所謂新聞發(fā)言人是指“國家、政黨、社會團體任命或指定專職（比較小的部門為兼職）的新聞發(fā)布人員，其職位一般是該部門中層以上的負責人。新聞發(fā)言人的職責是在一定時間內(nèi)就某一重大事件或時局的問題，舉行新聞發(fā)布會，或約見個別記者，發(fā)布有關新聞或闡述本部門的觀點立場，并代表有關部門回答記者的提問”。①“新聞發(fā)言人不是人，而是制度�！雹谒�之所以不是自然人,是因為它背后有一套制度在支撐著。我國新聞發(fā)言人制度早在十多年前就已開始建立。1983年4月23日，中國記協(xié)首次向中外記者介紹國務院各部委和人民團體的新聞發(fā)言人，正式宣布我國建立新聞發(fā)言人制度。③在今天，該制度之所以得以迅速完善，主要是因為“非典”危機過程中和危機過后，政府部門認識到，各地方政府、各有關部門有責任滿足公眾對事關民生的突發(fā)事件、災難事件了解的愿望；人們認識到，權威信息來源的信息公布是制止恐慌最有效的途徑，百姓在危機中最希望聽到的是政府的聲音。2003年1月9日，北京市委、市政府要求北京市局級以上單位都要設立新聞發(fā)言人，此后，呈遍地開花之勢，在重慶、上海、廣東、河南、四川、遼寧、河北、山東、湖南、陜西以及各中央直屬單位等，新聞發(fā)言人紛紛登臺亮相�，F(xiàn)在，這一現(xiàn)象引來社會各界普遍關注。雖然報刊上理性研究文章還不多，但因特網(wǎng)上一時議論聲迭起。有說它是增加了政府透明度，滿足了公眾知情權的，有說它是一臺新設的過濾器，為的是過濾小道消息的，很大一部分人則擔心它被搞成一窩蜂，變成各級政府壟斷信息、推諉責任的擋箭牌。如何認識這一現(xiàn)象？目前在我國推廣新聞發(fā)言人制度有無必要？它的生存與發(fā)展的事實、理論基礎和前提是什么？本文嘗試作出回答。
　　政府信息是新聞傳媒的重要消息來源和政府加強話語影響力的主要手段，這點毋庸置疑，記者是典型的“觀察者”，而不是以“理解”為目的的科學家。而他的“觀察”不可能事事親歷親為。因此，新聞的本質(zhì)使得記者必須依賴新聞來源，從而得到所需信息。如果一則新聞報道所需的信息量越大，新聞人員也就越依賴媒體以外的觀察者來提供信息服務。因為政府的信息最權威，信息量最豐富，因此，在美國，總統(tǒng)和各聯(lián)邦政府機構的發(fā)言人就成了全美最新社會經(jīng)濟狀況相關報道的最主要的消息來源。
　　就拿總統(tǒng)來說，羅斯福在任12年間，一共會見記者998次，其中第一任期內(nèi)舉行了340次記者招待會，幾乎每天1次；總共做了30次“爐邊談話”廣播，其中“二戰(zhàn)”前，他的“爐邊談話”平均每年不超過2次。肯尼迪擔任總統(tǒng)的三年間，年平均舉辦記者招待會22次；他在白宮發(fā)表電視談話的次數(shù)，卻達9次之多，是羅斯福的戰(zhàn)前平均次數(shù)的1.5倍。他還將總統(tǒng)的電視記者會帶入了“實況轉播”的時代。自尼克松總統(tǒng)上任以來，記者會這種公共制度幾近廢止，年平均只有7次。里根就任總統(tǒng)以后，記者招待會的次數(shù)大減，但白宮的新聞發(fā)布會卻經(jīng)常舉行。尼克松之前的約翰遜總統(tǒng)沿用了一種廣為所用，也廣受誤用的新聞制度――提供“背景說明”的新聞發(fā)布會。
　　“背景說明會”的運用與記者招待會制度的形成一樣，至少可以上溯至1913年上任的威爾遜總統(tǒng)。美國新聞學者評論說，“背景說明會”是一種隱藏消息來源的做法（即“請勿引述來源”），可以免除麻煩和困擾。同時，有關消息是由某位非直接相關者所描述的，而不是直接出自總統(tǒng)本人之口，必然顯得更真實、更有說服力。它常被政府官員用來與記者討論敏感的軍事、外交問題，或提出政府對某項計劃的構想。它是新聞界最容易被政府所操縱的方式。
　　一些政府官員利用它來打擊政治對手、測試公眾對事態(tài)的反應，甚至以此來影響其他國家的政策。這種通過“代理觀察者”來報道新聞事件的做法，使得那些“代理者”在服務新聞界的過程中，也服務了自身的利益。于是在大多數(shù)情況下，記者所獲得的信息，都是信息發(fā)布者極想廣泛傳播的信息。那么，美國的新聞學界和業(yè)界是怎樣看待這種情況的呢？美國學者李普曼說，若非借助一種標準作業(yè)方式，那么少數(shù)的人能夠顧全這么大的報道范圍，簡直就是一個奇跡。記者常常必須經(jīng)由別人的“告知”才能完成報道。④新聞業(yè)界通常將“代理觀察”行為視為一種合理的變通方式，即他們接受這種既提供信息，又操控信息的做法。只有在政治人物操控新聞的手法過于粗糙時，新聞界才會群起而攻之。記者們明白，新聞來源的地位越高，它的價值也就越高。
　　1967年3月，在一次于賓夕法尼亞州州立大學舉行的、以“新聞自由與外界政策”為題的新聞研討會中，新聞界針對這種經(jīng)過“事前消化”的信息，就曾提出過討論。一位知名的聯(lián)邦政府特派員在會上提出，如果各政府機構都能將其新聞官員加以裁減，華盛頓的新聞報道的質(zhì)量將有所改善。其他與會記者對此大多持謹慎保留態(tài)度�！顿M城公告報》的新聞中心主任就為政府新聞幕僚辯護說，各政府機構所發(fā)布的新聞消息極其重要，尤其是在像華盛頓這樣一個新聞事件復雜多變、新聞信息到處充斥的地方。⑤于是在美國，即使是日常信息傳播，來自政府的消息和聲音從來都是新聞傳媒中信息的主角。美英學者研究表明，1949年至1969年《華盛頓郵報》、《紐約時報》的頭版新聞的提供者中，國內(nèi)外政府官員占所有消息來源的四分之三；⑥1979年至1980年美國各地六份報紙均以政府官員為主要消息來源，而又以行政主管成為消息來源的比例最高；⑦新聞發(fā)言人制度建立以后，政府開始積極“說話”了，成為積極的消息來源。政府認識到，消息來源不僅描述新聞事件的發(fā)生，更可透過對新聞事件的詮釋與評論，而與新聞記者同為新聞事件的形塑者。
　　“由于新聞記者不可能出現(xiàn)在每個新聞事件的現(xiàn)場，因此與其說一件新聞事件確實發(fā)生，不如說這一新聞事件曾經(jīng)發(fā)生或將要發(fā)生�！雹噙@就為消息發(fā)布者留下了“說話”空間。政府這一借新聞發(fā)言人之口的“說話”，是一種帶有極強主觀色彩的活動，必然反映“說話者”的立場，除“公布”外更有“說服”的意味在其中。政府無法決定“說什么”“說多少”，但能決定“怎么說”，它擁有信息的解釋權。它在將信息公布出去的同時，立場、觀念也以“說話”的方式隱蔽地傳遞給了受眾。并且公開的信息越多，涉及的面越廣，政府的影響力就越大。按照議程設置理論，新聞發(fā)言人制度體現(xiàn)了政府設置政策議題來影響媒體議題，進而設定公眾議題。
　　當然，一般地政府也容許少數(shù)不同觀點的人成為消息來源，在媒體上表達其觀點，這樣反而有助于建立符合統(tǒng)治階級利益的社會共識，并使媒體信息更為合法、更具可信度。也就是說，多種信源共同運作使人們能夠透過新聞表面而加強其公共能見度。滿足公民的知情權是政府和傳媒的法律義務，新聞傳媒充斥著來自政府的信息，目的就在于滿足公民的知情權。知情權，又稱獲知權、知曉權、知悉權、知的權利等，是公民獲取有關社會公共領域信息以及與本人相關信息的權利，具體可包括政府知情權、司法知情權、社會知情權和個人知情權（如出生情況、親生父母等）。⑨在新聞傳播領域，特指受眾通過媒體獲取上述信息的權利。
　　公眾的知情權的滿足有量上的要求，也有質(zhì)上的要求。從量上來講，我國政府部門掌握著社會信息資源中80%的有價值信息和3000多個數(shù)據(jù)庫。⑩如果能在不泄漏國家機密、不違背某些政策的情況下，這些信息都能夠被有效公開，無疑人們在信息總量的占有上有了絕對優(yōu)勢。從質(zhì)上來講，首先，政府是一個十分可靠的信源，它在公眾心目中的可信度是很高的，這一點在危機時刻和重大問題面前顯得格外明顯，政府的聲音讓小道消息、謠言不攻自破；其次，許多政府信息都與公眾利益密切相關，因而是人們十分關注、急切想知道的。可見，不論從量上或質(zhì)上來講，政府的信息都能很好地滿足公眾的知情權。新聞發(fā)言人制度建立以后，政府信息的公布有了一個歸口的部門，信息的公開就有了一定的保證。這一制度的建立，就是政府對發(fā)布信息必要性和重要性的承認，是政府重視公眾知情權的表現(xiàn)。
　　同時，政府是信息公開的義務人，老百姓是信息公開的權利人，如果沒有相應的法律來規(guī)約信息公開，公眾的知情權就沒有保障。在美國的新聞傳媒上，政府信息如此豐富，一則是因為如上所說，美國新聞界對美國新聞發(fā)布制度的認同（雖然是謹慎地認同）；二則是因為它們有信息公開法作保障。現(xiàn)在美國并沒有普遍的、分層級的新聞發(fā)言人制度，只是在特殊部門、特殊時期、特殊人物的身邊才設有新聞發(fā)言人（19世紀30年代新聞發(fā)言人出現(xiàn)時，它的身份就是美國總統(tǒng)的私人助理），主要就是因為它有一部完備的信息公開法規(guī)定著傳媒、公眾與政府的關系，各種機構和新聞媒體都可以依法處理政府信息。1966年以前，政府是否公開其文件完全取決于自由裁量權，沒有直接規(guī)定政府公開制度的法律。但憲法第一修正案和版權法可以防止聯(lián)邦政府機關封鎖消息或借消息牟利。1966年，美國制定了《信息自由法》，該法案建立了公眾有權向聯(lián)邦政府機關索取任何材料的制度，政府機關有義務對公眾的請求作出決定。如果政府機關拒絕公眾的特定請求，它必須說明理由。任何政府決定都可以被提起復議和司法審查。該法案還規(guī)定了信息公開和不公開的標準。1976年，美國又制定了《陽光下的政府法》，要求合議制的政府機關的會議必須對公眾公開，除非是9種例外的情況。1996年，美國國會又通過了電子信息自由法修正案，并經(jīng)總統(tǒng)簽署成為法律，要求每一個政府機關以電子數(shù)據(jù)方式為公眾提供索引材料或本機關指南，以便利公眾提出信息申請。 而目前我國還沒有相應的國家級制度法規(guī)來保障信息的公開，地方上也只有廣州市政府出臺了一部《廣州市政府信息公開規(guī)定》，法律保障方面還很不完善。政府對信息的公開能達到什么程度，該如何完善，這些問題都還在人們的思考之中。所以我國傳媒的信息公開，首先得依賴新聞發(fā)言人制度的建立，也就是說，新聞發(fā)言人制度補償信息公開法的缺失是該制度普遍存在的現(xiàn)實要求。只有這樣，新聞傳媒才具備豐富而透明地報道政府信息的可能性。當然，信息公開最終還得從法律上加以保障，因為非正式法律形式的新聞發(fā)言人制度的作用可能會打折扣，甚至變形。而有了信息公開法時，目前的新聞發(fā)言人制度必須納入到信息公開法中進行完善。
　　新聞傳媒的積極應對是新聞發(fā)言人制度健康發(fā)展的保證。
　　目前，我國新聞發(fā)言人制度還沒有相應的政府信息公開法作保障，而政府又必然積極謀求話語決策權，企圖對信息加以掌控。這樣一來，政府行為勢必與信息公開形成矛盾。正是從這一角度考慮，有人坦陳對新聞發(fā)言人制度的憂慮。但相關法律的出臺、制度的完善不會是一蹴而就的，必須經(jīng)歷一個較長的過程，在這個過程中，政府信息的公開除了靠政府自身意識的加強外，新聞傳媒也是一個重要的監(jiān)督力量。因為，政府雖然是一個可信度很高的信源，但對于新聞傳媒來說，它并不是唯一的信息來源，媒體的眼睛應遍及社會的各個角落，發(fā)現(xiàn)各種信息，并就這些信息向政府尋求說法，然后以報道的形式公開，這樣就可避免政府在沒有法律保證的基礎上篩選掉一些信息。至今，中外新聞傳媒已摸索出了三條行之有效的應對策略。它們既是我國推廣新聞發(fā)言人制度的前提，又是免除人們對該制度可能導致信息壟斷的顧慮的理由。
　　其一，不過分依賴政府新聞發(fā)言人的發(fā)言，注意從多渠道獲取信息。大眾傳播媒體具有環(huán)境監(jiān)測功能，傳播危險警報，提供與經(jīng)濟、公眾和社會生活密切相關的重要新聞。這就是說，提供新聞信息是新聞媒體的首要職能，新聞發(fā)言人制度的建立對這一職能的實現(xiàn)有促進，但不代表新聞媒體可以坐等政府的發(fā)言。美國學者在對新聞人員所作的研究中指出，新聞通稿、記者會以及私下的交談是三種基本的新聞采集方式，但是，他強調(diào)，“一位新聞特派員如果希望獲得更多更深入的信息，他就必須努力培養(yǎng)一些個人的新聞來源”。“能見度愈高的新聞，愈可獲得記者的青睞，但對新聞媒體而言，其價值卻相對較低，形成‘套餐新聞’�！� 因而記者應該注意對新聞信息的挖掘，發(fā)現(xiàn)社會中的問題。在面對新聞事件時，應從事件本身入手，采訪相關人員，獲知事實的客觀真相，在此基礎上再與政府進行“對話”。南丹礦難的報道就是一個很好的例子，雖然地方政府嚴密封鎖消息，事件還是在記者的深入采訪中曝光了。
　　其二，新聞傳媒應反映公眾的需求。隨著人們知識水平的提高和民主意識的增強，他們對信息的需求在“質(zhì)”上和“量”上相應提高；同時政府執(zhí)政為民，必須關注民生，了解民情。根據(jù)議程設置理論，媒體除了根據(jù)政策議題設置媒體議題來影響公眾議題外，還可以根據(jù)公眾議題設置媒體議題來影響政策議題。新聞發(fā)言人制度為新聞媒體提供了一種與政府對話的機制，媒體除了聽政府“說”以外，還有“問”的權利，因而媒體應該代表公眾的立場向政府提問，將公眾最想知道的問題提出來，這是保證政府信息公開的有效途徑。政府在提出的問題面前不可回避，因而也就無法隱藏相關信息。當然它可以進行策略性的回答或回答“無可奉告”，但這是對其自身形象不利的舉動。并且從長遠來看，這一問題還是必須作出回答的，因為問題已經(jīng)提出并公開了。這實際上形成了一種政府與公眾的對話，公眾通過媒體的提問表達對政府的疑問或建議，政府以此修正自己的政策�？梢哉f，傳媒起到了溝通政府與公眾的橋梁作用。
　　其三，新聞傳媒應用全局的客觀的眼光來看待新聞發(fā)言人的發(fā)言。新聞發(fā)言人是代表政府立場的，政府試圖借此傳播對己有利的信息，加強信息控制力，新聞媒體則應放眼整個社會，從全局的角度認識政府的聲音，提出相關問題，以期協(xié)調(diào)社會各部，維護社會的統(tǒng)一與發(fā)展，因而新聞媒體應有質(zhì)疑政府發(fā)言的意識。當然，我國的新聞媒體是黨和政府領導下的媒體，必須傳達政府的聲音，但同時新聞媒體又是政府的一大監(jiān)督力量，所以新聞傳媒的質(zhì)疑行為不是與政府對立，而是為了提出建設性的意見使政府更好地作為。這既是對政府工作的一種良好監(jiān)督，又能防止政府對信息、對信息解釋權的壟斷，保證信息的有效公開。
　　從上述三點我們可以看出，新聞傳媒日趨成熟，在整合社會方面的作用日益增強，新聞發(fā)言人制度的建立能進一步促進新聞傳媒的發(fā)展，新聞傳媒的強有力的積極應對措施又是該制度得以良性發(fā)展的前提�？梢哉f，此時政府與新聞傳媒形成了一種良性互動關系。所以，單角度地質(zhì)疑推廣新聞發(fā)言人制度的合理性是有待商榷的。
　　新聞發(fā)言人制度的建立邁出了政府信息公開的第一步。目前形勢下，充分發(fā)揮政府信息的主體作用，盡可能滿足公眾的知情權以及政府公關意識的加強，新聞媒體的成長與發(fā)展是推廣新聞發(fā)言人制度的堅實基礎。新聞發(fā)言人制度的成熟還有一段長路要走，但仍是很值得期待的，包括期待新聞發(fā)言人制度的上位制度《信息公開法》的出臺；期待在肯定新聞發(fā)言人制度這種形式的同時，治理這種制度的純形式上的泛濫；期待進一步明確新聞發(fā)言人制度的權利與責任。
　　
　　注釋
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　　參見羅雪科（B.Roshco）：《制作新聞》，臺灣遠流出版事業(yè)股份有限公司，1994，117頁。
　　
　　責編：蘊 慧陸 新

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