在一般人看來優(yōu)化稅制與優(yōu)化政府似乎關系不大，因此，他們往往陷入一個“唯稅制論”的研究誤區(qū)，就稅收論稅收，就稅制改革論稅制改革。雖然這種研究對于深化我國稅制改革，完善我國稅制起到了一定的積極作用，也曾提出過一些好的建議，但往往具有一定的局限性和片面性。中國的實踐一再告訴我們，稅制優(yōu)化的前提條件和必要條件是政府的優(yōu)化�？梢栽O想，在一個政府行為不規(guī)范、不透明、不公正，腐敗橫行，橫征暴斂，國家利益部門化，部門利益私有化，即政府行為“劣化”的國家里，即使稅制改革的方案可以提出十種百種，稅制改革可以搞十遍百遍，但要想使稅制真正優(yōu)化，無異于癡人說夢。美國20世紀初的預算制度改革證明了這一點（參見王紹光《美國“進步時代”的啟示》中國財經出版社2002），英、法等國的資產階級革命和現(xiàn)代預算制度的建立也一再證明了這一點。本文準備從優(yōu)化稅制為什么必先優(yōu)化政府和如何優(yōu)化政府兩方面對這一問題展開研究。

　　一、優(yōu)化稅制為什么必先優(yōu)化政府？

　　改革開放以來，隨著我國經濟體制的重大變化，我國的稅收制度也發(fā)生了重大變化，尤其是1994年的稅制改革以來，一個以稅收為主的適應社會主義市場經濟體制的公共財政收入制度正在形成和發(fā)展。但我們在看到取得重大成就的同時，也必須看到和正視在轉軌過程中產生和存在的各種問題，甚至是極其嚴重的問題。對于因政府行為的劣化而導致稅制和稅收征管的劣化，在此茲其要者，略舉一二加以分析：

　　1、政府收入的極不規(guī)范和透明

　　在現(xiàn)代文明社會中，人們從自身的利益出發(fā)，要求以現(xiàn)代民主制度監(jiān)督、規(guī)范、約束政府，防止其發(fā)生異化，使之真正為廣大人民利益服務，而不是為政府或者政黨自己的私利服務。而這一要求在政府的經濟基礎―――財政上的體現(xiàn)之一，就是財政收入必須規(guī)范、統(tǒng)一、法制、公開、透明，隨時接受人民的監(jiān)督與制約，而不允許有任何非規(guī)范、非統(tǒng)一、非法制、非公開、非透明的，可以不接受人民監(jiān)督與制約的政府收入存在。因此，在現(xiàn)代文明比較發(fā)達的國家中，政府收入90％左右都是來自稅收。從世界歷史發(fā)展的角度看，這既是資產階級大革命的重要成果，同時也是人類文明進步的重要體現(xiàn)。

　　發(fā)達國家中央政府非稅收入占經常收入總額的比重（％）

　　國 家1981－19901991－1995

　　美 國10.78.3

　　日 本5.215.4

　　德 國6.26.2

　　法 國7.76.8

　　英 國9.28.1

　　意大利4.02.9

　　加拿大12.511.4

　　澳大利亞10.110.9

　　瑞 典14.515.8

　　芬 蘭8.411.6

　　瑞 士6.06.6

　　丹 麥13.214.8

　　奧地利8.38.6

　　比利時3.73.8

　　荷 蘭12.08.0

　　資料來源：世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》、中國財經出版社1997

　　然而在我國，雖然從國家統(tǒng)計資料上看，我國目前全國的財政收入（即預算收入）也是90％以上來自稅收，但是人們往往從親身經歷中發(fā)現(xiàn)，除了稅收外，許多政府部門還在收取各種各樣說不清道不明的預算之外的“苛捐雜稅”（費），而且在許多地區(qū)，尤其是廣大農村，各種收費甚至超過正稅（據我們在一些農村調查發(fā)現(xiàn)，向農民收取的稅收只占當?shù)卣�府總收入�?0％左右），引起農民強烈的不滿，甚至出現(xiàn)社會矛盾激化。據高培勇教授估計，2001年，雖然我國稅收占GDP的比重只有15％左右，但如果加上預算外、制度外的各種政府部門收取的基金、收費、罰款等，政府總收入占GDP的比重就上升到34.3％，甚至超過改革開放前的1978年的31.2％的比重。換言之，2001年稅收雖然只占GDP的15％，而非稅收入則占GDP的19％左右，非稅收入大大超過稅收收入。這種“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的狀況，引起了廣大人民群眾的強烈不滿，也對經濟、社會發(fā)展形成嚴重阻礙，甚至導致以費擠稅，以費代稅。這種狀況曾引起中央高層的極大關注，原國務院總理朱镕基曾憤慨地斥責為“三亂已經鬧到民怨沸騰的地步”，下決心治理整頓。

　　分析“三亂”的由來以及所引起的政府收入制度的“劣化”，可以清楚地看出它與政府行為的“劣化”具有直接的聯(lián)系。眾所周知，改革以來，為了搞活企業(yè)，我國在分配上實行了一系列“放權讓利”的政策，國家財政收入占GDP的比重由1978年的31.2％逐步下降到最低點的1995年的10.7％。但同時在轉軌時期，國家在經濟、社會、政治、國防、司法、治安、教育、科技、衛(wèi)生、農業(yè)、社會保障、城建等方面所面臨的百廢待興的十分艱巨的建設和發(fā)展任務，政府正常的財政收入很難滿足其巨大的資金需求，而不得不讓一些地方和部門以各種集資或收費等形式，籌集預算外資金來彌補預算內資金的不足，比如最初的“人民城市人民建”，后來的教育集資、公路集資、農田建設集資、治安罰款、交通罰款等等等等，不一而足。預算外資金的籌集在初期確實緩解了一部分政府資金困難，在一定程度上加快了以上事業(yè)的發(fā)展。但它卻象毒品一樣，一旦吸上便一發(fā)而不可收拾，最終釀成“三亂”橫行，民怨沸騰的局面。這主要是因為這些預算外、制度外資金不象稅收等預算內資金那樣規(guī)范、法制、公開、透明，比如稅收征收前要立法，征收中要依法，其使用要經過人代會批準，其結果要經過人代會審查，盡管目前因為種種原因，依法征稅和依法用稅還存在著各種不完善和不令人滿意之處，但依法總比不依法為好，而且現(xiàn)在黨和政府正在通過政治、經濟體制的改革努力加以完善。相反，目前大部分預算外資金卻沒有經過立法，征收中也就談不上依法，更主要的是其資金的使用長期以來也不需要經過人代會批準，其資金使用結果也不需要經過人代會審查，而基本上是由各個地區(qū)、各個部門、各個單位自收自支，缺乏必要的、有效的監(jiān)督與制約，成為它們自由支配使用的“小金庫”。人們常說“沒有監(jiān)督的權力必然產生腐敗”，同理，缺乏監(jiān)督的資金也必然成為黑錢。一些地區(qū)、部門、單位和掌握權力的政府官員在商品大潮的沖擊下，在私利、物欲、貪婪的利誘下，利用權力，巧立名目，集資罰款，化公為私，用種種手法把本應用于向廣大人民提供公共產品或服務的資金卻用于發(fā)獎金、買轎車、修房子、出國旅游，甚至中飽私囊，貪污腐敗。開始是少數(shù)地方、部門、單位和掌握權力的官員這樣搞，但由于缺乏及時、有效的打擊和遏制，于是其它地方、部門、單位和掌握權力的官員也跟著這樣搞，因為誰不這樣搞誰就吃虧。于是“三亂”就象晚期癌癥一樣迅速擴散，一發(fā)而不可收拾，成為目前經濟、社會、政治生活中的嚴重問題。

　　2、依法治稅難

　　90年代以來，稅務部門把“依法治稅”作為最高宗旨，從稅收制度、稅收征管、稅務機構、隊伍建設、治稅環(huán)境、征管現(xiàn)代化等方面經過各種改革和不懈努力，取得了重大的進步。但客觀地講在依法治稅難方面還存在相當?shù)膯栴}，有些甚至是很嚴重的問題。比如：

　　（1）稅收惡性競爭頻頻發(fā)生

　　雖然稅務總局一再三令五申不準各地擅自減免稅收，但各地地方政府為了招商引資，發(fā)展當?shù)亟洕�，快出政績，置國家法令于不顧，我行我素，先是直接減免稅收、土地費等，后因中央不準，便實行先征后返，即先依法征稅，然后再通過財政返還，打個“擦邊球”。或是明里沒有任何紅頭文件規(guī)定減免稅，但只要完成稅收計劃任務，便暗里少收稅收，美其名曰“藏富于企業(yè)”�；蚴怯捎诋�?shù)亟洕�不發(fā)達，稅源少，上級轉移支付遠遠不夠，為了保證政府部門的正常運轉，只好以極為優(yōu)惠的條件吸引企業(yè)到當?shù)刈�冊或者在當�(shù)乩U稅，凡此種種，不一而足。由此引起地區(qū)之間的稅收惡性競爭頻頻發(fā)生，愈演愈烈，導致國家稅收大量流失，嚴重損害了市場經濟的正常秩序和企業(yè)之間的公平競爭，也使我國的法制環(huán)境趨于惡化。

　�。�2）買稅賣稅接連不斷

　　近年來買稅賣稅的現(xiàn)象時有發(fā)生，盡管是違反稅法，盡管中央三令五申嚴加斥責和嚴令禁止，但各地為了完成稅收計劃，不惜鋌而走險，暗地里通過各種手法買稅賣稅。人們往往把這類問題的產生歸因于稅收計劃體制。其實，造成這類問題產生的原因除了稅收計劃體制之外，還有政府的財政體制問題。試想，在一個經濟落后，稅源短缺，征稅困難，上級政府轉移支付又遠遠不夠的地區(qū)，為了保證預算計劃落實，滿足政府運轉需要，確保一方平安，它除了出此下策向稅源富裕地區(qū)買稅之外，又有什么良策呢？加之目前地方政府對稅務部門擁有各種各樣的影響力和有形無形的壓力，同時又輔之以高額的獎勵誘之，結果既造成稅法、稅制的破壞和征稅秩序的惡化，又造成征稅成本奇高，據調查目前買稅賣稅的成本一般在20％－50％不等。此外，甚至還出現(xiàn)地方政府為了完成稅收計劃和預算計劃，迫使稅務部門違背稅法，搞稅收預征，寅吃卯糧，甚至貸款繳稅，不顧民力，橫征暴斂的現(xiàn)象。

　　3、政府行為劣化導致稅制惡化的理論分析

　　如果說我們上面的分析主要是一種現(xiàn)象形態(tài)的分析的話，那么我們下面將對此進行理論上的分析。

　　從理論上講，政府行為的劣化導致稅制惡化的原因是不難理解的。因為稅收是政府機器運轉的“能源”，是政府存在的經濟基礎。從人類歷史發(fā)展來看，正是因為國家或者政府的產生和發(fā)展，才導致了稅收的產生和發(fā)展；
國家或者政府經濟、政治、社會職能的發(fā)展變化，必然引起稅收的發(fā)展變化。試問，天下可曾有過沒有稅收的政府存在，或者可曾有過沒有政府的稅收存在？因此，國家或者政府的性質、職能、制度、行為方式必然從根本上決定和制約著稅收的性質、職能、制度、行為方式�，F(xiàn)實告訴我們，一國政府的行為如果規(guī)范、法制、透明、公開、公正、公平，該國的稅制、稅收征收必然規(guī)范、法制、透明、公開、公正、公平；
反之，如果一國政府的行為不規(guī)范、非法制、不透明、不公開、不公正、不公平，甚至腐敗盛行，則該國的稅制、稅收征收必然是不規(guī)范、非法制、不透明、不公開、不公正、不公平，稅收上很可能是橫征暴斂，苛捐雜稅多如牛毛。

　　二、如何優(yōu)化政府？

　　從以上分析中不難得出這樣的結論――優(yōu)化稅制必先優(yōu)化政府！那么，如何優(yōu)化政府呢？

　　對此大家都有不少議論，不少人也曾提出了一些很好的意見。對此，我們也提不出更多的更好的建議，只是在此將許多人的意見歸納起來，提出以下幾點建議：

　　1、加快政治體制改革，真正建立起約束、規(guī)范政府的“主權在民，而不在官”的現(xiàn)代民主制度。

　　改革開放以來，我們在經濟體制改革方面取得了重大成就，其具體體現(xiàn)就是改革20多年來，我國的經濟盡管遇到各種困難，但仍然以年均9％以上的速度連續(xù)遞增，創(chuàng)造了世界經濟發(fā)展史上的又一個奇跡。但在政治體制改革方面卻進展緩慢，收效甚微，其具體表現(xiàn)就是權錢交易盛行，腐敗愈演愈烈，屢禁不止；
貧富差距懸殊，社會矛盾激烈。早在60多年前，毛澤東主席在延安與民主人士黃炎培談到如何有效防止政黨、政府在執(zhí)政后異化、腐敗時，曾經說到我們已經找到了防止的有效方式，那就是人民民主。但遺憾的是，解放以來幾十年的實踐證明，我們仍然沒有找到了防止的有效方式。最近，胡錦濤主席提出在全黨掀起一個進一步深入學習、貫徹“三個代表”重要思想的高潮，并明確指出“立黨為公，執(zhí)政為民”是黨和政府一切工作的根本出發(fā)點和最終目的。從新班子上臺之初的西柏坡之行到sars肆虐期間領導全國人民團結奮斗戰(zhàn)勝病魔，從中央領導深入農村、礦井了解民間疾苦到農村、就業(yè)、社會保障等政策調整中，人們似乎看到了黨和政府改革、優(yōu)化的跡象和希望。但實踐一再告訴我們，真正要把“立黨為公，執(zhí)政為民”落到實處，不僅要靠深入艱苦的思想教育，更重要的是要有制度保障。大貪官王懷忠曾說過這樣一句話，“關鍵不是讓百姓看到政績，而是要讓領導看到政績”。換言之，只要把上面搞掂了，即使群眾意見再大，即使在下面如何胡作非為，也不會影響其官運和紅頂帶，真可謂是一語中的！它反映出目前政府官員的權力過于集中，而我們又缺乏對其進行有效監(jiān)督和制約的機制。雖然我們目前為了防止政府部門及官員的異化和腐敗，設立了紀檢、監(jiān)查、審計等不少監(jiān)督部門，但因為“同體監(jiān)督”的體制約束，使這些監(jiān)督成效不大。不客氣地說，在這方面，我們目前甚至連封建時代都不如。我國封建時代御史、監(jiān)查都是實行中央垂直領導。而我們現(xiàn)在許多部門，尤其是經濟部門，如銀行、稅務、商檢等部門，都陸續(xù)實行中央垂直，唯獨監(jiān)督政府和官員的部門實行由同級黨委、政府領導。(點擊此處閱讀下一頁)

　　試想，在同級黨委、政府領導下，這些部門如何能夠有效地展開監(jiān)督與制約呢？

　　那么，如何才能建立起有效約束、規(guī)范政府，促使政府行為優(yōu)化的制度呢？我們認為，治標之策是盡快將紀檢、監(jiān)查、審計等監(jiān)督部門實行中央垂直管理，減少監(jiān)督中的阻礙，強化監(jiān)督力度，使它們逐步成為類似香港廉政公署、新加坡反腐部門那樣的“利器”。而治本之策則是加快民主制度的完善，真正使人民當家作主。首先，改革完善人民代表大會制度，廢除人代會代表的事實上的“委任制”，推行直選制，使人民代表真正代表人民利益；
強化人代會的權威，加強人代會對政府的監(jiān)督和制約。其次，先鄉(xiāng)村、街道、區(qū)，后縣、市、省，最后中央；
先黨內后社會，逐步以直選制替代各級官員的委任制，從制度上促使各級政府官員眼睛向下，而不是眼睛只朝上，把“立黨為公，執(zhí)政為民”真正落在實處，而不是落在口頭上。再次，加強人民對政府的日常監(jiān)督，尤其是輿論監(jiān)督。目前，許多政府部門和官員不怕挨批評，就怕被“焦點訪談”曝光的心態(tài)，就證明了這一點。

　　2、加快“公共財政”制度的建立，從經濟基礎上促進政府行為的優(yōu)化。

　　在我國，加快社會主義市場經濟下的公共財政制度的建立，其意義就在于：一、有助于廓清市場經濟條件下財稅改革的方向，明確在市場經濟條件下我國財稅究竟應當干什么，不應當干什么？說白了就是市場、民間能干的事，就讓市場、民間去干，市場、民間干不了或者干不好的，又是關乎國計民生、公共利益的事，就是政府、財稅應當干的，而不能再象過去計劃經濟時期那樣，事無巨細，宏觀微觀，生產生活均要政府、財政負責并管理。二、這一制度的建立，有助于我們從財政稅收制度改革入手，通過建立起統(tǒng)一、公開、公正、高效的“陽光下的財政稅收制度”，推進政治體制改革，規(guī)范、約束政府行為，促進政府行為的優(yōu)化，避免黨和政府異化，真正實現(xiàn)“三個代表”，“立黨為公，執(zhí)政為民”，真正實現(xiàn)財政稅收的“取之于民，用之于民”。（參見王紹光《美國“進步時代”的啟示》）為此，

　　（1）以果斷的措施，綜合配套，推進稅費改革，建立起規(guī)范、統(tǒng)一、公開、公正的政府收入體系和制度。

　　如前所述，由于政府行為的劣化導致的“三亂”橫行，不僅極大地損害了我國的經濟、政治和社會秩序、環(huán)境和基礎，而且也同樣嚴重侵蝕了我國的稅基和財政收入。因此必須痛下決心，盡快采取果斷的措施加以解決。但2000年以來的農村稅費改革中所出現(xiàn)的種種困難和矛盾告訴我們，稅費改革并不僅僅是簡單地減一些費的問題，而是涉及到與此相關的政治、經濟、社會制度、政策等一系列深層次問題，涉及到相關的各種利益集團的切身利益問題。從這個意義上講，稅費改革很可能是我國政治、經濟和社會制度進一步改革、創(chuàng)新的一個突破口。因此，農村稅費改革完全可以成為我國全面稅費改革的試點，在農村稅費改革中，積極探索，總結經驗，然后再在全國推行全面的稅費改革，逐步建立起以稅收為主體的規(guī)范、統(tǒng)一、公開、公正的政府收入體系和制度。

　�。�2）積極推行各項預算支出制度改革，強化人代會以及民眾對預算支出的監(jiān)督，使政府收入真正“取之于民，用之于民”。

　　從目前看，政府預算制度改革主要包括以下方面：

　　a、按照現(xiàn)代財政制度的首要原則――統(tǒng)一性原則，盡快將目前游離于政府預算計劃之外的、脫離人代會監(jiān)督的各種預算外、制度外的政府資金納入統(tǒng)一的預算框架之內，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，使政府預算真正成為統(tǒng)一、透明、公開、公正、有效的廉潔、高效政府的“陽光預算“。

　　b、推行部門預算制度改革，按照協(xié)調、統(tǒng)一、高效的原則科學地編制政府預算。

　　c、推行國庫集中支付制度改革。

　　d、推行政府采購制度改革。

　　e、推行績效預算制度改革，強化預算資金執(zhí)行中的監(jiān)督管理。

　　f、尤其重要的是，在政府預算制度改革中，為了有效防止財政部門的異化，使原先的分散腐敗變?yōu)榧�中腐敗，應采取有效方式，強化人代會、民間、輿論界對政府預算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督、審計和制約。

　�。�3）改革政府和完善“分稅制”。

　　按照統(tǒng)一、協(xié)調、廉潔、高效的原則和市場經濟的要求，積極、妥善推行政府機構改革，實行精兵簡政，修養(yǎng)民力；
按照經濟、社會、政治發(fā)展的要求，合理劃分各級政府的事權，并按照“事權與財權相統(tǒng)一”和基本公共產品與服務公平分享的原則，逐步完善“分稅制”，在各級政府之間合理配置財力，為規(guī)范政府行為創(chuàng)造必要的條件。

　�。�4）依法治稅，優(yōu)化我國稅制。

　　按照我國經濟、政治、社會發(fā)展的客觀要求和“依法治稅”的宗旨，進一步改革和完善我國稅制、稅收計劃、稅務機構、稅收征管、稅收體制、征稅環(huán)境以及隊伍建設，為優(yōu)化我國稅制，“依法征稅”奠定良好基礎。

　　作者為西南財經大學財稅學院教授

相關熱詞搜索：優(yōu)化 稅制 必先 政府 朱明