摘要：金融監(jiān)管獨(dú)立性是監(jiān)管有效性的決定性因素之一，它的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于外在和內(nèi)在兩個(gè)方面。內(nèi)在方面是監(jiān)管對(duì)象即金融業(yè)本身的特殊性，外在方面是防止政府不當(dāng)干預(yù)和監(jiān)管俘獲�，F(xiàn)有研究和實(shí)踐忽視了內(nèi)在方面對(duì)監(jiān)管獨(dú)立性的重要影響。目前，貨幣政策與金融監(jiān)管、金融業(yè)不同部門(mén)、金融業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)等三方面相互依賴(lài)的增強(qiáng)以及金融全球化的深入發(fā)展，影響了監(jiān)管獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)。
　　關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管獨(dú)立性；金融業(yè)特殊性；相互依賴(lài)；金融全球化
　　
　　一、 問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧
　　 通常認(rèn)為，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，使其避免受到其他政府機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響，對(duì)于實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)管治理非常重要，原因在于，一是獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備必要專(zhuān)業(yè)技能，能夠在復(fù)雜情況下對(duì)問(wèn)題及時(shí)做出反應(yīng)；二是有助于增加監(jiān)管行為的透明度和穩(wěn)定性。較早對(duì)金融監(jiān)管獨(dú)立性進(jìn)行系統(tǒng)研究的是Quintyn和Taylor， 他們首次提出金融監(jiān)管獨(dú)立性的概念及其構(gòu)成要素，認(rèn)為金融監(jiān)管的職責(zé)在于確保銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)作并維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，行之有效的金融監(jiān)管需要關(guān)注規(guī)制、監(jiān)督、機(jī)構(gòu)和預(yù)算等四方面的獨(dú)立性，而有效的問(wèn)責(zé)性框架是實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性的重要前提；監(jiān)管獨(dú)立性的重要性來(lái)自于它可以促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的問(wèn)責(zé)性與聲譽(yù)、透明度以及專(zhuān)業(yè)性。國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究大都在近年展開(kāi)。有學(xué)者闡明了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性對(duì)有效銀行監(jiān)管和銀行業(yè)穩(wěn)定的意義，在闡述銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性含義的基礎(chǔ)上，指出相應(yīng)保障機(jī)制包括履職、人事、財(cái)務(wù)等三方面措施以及監(jiān)管責(zé)任豁免制度。還有學(xué)者利用世界銀行2003年監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)銀行監(jiān)管獨(dú)立性與銀行系統(tǒng)健全性之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究，證明銀行監(jiān)管獨(dú)立性提高有助于降低銀行系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，提高系統(tǒng)健全性。
　　 上述研究不同程度地體現(xiàn)在國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之中。例如《有效銀行監(jiān)管核心原則》第一條、《保險(xiǎn)監(jiān)管核心原則》第三條以及《證券監(jiān)管的目標(biāo)與原則》第三條均明確規(guī)定，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立性。上述文件經(jīng)由國(guó)際貨幣基金組織與世界銀行聯(lián)合實(shí)施的“金融業(yè)評(píng)估項(xiàng)目”（FSAP）并出臺(tái)《國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)遵守情況國(guó)別報(bào)告》而對(duì)許多國(guó)家的金融監(jiān)管體制改革產(chǎn)生了重要影響。本文討論的問(wèn)題是，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)漸成現(xiàn)實(shí)、金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)聯(lián)系增強(qiáng)以及金融全球化背景下，金融監(jiān)管的獨(dú)立性將面臨何種挑戰(zhàn)？這種挑戰(zhàn)對(duì)進(jìn)一步的金融監(jiān)管體制改革會(huì)產(chǎn)生什么影響？
　　 二、 金融監(jiān)管獨(dú)立性與金融業(yè)特殊性的關(guān)系
　　 在嚴(yán)格意義上，金融監(jiān)管獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)取決于內(nèi)在和外在兩個(gè)方面。其中，外在方面是在理論和實(shí)踐上都較多涉及的如何建立有效的制度建構(gòu)以避免政府的不當(dāng)干預(yù)和被監(jiān)管者的監(jiān)管俘獲。內(nèi)在方面則是指監(jiān)管獨(dú)立性本身賴(lài)以存在的基礎(chǔ)是金融業(yè)本身區(qū)別于其他行業(yè)形態(tài)的特殊性，即金融是以貨幣為對(duì)象的信用交易，藉此促進(jìn)資產(chǎn)的有效配置。金融業(yè)的這種內(nèi)在特性決定了金融業(yè)的重要性。因?yàn)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)在很大程度上是一個(gè)高度貨幣化的經(jīng)濟(jì)，幾乎所有的資源配置和社會(huì)交易都離不開(kāi)貨幣，金融因而成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的核心和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)較量的重要基礎(chǔ)。然而，盡管金融業(yè)的功能沒(méi)有發(fā)生重大變化，但是建構(gòu)其特殊性的具體內(nèi)容卻并非總是穩(wěn)定，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的發(fā)展而不斷改變著，比如貨幣形式的變化以及傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)形態(tài)的改變都對(duì)金融業(yè)的特殊性構(gòu)成了很具體的挑戰(zhàn)，最終當(dāng)然影響對(duì)監(jiān)管獨(dú)立性的內(nèi)涵。所以，在根本意義上，內(nèi)在方面決定了金融監(jiān)管獨(dú)立性的存在性，外在方面則決定了金融監(jiān)管獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)性。要言之，監(jiān)管獨(dú)立性得以證成的基本邏輯是，內(nèi)在方面決定了監(jiān)管目標(biāo)的重要性、監(jiān)管存在的必要性以及監(jiān)管活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性，進(jìn)而，共同導(dǎo)致了對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性要求。如果監(jiān)管對(duì)象與周遭相關(guān)事務(wù)相比并無(wú)殊異，或者其本身趨于模糊或變化不居，則幾乎確定無(wú)疑地會(huì)最終影響到監(jiān)管獨(dú)立性的存在價(jià)值與維系方式。
　　 內(nèi)在方面對(duì)監(jiān)管獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)意義重大，獨(dú)立性首先奠基于金融業(yè)的特殊性。比如，銀行監(jiān)管存在的重要價(jià)值在于，銀行借短貸長(zhǎng)的特征決定了自身作為交易賬戶(hù)、貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制以及支付清算系統(tǒng)提供者的特殊地位，也決定了信貸風(fēng)險(xiǎn)管理成為銀行監(jiān)管的重點(diǎn)，但是脫媒化、“非銀行的銀行”或影子銀行的出現(xiàn)以及證券公司提供現(xiàn)金管理賬戶(hù)等就在一定程度上對(duì)傳統(tǒng)銀行產(chǎn)生了替代效應(yīng)，模糊了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的特殊性，從而使得基于機(jī)構(gòu)特征的分業(yè)監(jiān)管趨于無(wú)效，專(zhuān)門(mén)的銀行監(jiān)管的獨(dú)立性因而備受質(zhì)疑。可以說(shuō)，監(jiān)管對(duì)象的特殊性是金融監(jiān)管必要性和獨(dú)立性的源頭和基礎(chǔ)。此外，監(jiān)管對(duì)象特殊性的喪失還可能導(dǎo)致監(jiān)管問(wèn)責(zé)目標(biāo)的模糊性，削弱問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效性，在一定程度上使獨(dú)立監(jiān)管者變得不受制約，從而令監(jiān)管獨(dú)立性失去本來(lái)的意義與功用。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，金融監(jiān)管的歷史就是金融監(jiān)管獨(dú)立性不斷變遷的歷史。盡管獨(dú)立的監(jiān)管體系可能藉由政府強(qiáng)制力塑造金融業(yè)的特殊性，但更為常見(jiàn)的是，監(jiān)管獨(dú)立性的內(nèi)在方面的變動(dòng)往往成為監(jiān)管失敗和監(jiān)管體系改革的主要?jiǎng)右颉．?dāng)下，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)忽視了對(duì)監(jiān)管對(duì)象本身的考察，而一味強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，則它不僅會(huì)成為“無(wú)的之矢”，而且最終難免成為不受或很少受制約的“第四種權(quán)力”，甚或成為金融業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。
　　 三、 金融業(yè)特殊性變遷對(duì)監(jiān)管獨(dú)立性的影響
　　 1. 貨幣政策與金融監(jiān)管之間的相互依賴(lài)日益顯著。貨幣政策對(duì)金融業(yè)的影響并非新現(xiàn)象，正是貨幣本位制度的演變導(dǎo)致了現(xiàn)代紙幣和部門(mén)準(zhǔn)備金制度的形成。而有關(guān)貨幣政策與金融危機(jī)以及金融監(jiān)管的問(wèn)題，相關(guān)重要學(xué)說(shuō)包括第一代和第二代貨幣危機(jī)模型以及銀行擠兌和流動(dòng)性危機(jī)模型。針對(duì)當(dāng)前危機(jī)，有學(xué)者指出危機(jī)爆發(fā)的基本線索是，全球貿(mào)易不平衡影響了美國(guó)貨幣政策，貨幣政策的過(guò)度寬松改變了金融監(jiān)管的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，最終導(dǎo)致金融服務(wù)業(yè)在產(chǎn)品定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理上的扭曲。國(guó)際清算銀行則指出，2001年~2005年間美國(guó)真實(shí)利率一直低于1%，助長(zhǎng)了資產(chǎn)泡沫的形成，是危機(jī)的重要宏觀成因之一。
　　 金融創(chuàng)新也對(duì)貨幣政策的獨(dú)立性提出了新挑戰(zhàn)。貨幣政策以及中央銀行獨(dú)立性奠基于貨幣供給的外生性理論。但是，層出不窮的金融創(chuàng)新改變了貨幣的內(nèi)涵和外延，并直接影響貨幣的流通和供給，主要表現(xiàn)在：一是金融創(chuàng)新使貨幣供給結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，反映在持有現(xiàn)金的交易動(dòng)機(jī)下降，投機(jī)動(dòng)機(jī)上升；二是金融創(chuàng)新使貨幣供給各層次之間的定義界限發(fā)生混淆，層次劃分的復(fù)雜性更加突出，清晰地劃分狹義和廣義貨幣十分困難，許多未納入貨幣供應(yīng)統(tǒng)計(jì)的金融產(chǎn)品在創(chuàng)新中流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，形成貨幣定義的不穩(wěn)定邊界；三是金融創(chuàng)新使得現(xiàn)金漏出率和商業(yè)銀行的超額儲(chǔ)備比率下降，令貨幣乘數(shù)不規(guī)則放大，導(dǎo)致對(duì)貨幣供給存量的控制越發(fā)困難；四是金融創(chuàng)新影響了貨幣流動(dòng)速度，使其不規(guī)則變化。概言之，貨幣內(nèi)生性呈現(xiàn)出不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，脫離金融監(jiān)管而討論中央銀行及貨幣政策的獨(dú)立性在當(dāng)下似已難以為繼。
　　 2. 混業(yè)經(jīng)營(yíng)使金融業(yè)不同部門(mén)的監(jiān)管差異不斷減少。分業(yè)監(jiān)管中所強(qiáng)調(diào)的監(jiān)管獨(dú)立性構(gòu)建于對(duì)金融業(yè)不同部門(mén)的特殊性之上，其特征是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)劃分業(yè)務(wù)形態(tài)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確，高度專(zhuān)業(yè)化，在此基礎(chǔ)上明確監(jiān)管重點(diǎn)，形成各自的監(jiān)管理念。可以說(shuō)，各個(gè)業(yè)態(tài)的特殊性程度對(duì)監(jiān)管的獨(dú)立性程度有著重大影響。
　　 然而，交易技術(shù)的提升和交易成本的降低推動(dòng)了部門(mén)界限的日益模糊，跨領(lǐng)域的多功能產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，這在很大程度上侵蝕了原來(lái)各個(gè)部門(mén)的特殊性，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的跨部門(mén)轉(zhuǎn)移以及監(jiān)管漏洞與重疊，以及隨之而來(lái)的管轄權(quán)爭(zhēng)議和不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在2001年也通過(guò)對(duì)銀證保三個(gè)部門(mén)有效監(jiān)管核心原則的比對(duì)，發(fā)現(xiàn)它們?cè)诤艽蟪潭壬险�趨于一致。在此之后的發(fā)展證實(shí)，銀證保三大行業(yè)在資本用途和監(jiān)管資本的計(jì)算方面沒(méi)有顯著差別，在內(nèi)部模型的使用、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)緩釋、風(fēng)險(xiǎn)集中度管理、利率風(fēng)險(xiǎn)管理、對(duì)外部評(píng)級(jí)的使用等方面的差異并非不可逾越的障礙，大多是不同地區(qū)或行業(yè)發(fā)展程度差異所致。

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