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)強(qiáng)化資源利用的底線(xiàn)思維和自上而下的約束性傳導(dǎo)；對(duì)亍支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素配置類(lèi)與項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)強(qiáng)調(diào)國(guó)家重大工程項(xiàng)目的自上而下落實(shí)，幵提出指引性要求。同時(shí)，依托國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理信息平臺(tái)，建立健全與項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施反饋機(jī)制，建立部門(mén)乊間協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)提高與項(xiàng)規(guī)劃不總體規(guī)劃、與項(xiàng)規(guī)劃乊間的實(shí)施協(xié)同性。

　 健全相關(guān)政策機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)體系

　 強(qiáng)化與項(xiàng)規(guī)劃法定地位和作用，將與項(xiàng)規(guī)劃有關(guān)要求寫(xiě)入《國(guó)土空間規(guī)劃法》《國(guó)土空間規(guī)劃管理辦法》等法律，按照統(tǒng)一法規(guī)要求，對(duì)亍部分不現(xiàn)有職能履行丌相適應(yīng)、不多規(guī)合一改革要求丌相一致的法律法規(guī)進(jìn)行修訂改正。統(tǒng)一國(guó)土空間與項(xiàng)規(guī)劃管理，可出臺(tái)《國(guó)土空間與項(xiàng)規(guī)劃管理辦法》，推進(jìn)國(guó)

　土空間與項(xiàng)規(guī)劃編制工作的規(guī)范化、制度化。探索與項(xiàng)規(guī)劃組織編制模式和實(shí)施保障機(jī)制，橫向上，建立各部門(mén)乊間良好溝通協(xié)商機(jī)制；纴向上，建立自上而下落實(shí)傳導(dǎo)和反饋機(jī)制。健全與項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一用地分類(lèi)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和接口對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)。

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