基層政府法律顧問制度實施困頓及其紓解

　——以省 L 縣為例

　 摘要：政府法律顧問制度是法治政府建設的有機組成，在新時代全面推進依法治國進程中具有重要意義。省 L 縣政府法律顧問制度已經(jīng)全面覆蓋，為縣域范圍內(nèi)該制度的運行提供了可資借鑒的經(jīng)驗。然而，囿于主客觀環(huán)境的局限，制度實施效用發(fā)揮不足。在制度全面推進時，應當注重導向切實、凝聚理性共識和健全機制建設，從而煥發(fā)制度內(nèi)在活力，實現(xiàn)制度運行從“有形覆蓋”到“有效融合”的實質(zhì)轉(zhuǎn)變，助力法治政府和國家治理能力現(xiàn)代化建設。

　引言

　1978 年，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放歷史新時期，也翻開了社會主義法治建設新篇章。自此，中央和地方在推進依法行政、建設法治政府方面開展了一系列卓有成效的工作。作為其中一項重要的配套制度建設，政府法律顧問制度已經(jīng)走過了 30 年的發(fā)展歷程。關于政府法律顧問制度，正式文件往往一再強調(diào)制度實施的重要意義，而基層政府領導干部更傾向于進行功能價值判斷，由此形成了制度的認可一致和差異執(zhí)行的糾結(jié)矛盾，進而直接導致了制度實際運行中的不切題、不規(guī)范，乃至流于空泛的形式化。法治政府建設的基礎在基層，工作重點在基層�；鶎邮且婪ㄖ螄�的根基，但也是其短板所在�？h域兼具鄉(xiāng)土中國和法治中國的氣息和表征，不同的治理思維與治理方式?jīng)_突交融，加之縣域之間的社會經(jīng)濟發(fā)展程度差異較大，因而基層法治政府建設也隨之存在著發(fā)展不平衡不充分的問題。以省 L 縣為分析樣本，研究政府法律顧問制度在基層現(xiàn)實情境中的實施問題，能夠為該制度全面深入推進提供切實的路徑轉(zhuǎn)向參考。

　一、L 縣政府法律顧問制度實施情況 （一）L 縣政府法律顧問制度全面推行按照工作部署，L 縣遵循法治政府建設規(guī)律和法律顧問工作特點，積極推行政府法律顧問制度，努力實現(xiàn)法律顧問的全面有形覆蓋，為提高依法執(zhí)政、依法行政的能力水平提供了有益補充。其一，制度規(guī)范細致化。2016 年 L 縣政府制定發(fā)布了《關于全面推行政府法律顧問制度的意見》和《L 縣人民政府法律顧問工作規(guī)則》，明確了實現(xiàn)政府法律顧問有形覆蓋的具體時間節(jié)點，以及各單位聘請法律顧問的方式方法。其二，制度實施全面化。L 縣政府及部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）于 2017 年下半年度實現(xiàn)了政府法律顧問的全面覆蓋。其中，縣政府聘請了 6 名法律顧問，包括公職律師（法制辦工作人員）2 名、外聘的法律顧問 4 名；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣部門均聘請了 1 名法律顧問。并且按照省市要求及時完成了全省政府法律顧問信息服務系統(tǒng)的錄入工作，2017 年 L 縣各相關單位共錄入政府法律顧問工作記錄 300 余條。（二）L 縣政府法律顧問制度實施效果政府法律顧問制度全面推行以來，L 縣的制度運作效果初步顯現(xiàn)，如縣政府法律顧問為縣政府的法治建設發(fā)揮了積極作用。其一，參與重大行政決策。法律顧問共計 19 次列席縣政府常務會議，參與重大行政決策的討論，為縣政府的依法合理決策提供智識補充。其二，參與法制審核。法律顧問共計 23 次對縣政府重大投資、重大項目建設和重要合同進行集中討論，提供相應的法律審核意見。其三，參與起草規(guī)范性文件。法律顧問共計參與起草行政規(guī)范性文件 50 余件，保障文件的合法有效。其四，參與矛盾糾紛化解。法律顧問共計 51 次參與行政訴訟、行政復議案件，特別是在土地征收、房屋拆遷、土地權屬爭議、林地權屬爭議等涉及公民重大切身利益的問題上，法律顧問能夠較為充分的發(fā)揮其自身特有優(yōu)勢，以其中立性緩釋、消解爭議雙方對立沖突的心理狀態(tài)，以其專業(yè)性增強其論述的實用性和觀點的權威性，進而促進矛盾糾紛化解的進度和效果。因而，自 L 縣的政府法律顧問制度全面推行以來，不僅在制度運行層面實現(xiàn)了全面覆蓋，也在制度效果層面顯現(xiàn)了初步成效。

　二、L L 縣政府法律顧問制度實施困頓及原因 鑒于制度全面推行伊始，制度實施主體雙方對制度初衷和目標的理解不一，且制度運行環(huán)境的局限性明顯，導致基層政府法律顧問制度實施過程

　中出現(xiàn)了“聘而不用”、“用而不能”、“想用而不能用”等困頓。

�。ㄒ唬┢付�不用——制度虛置的主觀掣肘 “聘而不用”指的是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、部門在聘請了法律顧問后，并沒有用起來或者極少用，沒有發(fā)揮法律顧問應有的作用，存在虛置化、形式化現(xiàn)象。其主觀原因是 L 縣政府領導干部的法治思維和法治能力相對不足，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），進而直接影響了其對政府法律顧問制度的理解和實施。其一，基層政府主要負責人存在法治意識較為薄弱的情況，缺乏對法治的尊崇，又疏于對法律顧問制度的了解和熟悉，也欠缺對法律顧問應有的重視。一方面，L 縣整體法治氛圍較為淡漠。L 縣位于“九山半水半分田”的浙西南地區(qū)，，人口約 29.7 萬，曾屬于省 26個欠發(fā)達縣之一，于 2015 年底“摘帽”后屬于加快發(fā)展縣。整體上，社會經(jīng)濟發(fā)展較弱，鄉(xiāng)土氣息較濃重，熟人社會的基本特征較明顯。日常生活中，更加注重人情關系，基于法治信仰的內(nèi)生動力缺乏，尊崇法治的氣氛較為淡漠。另一方面，大多領導干部的法治觀念較為偏狹。大多領導干部的法治意識不到位，對法治的理解較為片面、狹隘，談及法治或者法律時，往往將其直接等同于“打官司”。由此，也存在對法治政府建設不夠重視的情況。縣鄉(xiāng)政府依法行政的內(nèi)部驅(qū)力相對不足，在法治政府建設過程中，理念與實踐不能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其二，制度全面推行過程中，基層政府與法律顧問對制度了解不深入、理解不一致，因而存在對法律顧問的角色定位不準確，以及對制度運行的共識不足的情況，限制了法律顧問作用的發(fā)揮。一方面，一些領導干部的治理思維較為局限。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領導干部的治理思維井管拘墟，路徑依賴表征明顯，相較于法治思維和法治方式，其更為崇尚非規(guī)范化的處理方法，對所謂的“土法子”自信有余而理性不足。而且不看好政府法律顧問制度之于“土辦法”的互補性或者替代性，認為遇到法律事務臨時再找律師也一樣的。另一方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責人在政府法律顧問制度運行過程中，將法律顧問的參與視為徒增麻煩的非必要程序，或者將其作為粉飾決策科學性的道具。不僅質(zhì)疑法律顧問專業(yè)能力，甚至排斥法律顧問的實質(zhì)參與。由此，其對政府法律顧問制度的重要性認識不足，進而對相應的具體工作也不重視。往往遇事想不起來用法律顧問，或者不讓法律顧問提前介入，之后又把法律顧問倉促喊來“撐場面”，以應付程序要求。此外，L 縣政府法律顧問費用普遍較低（年費為 0.5—1.5 萬元），直接影響了法律顧問作用的發(fā)揮。由此，聘用主體存在因費用低而不好意思“使喚”法律顧問的善意顧慮，而受聘主體則因費用低在一定程度上影響履職積極性和主動性。其三，基層政府在推行政府法律顧問制度過程中，存在機械化思維傾向，僅是迫于上級壓力傳導而必須做的一項工作任務，以應付專項考核及年終考核，缺乏對自身內(nèi)在需求的理性分析和認識，其明顯表征就是口頭上認為制度本身很好，但實際上并不重視。例如，L 縣政府為了應對年度法治政府建設考核評價工作，于 2017 年 11 月 27 日下發(fā)了《關于認真做好省政府對 L縣政府法治政府建設（依法行政）考核相關工作的緊急通知）》，要求各法律顧問聘用單位在 11月 29 日前，錄入本單位聘請的法律顧問工作記錄不少于 5 條。由此觀之，一方面，各單位對法律顧問工作不夠重視，常規(guī)工作記錄錄入工作都沒有及時跟進。另一方面，面對指標化考核任務要求，各單位在法律顧問工作上或多或少存在突擊性的應付現(xiàn)象。例如，該通知關于不少于 5 條工作記錄的要求與最終考核時各單位錄入法律顧問工作記錄共計 300 余條的結(jié)果，二者數(shù)據(jù)基本吻合即是佐證。

�。ǘ�）用而不能——制度乏力的客觀局限 “用而不能”指的是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣部門在具體工作中有需要政府法律顧問協(xié)助解決問題的時候，法律顧問不能夠及時、有效的發(fā)揮作用。其客觀原因是，L 縣的政府法律顧問的聘用需求較大，而全縣的法律工作者數(shù)量較少且專業(yè)能力不足，二者之間形成明顯的供不應求的關系。其一，L 縣的法律從業(yè)者數(shù)量少，聘請政府法律顧問的單位多，二者供求比例失衡。一方面，L 縣的政府法律顧問的聘用需求較大，共計 54 個聘用主體，包括市政府、19 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及 34 個部門。另一方面，符合受聘條件的法律人才數(shù)量較少。L 縣并無高等院校，沒有專職法學教師或者專家，符合政府法律顧問聘用條件的主體，包括 3 家律師事務所，共計 12 名律師，以及 3 家法律服務所，共計 15 名社會法律工作者。其中，L 縣的律師數(shù)量占比全縣人口數(shù)量的 0.04‰，占比全省律師數(shù)量的 0.62‰。

　L 縣政府法律顧問供求情況 聘用主體 具有受聘資格主體 實際受聘主體 縣政府 縣部門 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）

　法學教師/專家 律師 法律 工作者 律師/法律 工作者 1 34 19 0 12 15 18 54 27 18

　 其二，法律顧問作用發(fā)揮具有客觀局限性。在供不應求的客觀局限下，形成了政府法律顧問的工作量明顯不合理的情形，限制了顧問作用發(fā)揮和制度實施實效。從政府法律顧問供求主體數(shù)量來看，比例明顯失衡。L 縣的政府法律顧問聘用主體共 54 個，可受聘主體共 27 個，供求比例為1:2。實際工作中，18 人受聘，供求比例為 1:3。從法律顧問角度來看，平均每個顧問受聘于 3 個單位，其中最多的 1 名顧問受聘于 13 個單位。從村（社）法律顧問角度來看，全市的 27 名社會法律工作者，均按照縣司法局的要求，擔任所劃片區(qū)的村（社）法律顧問。L 縣 444 個行政村、13個社區(qū)，共計 457 個聘用主體，平均每個顧問受聘于 17 個村（社），其中最多的 1 名顧問受聘于30 多個行政村。在合理考慮現(xiàn)實要素的情況下，律師和法律工作者的本職工作是很繁忙的，加之政府法律顧問與村（社）法律顧問的身份交叉重疊賦予一身，有些還同時擔任企業(yè)法律顧問。由此，政府法律顧問的工作量可想而知。這些情形導致他們分身乏術，疲于應對，難免無暇兼顧，勢必影響政府法律顧問的作用發(fā)揮，進而影響該制度的運作實效。

　其三，部分法律從業(yè)者自身存在專業(yè)素養(yǎng)較差和專業(yè)能力不足等問題。L 縣的 12 名律師年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)類型不夠優(yōu)化，且大多側(cè)重于民商和刑事專業(yè)領域，較為缺乏行政法專業(yè)領域的理論儲備和實踐積累，不能夠發(fā)揮應有作用。

　 L 縣 12 名律師的基本情況

　年齡 學歷 業(yè)務類型 20-30 30-40 40-50 50-60 60-70 大專 本科 研究生 民商 刑事 行政 數(shù)量 1 5 0 4 2 1 10 1 12 12 2 占比 8．3% 41.7% 0% 33.3% 16.7% 8.3% 83.3% 8.3% 100% 100% 16.7% 注：業(yè)務類型的數(shù)據(jù)來源于 2017 年度主管部門對律師的考核

　其四，囿于不熟悉縣情鄉(xiāng)情民情，且沒有政府工作相關經(jīng)驗，不了解政府工作規(guī)則，導致一些政府法律顧問的綜合能力有欠。在面對實際的具體問題時，不能夠站在全局角度進行及時有效的分析和處理，進而不能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣部門的實際工作需求。律師主管部門、政府法律顧問主管部門對此均有所反映，部分具有法學專業(yè)學習背景或者從事過法律工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負責人對此有著更為直觀的感受。

　關于 L 縣政府法律顧問服務能力的主要觀點 走訪對象 專業(yè)或履歷 主要觀點 L 縣司法局：J 副局長、T 副局長和 Z 科長 均有法學專業(yè)學習經(jīng)歷和從事法律實務工作的經(jīng)驗 本縣的律師和法律工作者人員數(shù)量太少，專業(yè)水平較為局限，且管理相對松散，如律師受聘為政府、企業(yè)的法律顧問的基本信息以及履職情況等都沒有登記備案。

　L 縣法制辦：L 主任、W 副主任和L 科長 均有法學專業(yè)學習經(jīng)歷和從事法律實務工作的經(jīng)驗 本縣政府法律顧問的專業(yè)素養(yǎng)和水平有待提高，對政府工作不熟悉、不了解，直觀感覺他們大多并沒有發(fā)揮應有的作用。

　A 鎮(zhèn)的 Z 鎮(zhèn)長 曾在縣司法局履職 對本縣律師的專業(yè)素養(yǎng)和能力水平等基本情況較為熟知，認為律師素養(yǎng)和水平整體較差，律師管理和培訓有待加強 Z 鎮(zhèn)的 L 鎮(zhèn)長 曾經(jīng)就讀于北京大學，取得了法律碩士學位 在與本縣部分律師的工作接觸中，感受到他們專業(yè)素養(yǎng)有欠，且疏于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的了解，相應實踐能力不足。

　 （三）想用而不能用——悖離初衷的副作用

　“權利保障是政府治理追求的內(nèi)在價值，是現(xiàn)代政府行為的出發(fā)點和落腳點，也是政府的基本責任。”從公民權利救濟角度而言，政府法律顧問制度在 L 縣的運行還產(chǎn)生了一個值得注意的違背制度初衷的副產(chǎn)品——“想用而不能用”。根據(jù)《中華全國律師協(xié)會律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》關于“利益沖突審查”之規(guī)定，在民事訴訟、行政訴訟、仲裁案件中，同一律師事務所的不同律師不得同時擔任爭議雙方當事人的代理人。據(jù)此，當 L 縣公民與縣政府、部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生糾紛或者爭議而訴諸法律途徑時，不能聘請已受聘為其法律顧問的律師，以及與其同所的律師作為自己的代理人。即公民權利救濟受到了制度運行的客觀影響甚至阻礙。其一，縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通常只聘請 1 名法律顧問，或為律師或為社會法律工作者。若為律師，在 L 縣公民與某縣部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生糾紛爭議時，則不可以從該律師所在律師事務所聘請代理人，可以從另外兩家律所尋求代理律師。相對而言，此種情形下，公民權利救濟受到的影響較小。其二，L 縣政府外聘的 4 名法律顧問，分別來自于該縣僅有的 3 家律師事務所，其中包括了 3 家律所的主任。囿于作為政府法律顧問后，該縣所有律師的角色、立場發(fā)生客觀轉(zhuǎn)變，在 L 縣的公民在與縣政府發(fā)生爭議并訴諸法律途經(jīng)時，不能從本地聘請代理律師，只能舍近求遠地從外地聘請律師代理行政復

　議或者行政訴訟案件。這種情況下，公民的權利救濟成本（時間、精力、錢財）在很大程度上要額外增加，而這原本是制度運行過程中應該考慮到的，也是制度實施時應該加以避免的悖離性現(xiàn)象。

　三、基層政府法律顧問制度推進的路徑轉(zhuǎn)向 （一）整合“壓力傳導”與“需求導向” 1.理性正視“壓力傳導”與“需求導向”的特點其一，壓力傳導具有歷史合理性。自始至今，“我國法治政府建設依靠的是一種典型的政治推動機制”，即中央通過各種文件對各級政府行為提出具體要求，實現(xiàn)法治政府建設的各項預定目標。壓力傳導指的是在這種機制下，政府內(nèi)部通過自上而下、層層傳導的政治與行政力量，推動法治政府相關制度的運行。在政府法律顧問制度的推行過程中，壓力傳導具有穿透力強和成效明顯等優(yōu)勢。其二，需求導向具有現(xiàn)實正當性。需求導向是指基層政府在推進自身法治建設進程中，對政府法律顧問制度有著客觀的現(xiàn)實需求，這也是該制度的生命力所在�；鶎诱�府承擔著眾多繁雜的日常行政事務，無一不涉及法律問題。在基層政府法律顧問制度的推行過程中，應當堅持需求導向，充分考慮基層對該制度的實際需求。2.合理調(diào)適“壓力傳導”與“需求導向”的關系應然狀態(tài)下，二者一表一里，表里如一。制度運行實踐中，存在上級政府的壓力傳導與基層政府的需求導向兩張皮的傾向。在政府法律顧問制度進一步推行過程中，宜妥帖處理好自上而下的壓力傳導與自覺萌發(fā)的需求導向之間的關系。其一，辯證看待壓力傳導與需求導向。一方面，在政治推動機制之下，政府法律顧問制度易被作為一項行政任務來抓，而壓力傳導的方式則容易使之陷入以會議貫徹會議、以文件傳達文件的窘境，乃至進一步加劇法治政府進程中重制度建設、輕制度應用的格局。另一方面，囿于內(nèi)生的法治信仰缺乏與外在的壓力傳導傾向，基層政府聘請政府法律顧問的主觀需求較小，與其客觀需求形成了明顯反差，不利于政府法律顧問制度的實質(zhì)推進。其二，妥帖糅合壓力傳導與需求導向。在制度全面推進時，應當堅持壓力傳導與需求導向并重理念。一方面，審慎對待需求導向，逐步實現(xiàn)基層政府從“要我聘”到“我要聘”的思維轉(zhuǎn)變，由此，紓解基層政府聘請法律顧問的客觀需求大與主觀需求小之間的矛盾。另一方面，妥善調(diào)和壓力傳導與需求導向，將外在強加的約束與內(nèi)在自生的需求相統(tǒng)一，避免制度落實流于表面形式或者產(chǎn)生“排異反應”。

　（二）統(tǒng)合“契約方”為“共同體” 1.理清政府法律顧問的角色定位政府法律顧問角色定位的理清明晰，是處理好政府與法律顧問關系的前提，是政府法律顧問制度有效運行的關鍵。其一，政府法律顧問是領導干部法治思維養(yǎng)成的助力者。政府法律顧問通過為重大行政決策提供法律意見，以及為法治政府建設典型示范創(chuàng)建項目提供論證等方式，助推領導干部法治思維的養(yǎng)成。其二，政府法律顧問是深入推進法治政府建設的參與者。政府是法治政府建設的主體，政府法律顧問是參謀、助手、“智囊團”，二者是法治政府建設協(xié)作者。其三，政府法律顧問是政府社會理性對話交流的溝通者。政府法律顧問在參與矛盾糾紛化解，以及政府與社會資本重大項目的談判簽約時，可以發(fā)揮政府與社會理性溝通的橋梁作用，促進政府治理與社會治理的良性互動。2.改善政府與法律顧問的互動關系其一，“重視和凸顯政府法律顧問作用是法治政府的顯著標志”。政府應當尊重法律顧問，重視法律顧問工作，為其作用發(fā)揮搭建好平臺，喚發(fā)并強化其自覺性。領導干部既要避免“法律萬能”的思維定式，賦予政府法律顧問不能承受之重；也要避免“法律無用”的虛無主義，盲目質(zhì)疑和排斥法律顧問履職。其二，政府法律顧問應當自尊自愛，強化身份自覺和履職自覺。既要堅持專業(yè)素養(yǎng)和能力的提升，也要克服被動應付的心理狀態(tài)，盡快適應角色轉(zhuǎn)變，熟悉政府工作規(guī)則和方式，自覺地站到政府機關的立場和角度去思考和處理有關法律問題。3.形塑法治政府建設共同體“一項凝聚了絕大多數(shù)成員共識的制度或決策往往廣受認同，而這正是從根源上消除執(zhí)行不力現(xiàn)象的最基礎和最有效的手段。”政府與法律顧問在形式上表現(xiàn)為“契約關系”，是彼此的“契約方”，實質(zhì)上是法治政府建設共同體。在理清政府法律顧問角色定位，以及優(yōu)化政府與法律顧問之間互動的基礎上，應當逐步增進互相理解，強化彼此的身份認同和理念融合，注重優(yōu)勢互補，凝聚理性認識，形成制度共識，將思維和行動同步調(diào)頻至全面

　建設法治政府，形塑法治政府建設共同體。其一，從基層政府角度而言，應當強化意識引領行動。“法治實施是全面依法治國的生命。”政府嚴格依法行政是法治實施高效的關鍵。因此，基層領導干部應當增強法治意識，提升學習運用法治思維和法治方式的能力，更全面地看待自身工作的實際需求。其二，從法律顧問角度而言，應當注重理論結(jié)合實踐。在從事政府法律顧問工作中，更準確地理解自身定位，切實深入了解縣情鄉(xiāng)情民情，認識法治建設實踐的多樣性和復雜性，增長社會閱歷和實踐經(jīng)驗，提升與基層政府依法行政工作相關的實務專業(yè)素養(yǎng)和能力，積極爭取黨政一把手這個“關鍵少數(shù)”的肯定和支持。

�。ㄈ�）“精耕細作”機制建設 1.優(yōu)化工作機制：廣度與深度的交互推進其一，拓展參與廣度，明確法律顧問發(fā)揮作用的領域。政府法律顧問的基本職責，包括為行政決策提供法律意見，參與規(guī)范性文件、重大合同的起草，參與處置矛盾糾紛和重大突發(fā)事件，參與行政復議、訴訟、仲裁等法律事務。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的進程中，法律顧問還應當在扶貧幫困資金使用、土地征收征用、產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展等領域發(fā)揮更多作用，推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。其二，加大參與深度，細化法律顧問發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)。囿于法治政府建設進路呈現(xiàn)出“重事后救濟和問責、輕過程規(guī)范機制”等結(jié)構(gòu)性缺陷，基層政府法律顧問也存在重事后補救、輕過程規(guī)范的問題�；�于對這一問題的反思，應當確立以事前防范和事中控制法律風險為主、事后法律補救為輔的政府法律顧問工作原則。即在做好末端的補救性的基礎上，更加注重中游的過程性和前置的預防性，從而實現(xiàn)法律顧問提供法律服務的全過程和全域性。其三，改進參與方式，健全法律顧問發(fā)揮作用的機制。政府法律顧問應當按照工作要求，針對不同事項分別提供法律咨詢、法制審核、糾紛調(diào)解、案件代理等法律服務。與之相對應，法律顧問在參加座談會、論證會、研討會和出具法律意見書、風險評估報告等服務方式的基礎上，“有責任從專業(yè)角度主動開展專題調(diào)研和研究”。此外，可以建立“以案說法”制度，以身邊事例的生動性引發(fā)縣鄉(xiāng)干部群眾學法用法的積極性。還可以建立“年檢”制度，通過一年以來動態(tài)跟蹤式的法律服務，對基層政府的依法行政狀態(tài)進行“診斷”分析，出具關于法治政府建設（依法行政）的“體檢報告”，及時總結(jié)經(jīng)驗與不足，提出改進舉措建議。2.強化管理機制：他律與自律的必要結(jié)合其一，加強組織領導。在省政府主管部門對全省政府法律顧問工作的指導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)下，市、縣政府主管部門負責政府法律顧問制度的推進和管理工作，并對本級政府及所屬工作部門的政府法律顧問工作進行指導和規(guī)范�？h級政府主管部門應當強化責任，加強對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處的政府法律顧問工作的常態(tài)化、動態(tài)化指導和規(guī)范。其二，完善考核評價。一方面，完善省市對縣鄉(xiāng)政府法律顧問工作的考評。將“政府法律顧問制度推行情況”納入了全省年度法治政府建設（依法行政）考核評價指標體系，并不斷完善考評細則，督促發(fā)揮政府法律顧問的應有作用。另一方面，加強縣級政府對各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法律顧問工作的督導和考評，綜合考慮其職責履行和專業(yè)素養(yǎng)等因素，并將考評結(jié)果作為續(xù)聘、解聘、獎勵的重要依據(jù)。其三，加強顧問自律。在顧問自律方面，政府法律顧問應當定期主動向服務對象匯報工作情況，主動交流工作思路。在行業(yè)自律方面，律師協(xié)會應當定期組織律師開展政府法律顧問專題研討會和培訓班。3.調(diào)整經(jīng)費標準：自利與公益的適當兼顧“制度的制定既要正確引導成員的利益走向，又要正視和平衡成員的利益需求。”政府法律顧問的酬勞問題，關乎政府與顧問的關系協(xié)調(diào)，以及制度運行的平滑順暢，宜兼顧市場化與公益性，將二者適當?shù)娜诤�。鑒于基層政府工作經(jīng)費緊張，基層政府法律顧問酬勞結(jié)算，宜采取基本服務費用與辦案按件計費相結(jié)合的模式。其一，在市場化要素方面，基層政府法律顧問大多是律師或者社會工作者，其職業(yè)特點之一是自收自支、自負盈虧，具有市場經(jīng)濟的自利特征。其二，在公益性要素方面，政府是為人民服務的，其負責的公共事務服務于公共利益，天然具有公共性、普惠性。由此，政府法律顧問從本質(zhì)上是服務于公共利益。其三，在間接效益方面，作為政府法律顧問，律師、社會法律工作者的身份和聲譽皆有受益，尤其是其客戶群體的拓展與案源質(zhì)量的提升，這些對其社會價值的彰顯和經(jīng)濟收入的提高有著間接而又直觀的裨益。4.改善運作模式：平臺與方式的因地制宜政府法律顧問制度效能提升，應當在挖掘內(nèi)力的基礎上借力外援。其一，在挖掘內(nèi)在潛力方面，

　強化政府法制機構(gòu)組織建設和隊伍建設，有效發(fā)揮其在政府法律顧問隊伍中的主體作用。一方面，增強政府法制工作力量，確保法制人員的專崗專職，在執(zhí)法職責較多、任務較重的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）適時增加法制人員。另一方面，應當加強公職律師的培養(yǎng)，發(fā)掘公職律師的力量，突破各自服務于本職單位的刻板局面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全縣公職律師的作用發(fā)揮。其二，在借力外援方面，借助專業(yè)的政府法律顧問平臺，充分吸收外地高層次法律專家的智識力量補給。在法治建設較為落后和法律專業(yè)人才較為缺乏的情境下，突破畫地為牢的地域困局，引進法律人才，彌補法律資源尤為必要，關鍵是要開拓工作思路，借鑒先進經(jīng)驗。無論是 1988 年 9 月深圳市政府設立的法律顧問室，還是 2018 年 11 月廣州市政府聘請的第二屆政府法律顧問，都是在立足本地資源的基礎上，從外地引進復合型、高層次法律專家。具體而言，可以嘗試由設區(qū)市政府搭建專門服務平臺，聘請外地法律專家，建立本市域政府法律顧問庫，打造服務于各縣（市、區(qū)）的基層政府法律事務的“智囊團”和“微智庫”。如此，不僅可以增強基層政府與法律顧問彼此選擇的靈活度和結(jié)果的適配度，還可以打破行政區(qū)劃的地域性局限，稀釋政府法律顧問來源的數(shù)量和質(zhì)量等問題的顯性表征，促進政府法律顧問的作用發(fā)揮和政府法律顧問制度的有效運行。此外，也無礙于公民權利救濟成本，充分尊重和保障公民的權利救濟空間。

　結(jié)語

　政府法律顧問制度的建立和發(fā)展，緣于法治政府建設的客觀要求，有益于新時代全面推進依法治國目標的實現(xiàn)。其功能價值不僅在于為建設法治政府補充專業(yè)力量和提升治理能力，更在于“通過法治實踐提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”�；鶎诱�府法律顧問制度不是基層法治政府建設的裝飾品，而是其有機組成。完善基層法律顧問制度的實施路徑，對于深入推進基層法治政府建設，“形成高效的法治實施體系”，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及增強人民群眾對于依法治國的滿意度和獲得感有著重要的現(xiàn)實意義。該制度的有效運行，有賴于在明確制度實施正當性的基礎上，逐步增強政府與法律顧問的制度共識度和行動自覺性，同時強化法律顧問的履職規(guī)范性和作用積極性。具體而言，應當把握制度實施的切實導向，凝聚制度主體的理性認知和法治共識，以及因地制宜地調(diào)適機制建設，實現(xiàn)基層政府法律顧問制度從“有形覆蓋”到“有效融合”的現(xiàn)實轉(zhuǎn)向，從制度建設到制度應用的實質(zhì)轉(zhuǎn)變，“讓制度充分用起來而不只是建起來，才能實現(xiàn)法治政府建設的初衷，賦予制度以生命和活力”。

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