「摘要」在計劃經濟體制下，最高法院的主要任務不是進行具體的經濟決策，而是以不同形式為政治服務。最高法院在中央各機關關系中處于被邊緣化的位置，甚至審判與行政權力并沒有嚴格的界限。從經濟變遷來看，計劃經濟體制導致最高法院過于集權化，進而加強對下級法院的控制；
而在市場經濟的形成過程中，最高法院與地方法院的關系需要從集權轉向一定程度的分權，讓各級法院都有一定的公共政策制定權力。

　　「關鍵詞」體制變遷；
政治服務；
政法治理；
邊緣化；
集權化

　　發(fā)展國民經濟的第一個五年計劃草案經第一屆全國人民代表大會第二次會議通過后，就將成為法律。我們司法工作人員必須和經濟工作人員一樣認真學習研究，并站在自己工作崗位上，積極主動地配合其他部門，為完成五年計劃而奮斗。

　　——董必武

　　最高人民法院（以下簡稱最高法院）在經濟生活中的作用，是司法研究中的一個重要問題。與我之前進行實證和成本分析的研究相比，①本文側重于歷史的考察，主要研究經濟體制變遷過程中最高法院的政法治理方式的變化，特別是它對經濟生活發(fā)揮作用的變化。大致說來，中國共產黨在執(zhí)掌政權后面臨的主要任務是現代化、國家政權建設和社會經濟革命。為了達到這些目的，在建國初期以及以后的三十年所采取的主要手段是通過意識形態(tài)調動全國人民的積極性，通過政治來改造國家，實現經濟現代化；
這一階段進行的社會經濟革命主要是建立計劃經濟體制，所有的經濟決策集中在中共中央以及主要代言人國務院。在這樣的背景下，造就出最高法院特有的政法治理方式，并且這種治理方式在今天仍在發(fā)揮著相當大的作用。

　　一、計劃經濟體制下最高法院的定位

　　中國經濟的發(fā)展大致可以分為計劃經濟時期（1949年到1978年）、計劃經濟向市場經濟轉型時期（1978年到1992年）以及市場經濟全面建設時期（1992年到現在）。計劃經濟時期又分為以下幾個階段：1949年到1952年，是中國經濟恢復階段；
1952年到1957年，中國仿照蘇聯的做法，開始實施國民經濟恢復以后的第一個五年計劃，這一階段總的經濟指導思想是過渡時期的總路線，在1954年以后又發(fā)展為“一化三改”；
1958年到1978年是中國經濟發(fā)展的動蕩階段，經過收權－放權－再收權后，形成了中央指令性計劃經濟體制的格局。①對于當時中國這樣一個后發(fā)展中國家來說，中央集權的經濟體制可能是必要的，因為如果沒有統一的政治架構和統一的法律，打破傳統經濟的封閉性，就不可能實現現代的經濟變革，就無法發(fā)展現代的工業(yè)和商業(yè)，無法建立統一的軍隊，官僚制度。②經濟決策集權有利于加快國家的現代化進程。

　　正是為了建立現代國家需要，計劃經濟的選擇和運作主要是中共中央以及國務院為代表的行政系統主導，大量微觀的經濟決策是由國務院及其具體的經濟管理部門如國家計劃委員會作出，由它們制定形成一套計劃經濟體制運行規(guī)則。因此，即使產生經濟糾紛，亦可以通過行政權力加以解決。既然經濟糾紛都很少由法院來解決，③最高法院也不可能象現在這樣廣泛介入經濟生活，可以這樣說，計劃經濟體制下的經濟活動基本上與最高法院沒有直接的關系。

　　盡管最高法院較少介入經濟糾紛以及基本上不參與經濟政策的制定，④但并不意味著最高法院在當時的計劃經濟體制中不發(fā)揮作用。最高法院的比較優(yōu)勢在于它可以通過刑事打擊的手段，作為人民民主專政的工具，協助共產黨以政治力量推動經濟體制的變革，對中共中央的各種決策堅決貫徹執(zhí)行，它在建國初期的主要工作是圍繞著政治意識形態(tài)展開的，它所有活動的重心是進行國家政權建設，更多的是從政權建設的角度間接保障計劃經濟體制。

　　二、經濟改造對最高法院的影響

　　雖然最高法院不直接參與的計劃經濟建立，但計劃經濟的建立對最高法院也有深刻的影響。建國初期共產黨將官僚資本、民族資本經濟改造為計劃經濟，反過來卻直接導致了最高法院的組織變遷和對經濟事務參與能力的變化。

　　首先是財政支付能力決定最高法院的組織運作。在建國初期，出現過由于國家財政不足影響最高法院組織運作的情況。1951年底三反運動開始時，中共中央提出“為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭”，當時國家財政不足導致最高法院被迫精簡。1951年12月20日政務院政法委員會、最高法院、最高人民檢察署、中央法制委員會、中央司法部五個機關實行合署辦公。合署辦公必然要壓縮人員，精簡下去的一部分人員開始分赴各地法院進行調研。而當這些人員返回中央的時候，調研報告顯示出地方各級法院系統人員不純的情況，這為第一次司法改革埋下了伏筆。這些情況被反映到黨中央后不久，就在全國范圍內開展了司法改革運動。1952年開始進行司法改革，對舊司法人員進行改造，⑤改造導致司法人員的缺乏，這使得法院的積案問題再次突出。大概過了一年左右，政法五機關不再合署辦公。主要原因也在于國家財政支付能力的增加，我注意到這一時期，國家預算收入從1950年的69.19億元增加到1952年的175.6億元，1957年則多達297.03億元。⑥上面的分析表明，盡管司法改革的產生有很重要的政治原因，但經濟因素導致司法改革的發(fā)生不容忽視。

　　社會主義改造運動同時帶來經濟所有制的變化，而所有制的變化又決定了法院受案類型的變化。建國初期的社會經濟改革運動（土改、鎮(zhèn)反、三反、五反、農業(yè)合作化、公私合營）接連不斷，各類社會經濟改革運動對由最高法院統管的全國各級法院（包括最高法院）都有深刻的影響，主要表現在受案的形式和數量的變化上。在打擊經濟犯罪方面，開始是懲辦破壞金融和進行商業(yè)投機的罪犯，穩(wěn)定物價，安定民生；
后來懲辦“三反”、“五反”中揭發(fā)出來的貪污、盜竊分子，清除舊社會的污毒。在民事審判方面，國家政治經濟政策的變化（生產資料所有制的變化）導致民事糾紛的變化。土地山林水利糾紛主要是1950年土地改革以后發(fā)生的，1953年農業(yè)合作化后，這類案件大幅下降；
公私糾紛在1952年“五反”之后下降；
勞資糾紛在1956年工商業(yè)社會主義改造后不復存在。⑦

　　伴隨著這些社會運動結束，最高法院工作必須為經濟建設服務的要求開始被提出來。在1952年底，政務院政治法律委員會和中央各司法機關在結束了司法改革以后，為了準備從司法方面迎接國家有計劃的經濟建設，就派了幾個工作組到工礦區(qū)和鐵路、水運方面了解情況。1953年4月第二屆全國司法會議在決議中，就強調提出司法工作必須為經濟建設服務的方針。在過渡時期總任務提出后，也就更明確了這個方針。⑧根據這個方針，1954年1月30日，最高人民法院設立了鐵路、水上運輸審判庭（交通庭）；
在各省、市法院中設立了122個經濟建設保護庭（組）。⑨當時在城市主要是對不法資本家的斗爭；
在鄉(xiāng)村是從司法方面保障互助合作運動的發(fā)展：“法律要下礦”，即法院要認真處理有關工礦生產的刑事和民事案件。但是由于資源有限，經濟建設本身的重要性壓倒了政法參與經濟建設的重要性，資源配置必然傾向于經濟建設。這可以從人員編制上看出來，“編制問題每次開會都會提出來，解決這問題需要時間，不能馬上解決。今后還會遇到許多困難問題，因為經濟建設需要人更多，而經濟建設比政法建設更重要，沒有經濟建設什么吃飯穿衣都談不上，所以政法建設必須服從經濟建設的需要，法院和檢察院所需編制恐不能在短期內全部解決，不能解決的就放一放”。⑩在一定程度上，法院系統成立鐵路、水上運輸審判庭帶來資源配置的浪費，因為并沒有太多的經濟糾紛可以處理，也因此，1957年8月9日國務院全體會議第56次會議作出《關于撤銷鐵路、水上運輸法院的決定》，最高法院交通庭隨即撤銷。

　　大致講來，1956年以后，隨著國家對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造的勝利完成，全國經濟采取高度集中的計劃管理，農村實行公社化，推行產品經濟，缺乏市場機制，對產、供、銷等經濟合同糾紛也相應采用行政辦法解決。加之，全國的工作著重點一直未能轉到經濟建設上來，因而運用審判職能調節(jié)經濟關系，維護社會經濟秩序，保障經濟建設為特征的經濟審判工作也就一直未曾開展起來。這表明，計劃經濟下的最高法院對經濟的作用有限。

　　三、最高法院的政法治理方式

　　由于最高法院基本上與計劃經濟無關，基本上不涉及計劃經濟政策的制定。因此，最高法院行為的重心自然轉到為政治服務上；
而且由于法院包括最高法院處理的主要是政治問題，而不是經濟問題，群眾化司法比專業(yè)化司法更有利于問題的解決；
計劃經濟體制的集權特性也決定了最高法院的政法治理方式，多是強調個案的解決，不要求具有普遍的法律（經濟）意義。

　�。ㄒ唬┳罡叻ㄔ涸诮洕�方面沒有太大的作用，其重心相應的就轉移到為政治服務上。最高法院為政治服務就要走“群眾路線”，必須主動、積極的建設國家政權。下面一段文字形象的描述了當時的司法工作特點：

　　人民法院的審批制度和工作作風，是便利群眾、聯系群眾、依靠群眾的，是為人民服務的。它決不單憑訴狀、供詞與辯論來進行審判：而著重于實地的調查研究，了解案情的全部真相和充分證據，然后才依法判決。因此，它常常根據各種不同案情的需要，而采取必要的就地審判、巡回審判、人民陪審等審判方式；
堅決廢棄反動與落后的主觀武斷的審判方式。同時，與一切消極地等待訴訟和單純懲罰等反動與落后的法院制度相反，我們的人民法院一向重視并采用各種方法，進行關于法紀的宣傳教育工作。它不僅教育人民減少犯罪，減少糾紛；
而且教育人民積極地參加新社會的建設，人民法院向來把關于司法的宣傳教育工作，看作審判制度的一個重要的組成部分，進行法紀宣傳教育的結果，將大大地提高廣大人民群眾地覺悟，使人民群眾能夠預防犯罪和糾紛的發(fā)生，因此也就使司法工作從被動引向主動，從消極引向積極。11最高法院不僅要走“群眾路線”，更要不斷地參加政治運動。每次社會運動一來，最高法院的日常工作就要中斷。正如董必武所說：“大家都知道，凡屬大規(guī)模運動一開始，許多機關工作人員都投入運動，機關本身的工作，除必要的和必需進行的外，其他的一般工作差不多都停了”。12“我國建國以來一直都處在緊張的群眾運動當中。群眾運動不是依靠法律，而是依靠發(fā)動廣大群眾搞起來的”“許多事情都是以群眾運動方式搞起來的，到目前為止，我們還在搞運動�！�…運動一來，原來的工作計劃就變了。運動本身，一方面改變了原定的工作計劃，另一方面促使機關工作的質量進一步提高，并在運動中創(chuàng)造了法律。對我們來說，運動不是障礙、降低了法制工作，而是促進、發(fā)展、提高了法制工作”。13由于深受政治意識形態(tài)的影響，受政治權力的支配，最高法院的行為更多的表現為處理政治斗爭、鎮(zhèn)壓反革命，而不是政治權利（在階級對立意識形態(tài)主導下的社會，政治權利不是法律概念），14政治立場變得十分重要。最高法院第一任院長沈鈞儒就專門談過司法與政治的關系問題：“我們人民司法工作必須積極地為政治服務，必須與當前的政治中心任務與群眾運動相結合。在各種中心任務與運動中，各地領導機關應把司法工作組織進去，注意運用這一武器，使中心工作做的更好。司法機關本身尤應積極主動配合中心任務與運動，充分發(fā)揮人民司法的作用”。15為政治服務還表現在最高法院鎮(zhèn)壓反革命犯罪或經濟犯罪上。共產黨執(zhí)政初期，實行經濟體制革命，經濟犯罪往往被冠之以“反革命”。不同的政治運動，最高法院處理不同的反革命經濟犯罪活動—懲辦破壞金融和進行商業(yè)投機的罪犯、懲辦“三反”、“五反”中揭發(fā)出來的貪污、盜竊分子。16這一時期打擊所謂的反革命經濟犯罪是鞏固國家政權的需要，比較強調對國家財產的保護�！盀橐�貫徹保護國家財產和經濟建設的基本任務，各級人民司法機關必須對破壞或侵害國家財產和破壞經濟建設的罪犯，更須給予無情的鎮(zhèn)壓。對其他各種破壞或侵害國家財產、或破壞經濟建設的罪行，均應分別輕重首從，給予應得的懲罰和處分；
而為的正確的實行保護國家財產和經濟建設的經濟政策，必須認真地糾正某些地方司法機關中一部分人員的上述各種錯誤觀點”。17

　�。ǘ�）由于最高法院更多的是從事政治服務工作，因此對專業(yè)化的要求并不是很高（主要看政治素質）。最高法院建立之初，在由17人組成的最高人民法院委員會中，人員大體上包括了軍事干部、中共負責法務的干部、工青婦社團干部、教授和律師，18這反映出新舊司法人員的結合以及群眾性司法知識和專業(yè)化司法知識的平衡。(點擊此處閱讀下一頁)

　　最高法院最初是在原華北人民法院的組織機構和工作人員為基礎建立來的，不久，最高人民法院又從各方面調配干部，主要是從人民解放軍中抽調若干老干部并吸收一部分青年知識分子。此時政治素質高的人員被優(yōu)先選拔，政治標準高于專業(yè)標準，最高法院的知識結構開始發(fā)生了變化。而在進行司法改革運動之后，全國法院系統舊司法人員被清洗，司法知識更多的具有政治性而不是專業(yè)性的特征，以至于后來建立的人民法庭，都是采取群眾運動的方式進行審判，被認為是走群眾路線的一種具體表現。

　　從法律審和事實審司法知識的分工來看，由于群眾重事實勝于法律，因此在“三反”、“五反”運動中成立的人民法庭基本上喪了法律審的意義，群眾性的司法知識完全替代了專業(yè)司法知識。而在整個法院系統中，包括最高法院在內對上訴案件都必須進行事實審，就成為走群眾路線的最基本的體現，也象征著群眾性司法知識在整個司法知識體制中占據了主要位置。19大規(guī)模的群眾運動增強了國家對社會的資源控制能力。這也驗證了這樣一種政治思維模式，即只有群眾的集體努力才能把社會提高到一個新的水平，通過發(fā)動群眾才能把所有的問題解決好。相信群眾的另一面就是未必相信專業(yè)化。因為專業(yè)化是認為問題最好由專家來處理，20

　　盡管在建國初期也有提及過審判人員的專業(yè)化問題：

　　“為使司法干部、特別是審判員的專業(yè)化，今后應盡可能減少審判員和法院主要干部的流動性。有些地區(qū)尚不善于運用和發(fā)揮法院的審判工作的作用來保證和推動中心工作，往往把司法干部調離法院去單純‘搞中心工作’，結果既未能以審判工作來‘結合中心’，而且又妨害和削弱了法院的審判效能，徒增積案和群眾的不滿。此種現象，今后應予以糾正”。21

　　但是由于建國初期，整個司法系統是為鞏固國家政權建設服務的，因此政治性的要求壓倒了對專業(yè)化的要求，所有的問題都要通過走群眾路線來解決。在這樣一種思路指導下，對群眾性司法知識的推崇走到了極端，最高法院走上了司法的大躍進，司法干部參加生產，才能保衛(wèi)生產，審判工作必須和生產勞動相結合，成為司法工作大躍進以來所取得的一條重要經驗。22

　　最高法院不僅要走群眾路線，而且其作用的發(fā)揮往往還要借助于宣傳媒介才能完成。通過宣傳輿論來強化最高法院以及各級法院對司法為經濟建設服務的理解，是一種重要的意識形態(tài)方式。在這一時期，社論治國比依法治國的意義更大，所有的司法問題都可以通過意識形態(tài)來解決。

　　表1人民日報與法院工作有關的社論（略）

　�。ㄈ�）計劃經濟體制的集權特性決定了最高法院的政法治理方式。

　　最高法院的建立以打碎舊的司法機關為鮮明特征，并且有著很強的革命根據地歷史的痕跡。1949年春天，中共中央發(fā)出《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》的號召，國民黨時代的法院作為舊的國家機器在很短的時間被打碎。1949年10月22日，最高法院在以原華北人民法院為基礎正式建立，由中央人民政府委員會領導，12月3日，最高法院委員會討論通過《最高人民法院試行組織條例》，23以最高法院為首的司法體制實行的是雙重領導體制。在1951年9月3日通過的《人民法院暫行組織條例》中，規(guī)定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院的領導和監(jiān)督”，“各級人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）為同級人民政府的組成部分，受同級人民政府委員會的領導和監(jiān)督”。

　　1954年通過《人民法院組織法》，此時的最高法院由全國人民代表大會產生，向它負責并報告工作。1955年3月11日最高人民法院成立審判委員會，從1955年1月起，最高人民法院各審判庭按照合議制審判案件。

　　計劃經濟體制的集權特性決定最高法院的政法治理方式，表現之一就是在最高法院在中央各機關關系中處于相對弱化（被邊緣化）的位置。最高法院的權力被邊緣化表現為，其權力從新中國建立開始就沒有被嚴格的界定過。權力的真正意義不在于文本的規(guī)定而應當是在微觀層面，在權力運作的末梢，在一種權力與另一種權力交界的地方，只有在那里，才能真正了解權力是如何實現的。24雖然《人民法院組織法》有過專門的規(guī)定，但是最高法院的權力是通過與包括政法委員會、司法部、最高人民檢察署、公安部等其他政法機關在實際制度運作中的相互博弈表達出來的。因此，在建國初期，最高法院在整個國家體制中的地位實際上并不高，與司法部、法制委員會、最高人民檢察署、公安部共同組成政法機關，由政法委員會組織協調。當時不是強調各部門的精細分工，而是強調通力合作，從董必武在第一屆全國司法會議上的講話，可以推測當時最高法院的地位：

　　“在這次會議中，有四個機關準備作報告，這些報告，雖由個別同志來作，但報告的內容，都是經過這些機關的司法工作者共同討了的，并不是哪一個報告就是代表哪一個機關的意見，而是共同的意見”。25

　　建國初期，圍繞中心工作，有時候行政與司法的工作界限也沒有嚴格區(qū)分。1950年11月3日發(fā)布的《政務院關于加強人民司法工作的指示》，是在第一次全國司法工作會議后，針對人民司法工作的建設所做的指示。從1950年7月14日政務院第41次政務會議通過《人民法庭組織通則》、1952年3月21日政務院第129次政務會議通過的《關于“五反”運動中成立人民法庭的規(guī)定》、1952年3月28日政務院第130次政務會議通過的《關于三反運動中成立人民法庭的規(guī)定》也可以看出，是政務院而不是最高法院在人民法庭的建立過程中發(fā)揮了主要作用。此外，政務院有時還通過與最高法院發(fā)布聯合指示來動員全國力量來完成某些活動：1950年7月23日聯合發(fā)布《關于鎮(zhèn)壓反革命活動的指示》；
1950年10月13日聯合發(fā)布《關于人民司法機關迅速清理積案的指示》；
1955年12月29日聯合發(fā)出《關于反革命分子判處死刑準予上訴的通知》。這也表明，最高法院所能夠動員全國力量來完成任務的作用有限。

　　更細微的觀察表明，在建國初期，因為當時實行的是審判活動和司法行政分立，司法部實際上成為全國法院管理的樞紐。26一個明顯的例子就是，與目前的司法改革不同，第一次司法改革與最高法院并沒有直接聯系，原因就在于當時法院的行政事務是由司法部管理。第一次司法改革是在政務院及其政治法律委員會領導下，由司法部牽頭搞起來的。27司法部成為制約最高法院的一個重要力量，最高法院的很多指示都是通過與司法部聯合作出的。按照時任司法部副部長魏文伯的說法：

　　“司法行政機關和人民法院在工作上雖有分工，但是因為司法行政機關是以組織與改進人民法院的司法行政工作來保證審判工作更好地進行的，所以兩者必須密切配合，有些工作還需聯合進行。如對有些工作聯合發(fā)布指示、共同召開會議、聯合組織工作檢查組，這樣做會有效地推動下級人民法院的工作”。28

　　表2中國最高法院與司法部的聯合指示（通告）（略）

　　而且，下級法院的司法行政活動也由司法部控制，最高法院基本上沒有分享權力。比如，在1954年8月13日《司法部關于各省與中央直轄市審判機關與司法行政機關分立問題的意見》中強調：

　　“各高分院和各省、市院首先應切實向各級黨政建議，由于各省、市法院審判工作本已十分繁重，如繼續(xù)兼管所屬法院干部的管理、教育、訓練，組織建設，財務，以及陪審、民間調解、公證、律師等司法行政工作，根據幾年來的實踐經驗證明實難兼顧；
同時參照蘇聯審判與司法行政工作分立的先進經驗，今后應盡先將各省、市的審判機關與司法行政機關根據不同具體情況分別先后逐步分立”。30

　　但是，到1959年4月28日，第二屆全國人大第一次會議決定撤銷司法部，原司法部主管的工作由最高人民法院管理。31司法部的權力移交給最高法院，無疑增強了最高法院在橫向關系中與其他政法機關的權力對比，但是這種橫向對比并不重要。重要的是在縱向對比中，由于司法行政歸最高法院管理，增強了最高法院對下級法院的控制。

　　四、為什么控制下級法院及其問題

　　計劃經濟體制的集權特性決定最高法院的政法治理方式，表現之二是最高法院加強對下級法院的控制。從福柯的觀點來看，權力關系并不源于某一特別的因素，而是來自于多元；
它并不是脫離經濟、性別等因素獨立作用，而是與他們密不可分的。權力中包含著權術和利益。權力不僅是一種內在的或固有的現象，而且，它與歷史進程中的“利益”集團交織在一起。32經濟的現代化、民族的統一和國家政權建設是擺在新政權面前的重要問題。國家權力擴張必然要求深入基層和吸收下層的財源，加強對下級的控制，33為實現現代化，司法體制亦不例外。當時舊的法院體系被打碎，最高法院擔負著建立全國各級司法體制的任務，所以最高法院的重心除了審判之外，還包括管理各級法院，甚至可以說管理各級法院成了最高法院的最重要的任務。34

　　將地方機構正規(guī)化是鞏固國家政權的有效方法。建國初期，下級法院的建設成為最高法院及其他中央政法機關的主要工作。由于決策權力集中在中央，最高法院以及司法部成為司法系統中向下級法院傳達中央政策的中介。最高法院本身并沒有獨立的公共政策制定權力，最高法院通過指示、會議與檢查來達到貫徹中央決策的目的（其中在經濟建設方面最高法院發(fā)出的指示包括：1955年3月3日，中共中央、國務院發(fā)出《關于迅速布置糧食購銷工作，安定農民生產情緒的緊急指示》；
4月1日，最高法院、司法部發(fā)出《關于從司法方面保障農業(yè)生產和糧食購銷工作順利進行的指示》，要求各地法院把保證春耕生產和糧食購銷工作的順利進行，作為當前的重要任務；
為配合農業(yè)合作化，10月15日，最高法院、司法部又聯合發(fā)出《關于加強司法工作保障農業(yè)合作化運動的指示》）。

　　表3中國司法會議治理（略）

　　為了強化對下級法院的控制，還實行下級法院送報告制度：

　　“為了使司法機關上下通氣，關于下級人民法院送報告的問題，可以采取以下辦法：下級人民法院對有關審判工作的報告主送上級人民法院、抄送上級司法行政機關；
對有關司法行政工作的報告主送上級司法行政機關、抄送上級人民法院；
工作計劃、綜合報告、總結報告同時主送上述兩個機關”。35

　　這種報告制度還表現為最高法院對下級法院進行司法批復。司法批復是司法解釋的一種特殊形式，說它特殊就在于，批復主要是最高法院針對下一級法院即高級人民法院和軍事法院的請示而答復的，其答復具有法律效力，其建立的基礎是請示制度。1949年新政府成立后就強調建立審判工作中的報告請示制度，認為實行這種制度對于密切上下級關系、交流經驗、正確處理重大或疑難問題，避免錯誤缺點，以及提高干部和改進工作，都有很大的好處。36為了規(guī)范請示制度，最高法院還制定過一些專門的文件。37但是，由于批復內容主要是針對個案的法律適用，往往這些案件還在下級法院審理過程之中，國家政權建設的需要壓倒了對當事人上訴權利的保護。

　　總之，為了鞏固國家政權建設，使下層政權與中央保持一致，就要建立現代官僚體制。馬克斯·韋伯認為在現代官僚機構中達到這一目的有三個條件：第一，官員有可靠的薪金；
第二，職業(yè)穩(wěn)定，并有晉升的機會；
第三，官員們有明確的職位感，下級服從上級。38對于屬于政權組織形式的司法體制來說，司法體制亦要建立一體的官僚體制，通過下級服從上級以鞏固國家政權。

　　司法體制按照官僚體制來組織，一個明顯的例子就是法律審和事實審區(qū)分的廢除。上訴審亦要求事實審，反映出上級法院包括最高法院對下級法院控制的強化。建國初期，審級制度中上訴審只進行法律審的原則并沒有被明確反對。但是在1956年4月14日司法部的通知中卻明確指出，上訴審不作實體審帶有若干片面性和危險性：

　　“‘事實是根據，法律是準繩’才是正確地適用法律，從而得到正確判決。上訴審的任務，是使一審事實不清或適用法律不當的判處，經過上訴能夠得到切實而有效的糾正，它在通常審理程序（不包括監(jiān)督程序）中。是保證人民法院對所審理的上訴案件，確切地查清事實。有些事實不清或根據不足的案件，并不是光靠審閱案卷就能發(fā)現的，如果上訴審完全不作事實審，就易于產生在事實不清的情況下作出不適當的判決或裁定。當然，這并不是說所有上訴案件都要由上訴審自己來重審，而是指事實不清的案件，有的可發(fā)回下級人民法院審理。如認為以自己審理為宜的，則必須自己審理，這種審理即為上訴審，不必作為第一審。(點擊此處閱讀下一頁)

　　上訴審在審理上訴案件時，并可派人調查核對事實，也可以到當地就審。至于事實基本清楚的案件，只是適用法律不當，就可以改判。總之，要求上訴審這一關，必須把事實完全搞清楚，然后依法判決，否則，上訴審將流于形式的危險”。39

　　上級法院和下級法院分工的取消，增強了上級法院對下級法院的控制，法院的官僚化色彩進一步增強，而分工的取消則加劇了積案的進一步增加。而為了解決積案問題，《中華人民共和國人民法院組織法》（1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過）將地方各級人民法院分為：基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院，實行四級二審制。40實行二審終審制將大部分案件放在中級人民法院審理，以減輕最高法院的壓力�？赡艿墓烙嬍钱敃r最高法院主要通過再審程序審理案件，而這些案件可能比直接上訴案件要少許多。

　　“最高法院監(jiān)督地方各級法院和專門法院的審判工作，上級法院監(jiān)督下級法院的審判工作。而中國疆域遼闊，省的地區(qū)也較大。所以我們必須減少最高法院和高級法院的第二審案件，加強最高法院全國性的監(jiān)督工作，并加強省級法院對下級法院的監(jiān)督。因此我們必須在省級法院下設中級法院，而建立四級法院的體系。案件的上訴審級過多足以使案件發(fā)生拖延現象。這對一般人民，特別對勞動人民是不利的。所以我們實行二審終審制。同時，我們還必須健全各級法院的制度，特別加強基層法院和中級法院的建設，因為基層法院和中級法院是審判絕大多數第一審和第二審案件的法院”。41

　　但是二審終審制并沒有解決最高法院的審理案件過多的問題，42上訴審減少了，但是再審案件大大增加。以《最高法院一九五六年工作報告》為例：

　　“本院一九五六年受理的各種申訴數量很大，單是本院全年辦理的當事人不服各級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決或裁定的申訴即達五千零八十三件，大大超過本院同一時期受理的上訴、復核等案件。處理申訴工作在實際上已成為本院對下級人民法院實行審判監(jiān)督的一項重要工作”。43

　　以及之后的《關于最高人民法院工作的報告》（1957年7月2日在第一屆全國人民代表大會第四次會議上）：

　　“就最高人民法院來說，從今年1月至5月底，即受理了來信申訴六千零六十六件，來訪申訴一千二百八十四人次。1957年頭五個月的申訴比去年一年的還多。這是最高人民法院一項極為繁重的工作。申訴所以這樣多，主要原因還不是由于法院辦案質量不高，而是由于申訴與上訴不同，當事人向最高人民法院提出申訴的案件，既沒有時間上的限制，也沒有審級上的限制”。44

　　民主集中制是中央對地方控制的主要表現原則，在司法領域的具體表現就是上訴審進行事實審。但是這一做法并沒有使得上級法院特別是最高法院對下級法院的控制。因為這加劇了最高法院的積案問題，而本來積案問題是通過實行四級二審制來實現的。實行上訴審進行事實審的弊端和實行四級二審制的好處相抵消，使得積案問題并沒有得到解決。一方面，為了國家政權建設，最高法院要加強對下級法院的控制，另一方面，最高法院自身的能力有限，不得不將一定的權力下放，從而使這兩者始終保持著一種緊張的關系。這表明，在司法領域，中央與地方的關系也是一個矛盾，45中央和地方的兩個積極性的問題實際上是一個憲政問題。46從經濟變遷來看，計劃經濟體制導致最高法院過于集權化，加強對下級法院的控制；
而在市場經濟的形成過程中，最高法院與地方法院的關系需要從集權轉向一定程度的分權，從而讓各級法院都有一定的公共政策制定權力。47

　　「注釋」

　�。ǘ�必武：時任最高人民法院院長�！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤缘谝粚萌珖�人民代表大會第一次會議以來的工作》（1955年7月3日），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第269頁。

　�、俸蠲停骸蹲罡叻ㄔ阂�(guī)制經濟的功能——再評“中福實業(yè)擔保案”》，《法學》2004年第12期；
侯猛：《最高法院規(guī)制經濟的實證研究——以法院內部管理費用為分析視角》，《中外法學》2005年第1期；
侯猛：《最高法院如何規(guī)制經濟——外部協調成本的考察》，《法商研究》2004年第6期；
侯猛：《最高法院司法知識體制再生產——以最高法院規(guī)制經濟的司法過程為例》，《北大法律評論》第6卷第1輯，法律出版社2005年版。

　�、賲⒁婞S恒學《公共經濟學》，北京大學出版社2002年版，第387-393頁。

　　②參見安東尼·吉登斯《民族國家與暴力》，趙力濤、胡宗澤譯，三聯書店1998年版。

　�、畚迨�年代初期，全國民事案件最高達到200多萬件，占法院受理案件總數的80%以上，其中婚姻案件又占全部民事案件的80%以上。到了五十年代后期，民事案件急劇下降，只剩三十幾萬件。參見唐德華《民商審判（續(xù)）－唐德華文集》，吉林人民出版社2002年版，第4-5頁。

　�、茏罡叻ㄔ阂矃⑴c過一些直接的國家經濟活動的調整，但數量極少。比如，國家銀行存放業(yè)務，只有按照計劃及時的放出和收回，才能扶助和監(jiān)督生產和商品流通，管理和調節(jié)市場貨幣信用，保證全國金融安定的作用。為此，最高人民法院和司法部于1951年4月10日發(fā)出了“關于保護國家銀行的債權的通報”及1951年7月2日的“關于保護國家銀行債權，在債權關系上國家銀行與其他機關團體或私人，均應同等清償的通報”�！吨腥A人民共和國司法行政歷史文件匯編（1950－1985）》；
又參見芮沐：《中華人民共和國成立以來我國民事立法的發(fā)展情況》，《政法研究》1955年第5期。

　�、輰嶋H上，對舊司法人員的改造時間要更早，可以追溯到1950年1月中國新法學研究院的成立，該院的任務是改造過去舊的司法工作人員、律師以及在學校教授法律的教員。但是，大規(guī)模的改造是始于1952年中央政法多余人員下去調查回來以后。參見董必武《舊司法工作人員的改造問題》（1950年1月4日），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第26頁。

　�、藜獱柌�特·羅茲曼主編《中國的現代化》，“比較現代化”課題組譯，江蘇人民出版社2003年版，295頁。

　�、吲c此類似，美國在20世紀20年代和30年代案件負擔急劇增長：當時的禁酒令致使刑事案件和聯邦民事案件（主要是沒收和罰款）都有大規(guī)模增長。禁酒時期的結束致使案件負擔發(fā)生了同樣程度的急劇減少。參見波斯納《聯邦法院－挑戰(zhàn)與改革》，中國政法大學出版社2002年版。

　�、酁橹�配合已經開始的大規(guī)模的經濟建設，現在就要在一些工廠、礦山開始重點試辦，建立工礦的專門法庭。這種法庭建立起來，首先是要跟破壞經濟的犯罪分子作斗爭，同時也要教育勞動人民遵守勞動紀律。參見董必武《論加強人民司法工作》（1953年4月11日），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第158-159頁。司法方面：要加強有關經濟建設的案件如工礦生產、基本建設、鐵路運輸和資本主義工商業(yè)的違法案件的檢察和審判工作。董必武：《進一步加強經濟建設時期的政法工作》（1954年3月），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第173頁。

　�、岫�必武：《司法工作必須為經濟建設服務》（1955年7月3日），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版。

　　⑩董必武：《認真貫徹執(zhí)行法院組織法和檢察院組織法》（1954年11月19日），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第239-240頁。

　　11《加強與鞏固人民革命的法治》，人民日報1951年6月5日。

　　12參見董必武《在第二屆全國檢察工作會議上的講話》（1954年3月29日），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第180頁。

　　13參見董必武《目前中國的法律工作概況》（1955年9月8日），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第311、312頁。

　　14比如選舉權訴訟到目前也不是很發(fā)達，最高法院曾做過處理選舉案件的批復，《中華人民共和國最高人民法院、司法部關于人民法院處理選舉案件中的幾個問題的綜合批復》（1956年9月4日）

　　15沈鈞儒：《加強人民司法建設鞏固人民民主專政》，《人民日報》1951年10月30日。

　　161952年2月1日，最高法院就曾成立臨時法庭在北京舉行公審大貪污犯大會。

　　17《關于目前司法工作的幾個問題》（1950年7月27日中央人民政府政務院政治法律委員會副主任兼中央人民政府法制委員會主任委員陳紹禹在第一屆全國司法會議上的報告），參見中國人民大學審判法教研室：《中華人民共和國法院組織訴訟程序參考資料》第一輯，中國人民大學1953年出版。

　　18沈鈞儒為最高人民法院院長，吳溉之（原中國人民解放軍總部軍法處長）、張志讓（教授）為副院長，陳紹禹（中共中央法律委員會主任）、朱良才（中國人民解放軍華北軍區(qū)政治部主任）、馮文彬（新民主主義青年團中央書記處書記）、許之楨（中華全國總工會常務委員）、李培之（中華全國民主婦女聯合會執(zhí)行委員）、費青（教授）、賈潛（司法工作者，原華北人民政府司法部副部長）、王懷安（原東北人民政府司法部秘書長）、陳瑾昆（司法工作者，原華北人民法院院長）、吳昱恒（律師）、閩剛侯（律師）、陸洪儀（律師）、沙彥楷（律師）、俞鐘駱（律師）為委員。

　　19但是群眾性司法知識并不必然導致上訴審進行事實審。如果群眾性司法知識與專業(yè)司法知識進行合理的分工，進行法律審和事實審的分離也是可能的。最好的例證就是美國，美國一般是由陪審團進行事實認定的，上訴法院一般進行的是法律審�！吧霞壏ㄔ汗倘徊荒茉購氖聦嵎矫嬷匦聦徟校�但卻可以根據案情記錄加以判斷宣布其所涉及的法律條文”。參見漢密爾頓、杰伊、麥迪遜《聯邦黨人文集》商務印書館1980年版，第410頁。

　　20關于這一矛盾的深入分析，可參見詹姆斯·R ·湯森、布蘭特利·沃馬克《中國政治》，顧速董方譯，江蘇人民出版社2003年版，第112－113頁。

　　21史良：《關于加強人民司法工作建設的報告》（1953年4月11日在第二屆全國司法會議尚的報告），另外在最高人民法院和司法部聯合發(fā)布的《關于學習與貫徹中華人民共和國人民法院組織法的指示》中也有提及：“法院應該運用自己的特有職能－‘通過審判活動’來為社會主義建設服務，為國家各個時期的中心工作服務。如果法院干部離開審判工作崗位去參加中心工作，就失去法院的特有職能，必將削弱審判工作為中心工作服務的作用”�！吨腥A人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學院1956年。

　　22《最高人民法院，司法部關于總結建國十年來人民司法工作經驗的意見》中提到特別是1958年司法工作大躍進，在服從黨的領導，為黨的中心工作服務，貫徹群眾路線，司法工作與生產勞動相結合等方面成就更大，經驗也更為豐富。參見《人民司法》1959年第1、2、3期。

　　23條例規(guī)定，最高人民法院委員會會議議決有關審判的政策方針，重大案件及其他事項，最高人民法院設刑事、民事、行政三個審判庭及辦公廳、督導處、辯護室、編纂處等業(yè)務、行政單位。

　　24參見�？隆吨�識考古學》，謝強等譯，三聯書店1998年版。又參見蘇力《送法下鄉(xiāng)－中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2000年版，第一章為什么送法下鄉(xiāng)？

　　25董必武：《要重視司法工作》（1950年7月26日），《董必武法學文集》法律出版社2001年版，第42-43頁。

　　261954年《人民法院組織法》第14條規(guī)定：各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理。這就是實行審判與司法行政分立的原則。司法行政機關的工作范圍是：管理法院的設置和編制、干部教育與管理、組織制度、審判政策、法律宣傳、司法統計和財務工作以及領導律師和公證等工作。參見魏文伯《對于〈中華人民共和國人民法院組織法〉基本問題的認識》，《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學院1956年。

　　27參見史良《關于徹底改造和整頓各級人民法院的報告》（1952年8月13日政務院第148次會議批準）、王汝琪：《正確開展司法改革運動》、魏文伯：《徹底進行司法改革工作必須貫徹群眾路線》，《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學院1956年。

　　28參見魏文伯《對于〈中華人民共和國人民法院組織法〉基本問題的認識》，《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學院1956年。

　　29根據以下資料整理：何蘭階、魯明健主編《當代中國的審判工作》（上、下），(點擊此處閱讀下一頁)

　　當代中國出版社1993年版；
《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學院1956年；
周振想、邵景春主編《新中國法制建設40年要覽（1949-1988）》，群眾出版社1990年版；
《中華人民共和國司法行政歷史文件匯編（1950－1985）》。以下圖表如無特別說明，均出自這些資料。

　　30《中華人民共和國司法行政歷史文件匯編（1950－1985）》。

　　31國務院的議案中說，幾年來，司法部在司法改革、設置人民法院、培養(yǎng)人民法院干部等方面做了許多工作。現在，由于司法改革已經基本完成。各級人民法院已經健全，人民法院的干部已經充實和加強，司法部已無單獨設立之必要。建議撤銷司法部，原司法部主管的工作，由最高人民法院管理。至1979年12月28日，最高法院發(fā)出通知：因司法部已正式辦公，最高法院司法行政廳即行撤銷。自即日起，地方各級人民法院的司法行政工作，由司法部管理。1980年8月20日，經中共中央、國務院批準，原由司法部主管的審批人民法院的設置、變更、撤銷和擬定人民法院的辦公機構、人員編制，協同法院建立各項審判制度，任免助理審判員，以及管理人民法院的物質裝備、司法業(yè)務費等有關法院司法行政工作事項，由最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院負責辦理。1983年5月3日，最高法院司法行政廳開始辦公。

　　32參見杜贊奇《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社2003年版，第9頁。

　　33參見杜贊奇《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社2003年版，第1-4頁。

　　34這種管理在很多時候是通過派工作組檢查的形式。如在1955-1956年肅反時期，最高人民法院曾會同司法部陸續(xù)派出工作組到部分省、市、自治區(qū)檢查當地人民法院的審判工作。參見董必武：《肅反斗爭中的審判工作》（1956年6月22日），《董必武法學文集》法律出版社2001年版，第335頁。而1959年第二屆全國人大第一次會議，撤銷司法部，把原司法部主管的工作交由最高人民法院管理。這使得全國各級的司法行政業(yè)務也劃歸最高法院管理，使得最高法院的色彩更為濃重。

　　35參見魏文伯：《對于〈中華人民共和國人民法院組織法〉基本問題的認識》，《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學院1956年。

　　36《關于目前司法工作的幾個問題》（1950年7月27日中央人民政府政務院政治法律委員會副主任兼中央人民政府法制委員會主任委員陳紹禹在第一屆全國司法會議上的報告），北京政法學院1956年編《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類。

　　37《最高人民法院關于改進請示解答工作的函》（1958.9.19）、《最高人民法院辦公廳關于改進解答問題工作的通知》（1964.9.11）、《最高人民法院辦公室關于請示問題的通知》（1973.11.7）、《最高人民法院關于報送民事請示案件有關問題的通知》（1985.3.28）、《最高人民法院經濟審判庭關于請示問題應當注意的事項》（1990.10.29）

　　38參見杜贊奇《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社2003年版，第41頁。更為細致的解讀是，按照馬克斯·韋伯的分析最理性的官僚制具有以下決定性的特征：⒈職員具有人格自由，僅僅服從其官位的非人格性職責；
⒉官位有明確的等級體制；
⒊對官位的職能有明確的規(guī)定；
⒋在契約的基礎上任命官員；
⒌官員的選任以專業(yè)資格為條件；
⒍他們領取貨幣工資，并一般有退休津貼，其工資依其在等級制中的地位高下劃分等級，官員有權隨時離職，在特定情況下也可以被解職；
⒎官員的職位是其唯一的或主要的職業(yè)；
⒏存在晉升階梯，升遷可以憑年資，也可以憑功績，這些都依靠主管人的評判；
⒐官員不得非正當地占用其得到的職位或資源；
⒑官員服從于劃一的控制與紀律制度。參見馬丁·阿爾布羅《官僚制》，閻步克譯，知識出版社1990年版，第32頁。

　　39《中華人民共和國司法部通知》（56）司辦字第三六〇號，參見中國人民大學審判法教研室：《中華人民共和國法院組織訴訟程序參考資料》第六輯，中國人民大學1957年出版。

　　40而在《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》（1951年9月3日中央人民政府委員會第12次會議通過）中實行的是三級二審制。地方法院為縣級人民法院和省級人民法院。縣級人民法院為基本的第一審法院，省級人民法院為基本的第二審法院。

　　41張志讓：《憲法頒布后的中國人民法院》，《政法研究》1954年第4期。

　　42最高法院在成立之初，就面臨著積案問題，其原因之一被認為是沒有第二審法院�！白罡呷嗣穹ㄔ喝ツ晔�一月成立時，就接收前華北人民法院移交下來的民刑事案件一千二百八十多件，接著華北各省和京津兩市第二審上訴的案件又陸續(xù)大量涌到。這是由于京津兩市沒有第二審上訴法院的緣故”。參見沈鈞儒《人民法院工作報告》（1950年6月17日），《沈鈞儒文集》，人民出版社1994年版。

　　43參見董必武《最高法院一九五六年工作報告》（1957年3月9日），《董必武法學文集》，法律出版社2001年版，第358頁。

　　44參見國務院法制局、中華人民共和國法規(guī)匯編編輯委員會編《中華人民共和國法規(guī)匯編（1957年7月－12月）》，1958年4月第一版。

　　45有關中國中央與地方關系的論述，可參見毛澤東：《論十大關系》，《毛澤東選集》第五卷，人民出版社1977年版。

　　46蘇力：《當代中國的中央與地方分權－重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節(jié)》，《中國社會科學》2004年第2期。

　　47更多的分析請參見本人博士論文《中國最高法院規(guī)制經濟的功能》（北京大學法學院2004屆）第六章。

　　《政法論壇》2005年第2期

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