如何建立對政府官員的監(jiān)督機制，是我國政治體制改革面臨的重大問題。因為，在市場經(jīng)濟社會中，政府及政府成員都是由社會人組成的，并非是完全理性的，而是具有經(jīng)濟人的特點，無不帶有現(xiàn)實功利主義的色彩和利益具體化的價值取向。因此，“政府是由帶有一切人類弱點的人組成的”（休謨語）。它在維護國家利益和代表人民意志行使權(quán)力以及調(diào)節(jié)社會各種利益關(guān)系的過程中，就自然會維護自身的利益，也就自然形成一種特殊的利益群體，以致在其維護的社會整體利益和自身利益發(fā)生矛盾時，就會傾向于維護自身的權(quán)利和利益，甚至因為部門利益和地方利益，而分割和侵犯社會整體利益和社會成員的公共權(quán)利。部門和地方是這樣，政府官員個人亦是如此。這正是我們必須進行監(jiān)督制度設(shè)計的主要原因之一。

　　近年來，我利用在哈佛大學肯尼迪政府學院做訪問學者的機會，實地考察了美國馬薩諸塞州的幾個地方政府運作。其中，美國對地方政府官員的監(jiān)督制度，給我留下了深刻的印象。

　　首先，美國地方政府的組織結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。如果從公司的法人治理結(jié)構(gòu)來理解美國地方政府的組織結(jié)構(gòu)是最方便不過的事�，F(xiàn)年55歲，在美國地方政府工作了30年，并在北卡羅萊那州的杜姆市和馬薩諸塞州的艾莫斯特鎮(zhèn)兩個地方政府中擔任了22年半市鎮(zhèn)經(jīng)理的伯瑞.D.卡斯迪歐先生在我對他進行訪談時，交給了我一張他總結(jié)出的美國政府組織結(jié)構(gòu)的表格，實錄如下：

　　看了這張表格，相信包括我在內(nèi)的所有關(guān)心美國地方政府組織結(jié)構(gòu)的人們都不難得出結(jié)論，市場經(jīng)濟中行之有效的公司治理結(jié)構(gòu)深深地影響了美國政府的組織結(jié)構(gòu)。在公司治理結(jié)構(gòu)中，股東大會、董事會和總經(jīng)理是相互協(xié)調(diào)又相互制約的關(guān)系，由此形成合理的治理結(jié)構(gòu)。在地方政府中，選民、市長或市政經(jīng)理（行政長官）、市政理事會（立法機構(gòu)）也是相互協(xié)調(diào)又相互制約的關(guān)系，由此形成合理的政府治理結(jié)構(gòu)。選民們投票選舉出市政理事會、市長或鎮(zhèn)會議的代表，并由他們?nèi)テ赣檬薪?jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理，由他們對市政的日常事務(wù)行使管理權(quán)。有關(guān)市鎮(zhèn)的重大事項，要由市政理事會或鎮(zhèn)會議討論決定，市經(jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理則必須對市政理事會或鎮(zhèn)代表會議負責。我感到，美國地方政府的組織結(jié)構(gòu)包含了一個重要的思想：市場經(jīng)濟體制是一種基本的經(jīng)濟社會形態(tài)，它要求作為上層建筑的政府組織形式必須與之相適應(yīng)。而處于體制轉(zhuǎn)軌時期的我國的地方政府組織形式，則基本上還是計劃經(jīng)濟時期的遺產(chǎn)。這也正是我們在今后體制改革中需要突破的地方。

　　其次，地方政府重要部門的領(lǐng)導(dǎo)由選民直接選舉產(chǎn)生。由于地方政府運作的是公共財政，使用的是公共權(quán)力，花費的是納稅人的錢，照顧的是公共利益，所以，美國地方政府的組織人事安排，并不完全是照搬以利潤為中心的公司治理結(jié)構(gòu)，而有其自身的特點。在考察中，我感到美國地方政府組織結(jié)構(gòu)與公司治理結(jié)構(gòu)最大的不同，在于地方政府中不僅州長、市長和理事會成員必須由選民直接選舉產(chǎn)生，而且，政府的重要部門的領(lǐng)導(dǎo)人如財政部門、土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人等也必須由選民直接選舉產(chǎn)生，直接對選民負責，而不是由州長、市長和理事會任命。

　　在美國期間，我考察了2002年美國的中期地方選舉。這次地方選舉的初選在2002年的9月17日，最終選舉是11月5日。參選的政黨除了傳統(tǒng)的民主黨和共和黨之外，還有自由黨和綠黨。此外，也有獨立人士參選。原先在我的印象中，中期選舉不過是改選馬薩諸塞州在國會里的參眾議員和州長，看到選票后，我才知道，這不僅僅是改選馬薩諸塞州的1名參議員和1名眾議員，以及州長，而是要對13個職位的人選進行改選，還要對馬薩諸塞州的4個重大問題進行全民公決。這13個職位是：國會參議員1人；
州長1人；
副州長1人；
州級大法官1人；
州務(wù)卿1人；
州財長1人；
審計師1人；
國會眾議員1人；
市政議員1人；
州法院參議員1人；
州法院眾議員1人；
地區(qū)刑事法官1人；
地區(qū)民事法官1人。

　　在州一級政府是如此，在地方政府中也是如此。在馬薩諸塞州的艾莫斯特鎮(zhèn)，我了解到，由于鎮(zhèn)政府操持的是公共財產(chǎn)，所以政府一些管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人直接由選民選舉產(chǎn)生，如住房管理局、再開發(fā)委員會、教育委員會。財政委員會領(lǐng)導(dǎo)則由選民選出的鎮(zhèn)代表會議直接任命。這是第一層。第二層是由理事會直接任命的各種機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人，如人力資源委員會、住房合作部門、政府商業(yè)關(guān)系委員會、選民注冊部門、土地規(guī)劃批準理事會、設(shè)計審查理事會、兒童服務(wù)咨詢委員會、人事部。以上這些機構(gòu)有些是只具有咨詢作用的，另一些則有制定規(guī)則的權(quán)力。這些部門在地方政府中的作用重大，也是最容易出現(xiàn)腐敗等問題的地方。這些部門一方面要對選民、市政理事會或鎮(zhèn)代表會議負責，同時也要協(xié)調(diào)好與市鎮(zhèn)經(jīng)理的關(guān)系。第三層才是由鎮(zhèn)經(jīng)理任命的部門和機構(gòu)，包括：財產(chǎn)評估理事會、自然保護委員會、歷史文物委員會、規(guī)劃理事會、公共交通委員會、醫(yī)療衛(wèi)生理事會、固體垃圾處理理事會、老年人理事會、殘疾人委員會。據(jù)我調(diào)查，美國地方政府中采用“市鎮(zhèn)會議+鎮(zhèn)行政委員會”組織形式的十分普遍，大同小異，其所包含的內(nèi)容無非是反映了長期以來美國的一貫思想：即權(quán)力不能太集中，過分集中的權(quán)力只能產(chǎn)生腐敗和官僚主義，侵蝕選民的基本權(quán)利。所以，但凡有可能造成權(quán)力集中的地方，他們都要在制度設(shè)計上加以防止，哪怕這種設(shè)計會在行政中造成種種不便也在所不惜。

　　再次，沒有聽證就沒有決策，重大事項交全民公決，決策中注重程序公正原則和保護少數(shù)原則。美國實行的是聯(lián)邦、州、地方政府3級架構(gòu)。在地方政府的日常決策中，選民可以利用其所在的非政府組織，出面參與政府的決策。這明顯得益于美國民眾的自組織水平比較高，他們中的大多數(shù)人都是各種非政府組織中的一員。他們也可以參加各種聽證會，自由旁聽地方政府的任何會議，并在允許的情況下公開在會議上發(fā)表自己的觀點。美國地方政府的決策必須經(jīng)過充分的討論和聽證，然后交于代表會議或市政議會進行表決，重要的決策還必須交于全民公決。尤其重要的是，即使一項決策最后經(jīng)過代表會議表決通過了，決議實施中可能會有利益損失的選民，仍舊可以提出新的修改意見和提出新的利益損失補償辦法，要求地方政府予以考慮和解決。我在艾莫斯特鎮(zhèn)調(diào)查時，就碰到了這樣一個例子。2002年初，該鎮(zhèn)部分選民提出，為了給本鎮(zhèn)青少年足球協(xié)會在本地開展這項運動創(chuàng)造好的條件，建議鎮(zhèn)政府出資6萬多美元對社會上的5個足球場進行維修。此事立即在選民中激起了熱烈的討論。贊成者認為不能讓我們的孩子在坑凹不平的場地上踢球，這會傷害孩子們的身體。反對者認為在這些球場上踢球的孩子有45%不是本鎮(zhèn)人，而且學校里也有操場，本鎮(zhèn)還有更需要用錢的地方，不能把錢就這么花了。住在足球場附近的居民更提出那里道路較窄，修好球場后必然交通就擁擠了，會給附近的居民生活造成很大的影響。此事在經(jīng)過4個月的反復(fù)討論和聽證后，在鎮(zhèn)代表會議上進行了表決。表決前，贊成和反對的雙方都向代表們做工作，向居民發(fā)宣傳材料，青少年足球協(xié)會還組織了不少中小學足球隊員來到會場外進行聲援。表決結(jié)果是贊成方以2/3多數(shù)獲得了通過。此項決議將列入下一年度的預(yù)算之中。我本來以為這件事到此就為止了。后來的發(fā)展證明美國地方政府決策中的民主精神就在于他們保護少數(shù)。居住在足球場附近的居民在決議通過后，又聯(lián)名向鎮(zhèn)政府提出了不能撥款維修足球場的動議。他們認為維修后的交通擁擠和環(huán)境污染將極大地影響他們的生活。雖然他們在上一個決議的表決中是少數(shù)，但這次他們提出的問題，又將進入一個新的輪回的辯論之中。

　　第四，地方政府官員任期不長，每年都有部分改選。美國人認為，民主選舉是政治制度建設(shè)中最基本的內(nèi)容，行政體制中最為關(guān)鍵的是政府成員的產(chǎn)生方式，產(chǎn)生方式?jīng)Q定了政府成員對誰負責的價值趨向。民主選舉既體現(xiàn)了對政府成員的一種約束，又體現(xiàn)了公民的政治表達和政治參與。在美國，與經(jīng)濟上實行的市場經(jīng)濟相適應(yīng)，在政治領(lǐng)域中則存在著政治市場。在經(jīng)濟市場，老百姓手中的貨幣是他們的選票，由他們來決定企業(yè)在市場中的生死存亡。在政治市場，政治家的命運則是由選民手中的選票來決定的。直接選舉是美國地方政府自治的基礎(chǔ)，在美國是一件大事，也是一個經(jīng)常進行的工作。美國的政黨就是為運作選舉服務(wù)的。在制度設(shè)計上，美國政治家的任期都不很長，因為那樣選民對政治家的控制力將被削弱，政治市場的作用也會被削弱，容易滋生官僚主義和腐敗。我們都知道，美國國會的眾議員任期只有2年，要想連任，就必須從任期開始就在選民身上下功夫。美國總統(tǒng)任期為4年，但是在他任期一半的時候，要進行一次中期選舉。2002年美國的中期選舉要改選2/3的州長、一半的眾議員和1/3的參議員。這種中期選舉一向被認為是對現(xiàn)任總統(tǒng)的民意測驗。地方政府就更是如此。我在調(diào)查中了解到，美國地方政府官員的任期一般為2-3年，如艾莫斯特鎮(zhèn)的代表會議的代表任期為2年，理事會的成員任期為3年。塞勒姆市的市政議員的任期也是2年。如果市長兼作首席執(zhí)行官，則任期也有4年的，如塞勒姆市的市長。改選并不是統(tǒng)一進行，而是每年改選一定的比例。這樣做的好處是每年都有選舉，選民們也每年都有機會通過選舉表達他們對政府工作的意見。

　　第五，民眾的自組織水平高，已對地方政府官員形成了制約之勢。一般來說，單個選民與政府和政治家對話，是決不會占有什么優(yōu)勢的。但組織起來的選民和處于非政府組織中的選民與政府和政治家的對話就完全是另一個概念了。美國的社區(qū)一般都有很多各種各樣的非政府組織：經(jīng)商者可以加入商會；
教師有教師工會；
公務(wù)員有公務(wù)員工會；
還有警察工會；
消防員工會；
環(huán)保人士有環(huán)保組織；
殘疾人有殘疾人的組織；
體育愛好者也有自己的協(xié)會；
其他如動物保護組織；
少年足球協(xié)會；
舞蹈愛好者組織；
還有各種各樣的同學會、退伍軍人協(xié)會、基金會、教會組織等等，可以說，社區(qū)內(nèi)的選民都屬于這些非政府組織中的一個，有的還是幾個非政府組織的成員。這些組織有自己的利益傾向，通�？梢杂猛�一種聲音與政府和政治家對話，要求他們傾聽自己的聲音。這些聲音對選舉的影響是很大的，任何一個政治家都不可能無視這種力量的存在。同時，在地方政府討論與他們的利益密切相關(guān)的議題時，他們作為一個團體的力量也會影響和左右討論的最后結(jié)果。

　　第六，政府運作公開透明，民眾參政、議政渠道多。美國地方政府的行政透明度高，給我留下了深刻的印象。在調(diào)查中，我感到美國地方政府似乎從沒有什么需要保密的。這里所有的會議都是公開進行的，電視臺進行現(xiàn)場直播，選民可以自由參加旁聽；
在政府辦公樓的秘書辦公室和經(jīng)理辦公室里，你可以拿到和索要到任何你需要的材料；
在艾莫斯特鎮(zhèn)，一份艾莫斯特鎮(zhèn)當選官員名冊上，包括理事會、教育委員會、住房委員會、圖書管理委員會、鎮(zhèn)代表會議主席、翰浦士爾縣政府理事會，以及255名鎮(zhèn)代表會議的代表等所有民選的地方政府官員的姓名、住址、電話一應(yīng)俱全；
鎮(zhèn)政府最重要的年度預(yù)算報告只要花20美元就可以得到一份；
在《查詢指南》上，所有政府部門的電話、上下班時間、地址、電子郵件地址整齊齊備。在聯(lián)邦和州政府一欄中，不僅馬薩諸塞州的國會參議員和眾議員的聯(lián)系方式一應(yīng)俱全，甚至還有美國總統(tǒng)布什的聯(lián)系地址、電話和電子郵件地址。使人感興趣的是，這些材料并不是鎮(zhèn)政府自己預(yù)備的，而是當?shù)匾粋�非政府組織“馬薩諸塞州市民教育基金女選民聯(lián)合會”編寫印制的。這個組織編寫的地方政府材料遠不止這些，還包括：艾莫斯特鎮(zhèn)政府法規(guī)匯編；
鎮(zhèn)代表會議手冊；
你們的艾莫斯特鎮(zhèn)政府；
等等。據(jù)了解，這個組織成立于1920年，是美國婦女爭取選舉權(quán)的著名人權(quán)組織，在發(fā)展和健全美國的選舉制度方面功不可沒�，F(xiàn)在它不僅代表女性選民，而且代表所有少數(shù)族裔的選民同各級政府打交道。所以，它是當?shù)卮�表選民利益，監(jiān)督政府運作的最主要的民間組織之一。

　　在調(diào)查中，筆者感觸最深的是，美國地方政府的透明度是建立在自治和直接民主的基礎(chǔ)上的，是自下而上的。在制度設(shè)計時，政府的權(quán)力就是立法權(quán)、行政管理權(quán)和選民的選舉權(quán)相互制約；
民選的官員在對選民負責的同時，還要接受來自民間和各種相互制約的機構(gòu)的監(jiān)督。這種負責、制約和監(jiān)督都用法律的形式固定了下來，并被設(shè)計成了一系列法律的程序。然后，大家都必須按照這個程序辦事，違反了它，就是破壞了民主的程序，就要受到法律的制裁。我相信，任何一個政府及其官員都不會努力地自己監(jiān)督自己，只有制度設(shè)計到位了，制約和監(jiān)督才能夠真正起作用。而這一切都必須建立在自治的基礎(chǔ)上，建立在選民擁有最終的決定權(quán)的基礎(chǔ)上，才是有效的。

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