●車耳商旅滋味● 系列之二十二 　　 　　今年五一節(jié)期間聽到了一個(gè)讓我備感振奮的消息，那就是國務(wù)院公布了行政公開的規(guī)定，這個(gè)規(guī)定是順應(yīng)時(shí)代潮流的。 　　實(shí)際上，在３月召開的兩會上，人大代表對如何加快政務(wù)公開立法、依法健全政府信息發(fā)布制度、完善各類公開辦理制度、提高政府工作透明度等，就表示出格外的關(guān)注。福建代表團(tuán)的３０多位代表，還聯(lián)名向大會提交了議案，建議盡快制定行政公開法。
　　代表們在議案中指出，行政公開制度是現(xiàn)代法制社會的必然要求，它會促使政府樹立勤政廉潔、務(wù)實(shí)高效、公開透明的形象，而普通公民也有知情權(quán)和參政權(quán)。然而，我國目前的行政公開實(shí)踐缺乏的東西太多。首先缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，就是說我們建國將近６０年卻沒有一部行政公開法。其次是行政公開的主體與對象范圍狹窄，而且行政公開的程序也不健全。在這一點(diǎn)上，我們來看看美國人是如何做的。
　　
　　行政公開的原則
　　
　　美國在行政公開這件事上至少公布了四個(gè)法令。最早的是１９４６年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》，以后依次是：《信息自由法》（１９６６年），《聯(lián)邦咨詢委員會法》（１９７２年），《陽光下的聯(lián)邦政府法》（１９７６年）。就是說，在我們類似法律一無建樹的６０年間，美國人已經(jīng)完成了行政公開的理論建立和實(shí)踐操作。
　�。保梗矗赌觐C布《聯(lián)邦行政程序法》的意義深遠(yuǎn)，它規(guī)定的行政制度影響了以后的美國國內(nèi)法律制定，甚至影響了世界其他國家的法律。其中的公告制度規(guī)定，美國政府的規(guī)定、意見、命令和官方紀(jì)錄都應(yīng)該向公眾公布，讓人民了解以便提供意見和建議，這為以后的行政公開制度埋下了伏筆。而它規(guī)定的另一個(gè)聽證制度，則為其他國家包括目前的中國所仿效，許多國家都已經(jīng)把聽證視為執(zhí)政的正當(dāng)程序，把民眾對政府行為的參與作為民主國家的象征。
　　２０年后，美國人的法律又向前邁進(jìn)了一大步。這就是１９６６年的《信息自由法》、１９７２年的《聯(lián)邦咨詢委員會法》和１９７６年的《陽光下的聯(lián)邦政府法》的制定和頒布�！缎畔⒆杂煞ā肥敲绹鴼v史上第一次明確了公民具有使用聯(lián)邦政府信息的合法權(quán)利的重要法律，頒布后幾次修改。１９８６年美國國會又一次對其進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的修改，在新的版本中進(jìn)一步明確了政府應(yīng)該公開的數(shù)據(jù)和信息。
　　所有這些針對政府行為的法律的中心思想是，除了一些特別規(guī)定保密的文件外，原則上所有政府信息都要公開。因?yàn)檎�府信息屬于公共所有，所有人都有獲得公共產(chǎn)品的權(quán)利，這種做法被稱為行政公開。以上三個(gè)法律改變了以往政府對文件保密的態(tài)度，它起到的作用是劃時(shí)代的。
　　
　　政府保密的規(guī)定
　　
　　出于更有效地監(jiān)督政府的考慮，美國國會甚至成立了一個(gè)“減少并保護(hù)政府秘密委員會”。這個(gè)委員會認(rèn)為，只有減少（而非增加）政府秘密的數(shù)量才能有效保護(hù)真正的政府秘密，才能置行政機(jī)關(guān)于公眾監(jiān)督之下。為此，不能任由政府秘密信息隨意增長，從而增加保密的成本和難度。它規(guī)定，只有九類信息是可以保密不予公開的，其中包括：國防和外交領(lǐng)域的信息、政府內(nèi)部行政人事信息、貿(mào)易及金融信息、執(zhí)法中的部分信息以及油井地質(zhì)等方面的信息。
　　為了保證信息公開，美國還實(shí)行了定密官制度和定密制度。根據(jù)這個(gè)制度確定出美國政府的秘密文件中，除去中央情報(bào)局和國防部文件這兩大塊無論在哪個(gè)國家都被視為情報(bào)機(jī)密而不能泄露外，其他政府部門所占的保密文件加在一起不到５％。其中美國政府最重要的機(jī)構(gòu)――國務(wù)院的機(jī)密文件只占約２％，司法部只占１％。因此可以說，幾乎所有政府文件都是公開的，這是美國行政公開的一個(gè)非常重要的指標(biāo)，其透明度不僅比亞洲國家，甚至比那些法律健全、歷史悠久得多的歐洲國家都高很多。
　　美國國會令人印象深刻的立法還不只這些。美國在上世紀(jì)７０年代通過了一個(gè)《版權(quán)法》，以期保護(hù)信息擁有人的利益，但在這個(gè)法律中卻明確禁止聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)對自己的工作成果擁有版權(quán)。就是說，個(gè)人的發(fā)明創(chuàng)造應(yīng)予以獎勵(lì)和保護(hù)，因?yàn)槟鞘撬接胸?cái)產(chǎn)；而政府的發(fā)明創(chuàng)造無需獎勵(lì)也無需保護(hù)，因?yàn)槟鞘枪�有的，是屬于整個(gè)社會的。
　　
　　信息公開和信用制度
　　
　　行政公開化原則對于我國目前亟待建立的信用制度非常重要。這是因?yàn)椋瑹o論個(gè)人信用報(bào)告還是企業(yè)評級，都要從政府和社會機(jī)構(gòu)獲取信息，否則就會成為無米之炊。大量公開的政務(wù)信息，為信用服務(wù)公司收集與信用有關(guān)的政務(wù)信息提供了重要來源。
　　規(guī)范信用管理的法律、規(guī)范個(gè)人隱私的法律、規(guī)范政府信息的法律等這三類法律的公布，劃清了信息公開原則和保護(hù)國家機(jī)密、企業(yè)機(jī)密以及個(gè)人隱私的界限。信用報(bào)告公司可以在這個(gè)基礎(chǔ)上合法地收集消費(fèi)者的信息，并把它變成商品出售。政府部門則有義務(wù)向這些公司提供信息，包括工商注冊、稅收和統(tǒng)計(jì)資料以及法院的判決等。
　　其實(shí)，在美國人之前，奧地利于１９２５年、西班牙甚至在１８８９年就有《行政程序法》，但其影響力就是沒有美國人的大。
　　所以說，美國人不僅在信用制度的實(shí)踐、而且在信用制度的理論上都走在了世界的前面，因此美國才有世界級的征信公司，世界級的評級公司，世界級的法典。時(shí)至今日，消費(fèi)者的信用報(bào)告在美國成了比中國人的人事檔案還重要、在生活中不可或缺的東西。
　　
　　解密的理念
　　
　　美國法律還規(guī)定，即使國家機(jī)密文件，５０年以后也要解密，向公眾開放。這是因?yàn)�，秘密文件是有時(shí)效的，一個(gè)時(shí)期的秘密到了另一個(gè)時(shí)期就失去了其神秘的色彩，也失去了保密的意義。
　　假如說行政公開的理念是政府秘密的東西越少越好的話，那么解密的規(guī)定就是讓這種秘密隨著時(shí)間流逝最好趨于零！因?yàn)橹挥羞@樣，人類的共同資源才會有效利用，社會交易成本才會最小。想想看，如果政府文件都保密的話，那么歷史學(xué)家就只能杜撰，疑團(tuán)的解開只能依靠猜測，人類就會頻繁重復(fù)以往的錯(cuò)誤。
　　那么，解密會讓政府受到傷害或威脅嗎？至少美國人不在乎這一點(diǎn)。
　　幾年前我在美國工作期間，當(dāng)?shù)貓?bào)紙披露了美國中央情報(bào)局關(guān)于中國西藏問題的絕密文件。我這才了解到，當(dāng)年美國人如何在西部秘密營地訓(xùn)練“藏獨(dú)”分子、又把他們空投至西藏結(jié)果被解放軍抓獲的故事。前些日子披露的解密文件則指出了一些細(xì)節(jié)――美國國防部鷹派曾經(jīng)在上世紀(jì)５０年代提出使用核武器轟炸中國福建省的建議，但被當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)艾森豪威爾拒絕。
　　如果說文件泄露會影響國家安全的話，那么美國中央情報(bào)局則無法阻止這些文件在規(guī)定的時(shí)期后公布于眾。這些公布的文件證實(shí)了很多我國當(dāng)時(shí)的判斷，比如“美帝國主義亡我之心不死”這句很多人少兒時(shí)就耳熟能詳?shù)脑挕?
　　與中國的人事檔案暗無出頭之日相比，解密的時(shí)效規(guī)定確實(shí)是一個(gè)了不起的法律。
　　
　　讓秘密越少越好
　　
　　相比之下，我們的機(jī)密文件實(shí)在太多，以至于一些研究人員從公開材料中引用的資料上報(bào)后居然成了機(jī)密文件！
　　尤其是在互聯(lián)網(wǎng)日益普及的今天，許多研究材料都可以在網(wǎng)上搜到，一些政府網(wǎng)站門戶開放，讓所有人都可以閱覽里邊的內(nèi)容。這是行政公開的一種延伸，如果沒有資源共享的理念，也不會有互聯(lián)網(wǎng)這種平臺。不要忘記，互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)建者和在全球的推廣者也是美國人，而且還是從美國軍方開始的。這種人類資源共享的理念值得我們深思。
　　如果這種理念不夠深入人心，不能使全世界各類政府、公共機(jī)構(gòu)、私人公司以至于個(gè)人公開信息的話，那互聯(lián)網(wǎng)本身也會成為無米之炊，人們也就沒有今天這樣每天上網(wǎng)的沖動了。所以，從互聯(lián)網(wǎng)上下載的東西最后竟成了機(jī)密文件，至少讓人覺得荒唐。
　　比如我們的人事檔案，如果根據(jù)行政公開和資源共享的原則，將人事檔案的部分內(nèi)容讓本人知道、并披露給銀行信用部門分享的話，那我們個(gè)人信用體制就會充實(shí)很多內(nèi)容。美國這方面做得就很好，它的個(gè)人信用檔案有點(diǎn)像中國的人事檔案，每個(gè)消費(fèi)者都有一個(gè)。不同的是，它的信用檔案可以給個(gè)人看（當(dāng)然要付費(fèi)購買），同時(shí)還可以應(yīng)本人要求，信用報(bào)告公司對個(gè)人信用檔案的負(fù)面內(nèi)容有責(zé)任進(jìn)行修改，糾正錯(cuò)誤的信息，并在七年后、最多十年的期限內(nèi)徹底地消除個(gè)人的負(fù)面記錄，給人以重新做人的機(jī)會。個(gè)人信用檔案同時(shí)成了一個(gè)流行產(chǎn)品，每個(gè)銀行和信貸機(jī)構(gòu)都可以購買。于是，消費(fèi)者欠款不還的記錄就無處藏身，糟蹋公共儲蓄的現(xiàn)象就能得到遏制，社會道德意識就能得以提升。
　　
　　政府信息具有公共屬性，因?yàn)樗�是為社會服�?wù)的。所以，行政公開法的制定原則不應(yīng)該僅僅是規(guī)定公眾有多大程度的知情權(quán)，而是在確定哪些東西確實(shí)應(yīng)該保密后，將其余的所有信息都公布于眾。就這個(gè)意義上講，我們還需要一個(gè)由公眾參與的定密制度。我們應(yīng)該確定機(jī)密的級別，而不是像現(xiàn)在這樣以人的級別看不同文件。如果機(jī)密材料與其無關(guān)，官再大也不應(yīng)該看！
　　個(gè)人信息也具有一定的公共屬性――如果它涉及公共利益的話，事實(shí)上，在許多方面它的公共屬性往往大于其個(gè)人屬性。信用檔案是如此，人事檔案也是如此。我們不能、也無權(quán)封存自己的歷史！
　　
　　敬請關(guān)注下期系列之二十三：
　　別太在意裝修

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