中國(guó)城鎮(zhèn)中有相當(dāng)多的人口需要購(gòu)買(mǎi)新的住宅，或者更換他們的住宅，以改善居住條件;并且未來(lái)幾十年中將有5億到6億農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，并永久遷移到城鎮(zhèn)中居住。在中國(guó)人多地少的國(guó)情下，這種世界上最龐大的住宅需求怎樣解決，需要認(rèn)真思考研究并制定對(duì)策加以解決。

　　解決中國(guó)城鎮(zhèn)住宅問(wèn)題的思路

　　思路，就是解決住宅問(wèn)題大的框架性和方向性的籌劃。

　　第一，在人多地少的國(guó)情下，正確處理糧食安全用地與城市化居民居住需求用地之間的關(guān)系。在降低耕地撂荒率、推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、包括進(jìn)口一部分農(nóng)產(chǎn)品的同時(shí)，加大住宅用地的供應(yīng)，以滿足城市居民和新移民日益增加的住宅需求。住宅用地供應(yīng)過(guò)少，使住宅供給與住宅需求不平衡，實(shí)質(zhì)上是住宅供應(yīng)不能滿足廣大城市居民和新移民的需要，形式上則是住宅價(jià)格過(guò)高，而且逐年上漲，超過(guò)居民收入的增長(zhǎng)，使居民沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)住宅的能力。耕地保護(hù)不好，糧價(jià)上漲過(guò)快，不是一件好事，而房?jī)r(jià)飛速上漲，居民住不起房，對(duì)社會(huì)安定也不利。

　　第二，要控制農(nóng)村住宅擴(kuò)大占用土地面積，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，增加城鎮(zhèn)居民住宅用地。改革開(kāi)放以來(lái)，村莊用地從1978年的7000多萬(wàn)畝增加到了27000多萬(wàn)畝，而農(nóng)村人口卻減少了6000多萬(wàn)人;城鎮(zhèn)用地從2000多萬(wàn)畝增加到7000多萬(wàn)畝，卻轉(zhuǎn)移了4億多人口。因此，總體上解決中國(guó)居民住宅問(wèn)題的方向，應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格控制農(nóng)村居住用地，增加城鎮(zhèn)住宅用地，并且積極推動(dòng)撤小村并大村、撤村并鎮(zhèn)，以整理出更多的土地資源以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化的需要。

　　第三，要提高居民的收入，使居民收入的增長(zhǎng)速度超過(guò)住宅價(jià)格的上漲速度，增強(qiáng)居民對(duì)住宅的購(gòu)買(mǎi)能力。關(guān)鍵是要鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民和新移民創(chuàng)業(yè)，增加企業(yè)，進(jìn)而增加就業(yè)，加大社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力的需求，增加創(chuàng)業(yè)形成的中等收入人口，減少因失業(yè)而陷入貧困的人口，并且由于勞動(dòng)力需求較大，拉動(dòng)工資增長(zhǎng)速度，增強(qiáng)居民購(gòu)買(mǎi)住宅的支付能力。

　　第四，控制和穩(wěn)定住宅價(jià)格，使其與城市居民和新移民的收入增長(zhǎng)和購(gòu)買(mǎi)能力相適應(yīng)。住宅價(jià)格與股票價(jià)格不同，雖然它在統(tǒng)計(jì)中為資產(chǎn)價(jià)格，不在消費(fèi)價(jià)格指數(shù)中，但是它又有投資和消費(fèi)雙重性質(zhì)，居民1/3的消費(fèi)支出用于居住。因此，中央的宏觀調(diào)控，應(yīng)當(dāng)將穩(wěn)定住宅價(jià)格水平，使其與城鎮(zhèn)居民的收入水平相適應(yīng)，作為其重要的工作內(nèi)容。

　　第五，根據(jù)不同收入人群和不同階段，對(duì)城鎮(zhèn)居民和新移民的住宅需求進(jìn)行分類解決。一是租住和購(gòu)買(mǎi)居住形成合理的配置。一些新進(jìn)城市的居民，如從農(nóng)村轉(zhuǎn)移入城市的新居民，大學(xué)畢業(yè)新參加工作的居民，需要經(jīng)常在地區(qū)之間流動(dòng)工作的居民等等，開(kāi)始或者經(jīng)常以租為主。但是，考慮中華民族的傳統(tǒng)，城市中大部分居民，比如70%以上，還是應(yīng)當(dāng)以擁有自己的住宅為宜，可能在農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移階段，租住的比例高一些，而隨著收入的提高和城市化的推進(jìn)，購(gòu)買(mǎi)住宅居住的比例應(yīng)當(dāng)逐步提高。二是政府支持解決與居民自己解決相結(jié)合。一些中高收入的城鎮(zhèn)居民，包括一些有未來(lái)收入預(yù)期的城鎮(zhèn)居民，其住宅應(yīng)當(dāng)由自己籌集資金，包括按揭貸款等方式自行購(gòu)買(mǎi)。而對(duì)一些低收入者，政府可以通過(guò)低價(jià)供地、合作建房，供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房，提供廉租公屋等等方式解決。需要提出的是，一定要與政府的財(cái)政能力相適應(yīng)，壓縮在適當(dāng)?shù)姆秶�中，避免成為政府支出的沉重包袱，最后欲行而不達(dá)，失信于民。

　　第六，要走出一條探索解決城市化新移民居住問(wèn)題的中國(guó)式道路。從中國(guó)目前農(nóng)村往城市的新移民居住方式看，有工棚式居住、集體宿舍居住和城郊及城中村簡(jiǎn)陋租賃式居住。此種模式的缺點(diǎn)在于，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民不能永久轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn)，年老回鄉(xiāng)，農(nóng)村人口老齡化速度可能很快，而且，相當(dāng)多數(shù)量家庭的夫妻子女長(zhǎng)期分離，人口在城鄉(xiāng)之間劇烈流動(dòng)。這與東亞國(guó)家模式和拉美南亞模式都不相同。前者在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移過(guò)程中，有一定的貧民窟，后被政府改造;后者因土地私有化制度和普選制度貧民窟選票倉(cāng)壓力，形成大規(guī)模的貧民窟。中國(guó)會(huì)走出一條什么樣的道路呢?能不能擺脫拉美南亞的貧民窟“陷阱”呢?在防止貧民窟大規(guī)模甚至持續(xù)蔓延和固化的前提下，在居住方式上適當(dāng)寬容平民區(qū)、城中村、城郊租屋等，在民生上寬容流動(dòng)商販和小商小鋪，分步驟、分階段、分層次和多種方式解決中國(guó)向城市轉(zhuǎn)移的新移民的居住問(wèn)題。

　　解決城鎮(zhèn)居民住宅問(wèn)題的體制改革

　　從解決城鎮(zhèn)居民和新移民居住問(wèn)題的體制看，關(guān)鍵是要正確處理解決住房問(wèn)題領(lǐng)域中的政府作用和社會(huì)能力的關(guān)系，在人口太多并且人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是太高的國(guó)情下，形成合理的房?jī)r(jià)收入比，首要是先調(diào)動(dòng)居民自己購(gòu)房及租房解決居住消費(fèi)的積極性，其次才是動(dòng)用政府的力量來(lái)加以配合。這就需要對(duì)一些體制進(jìn)行調(diào)整和改革。

　　第一，改革目前政府對(duì)土地供應(yīng)的招拍掛制度，形成競(jìng)爭(zhēng)性的供應(yīng)市場(chǎng)，以抑制地價(jià)暴漲，并且逐步降低土地的價(jià)格水平。不論怎么說(shuō)，房屋要建設(shè)在土地上，地價(jià)除了土地的供給與需求的平衡關(guān)系外，土地的供應(yīng)方式也與之緊密相關(guān)，而地價(jià)上漲必然要推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲。這是經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的規(guī)律，是任何人都不可能改變和否定的。因此，穩(wěn)定和降低房?jī)r(jià)，最為關(guān)鍵的是，將目前政府壟斷型的土地供應(yīng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，改革為競(jìng)爭(zhēng)型的土地供應(yīng)市場(chǎng)。主要改革內(nèi)容有：一是縮小非公益用地的征用范圍，集體土地只要符合建設(shè)規(guī)劃，就可以進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng);二是在時(shí)間上改變掛招拍不定時(shí)并集中上市供應(yīng)的形式，為土地出讓方長(zhǎng)期在土地交易所登記信息，隨時(shí)隨地經(jīng)常性交易的形式;三是土地房產(chǎn)宅基地等信息由縣級(jí)政府的一部門(mén)登記、一部門(mén)確權(quán)、一部門(mén)發(fā)證，建立縣級(jí)房地產(chǎn)中心，出讓土地的在縣、市級(jí)房地產(chǎn)交易所登記信息;四是應(yīng)當(dāng)建立分層的縣級(jí)房地產(chǎn)交易中心、中心城市房地產(chǎn)交易中心、省級(jí)房地產(chǎn)交易中心、全國(guó)大區(qū)房地產(chǎn)交易中心，乃至全國(guó)房地產(chǎn)交易中心，各層次房地產(chǎn)交易中心聯(lián)網(wǎng)，使土地房屋供應(yīng)者與需求者之間隨時(shí)報(bào)價(jià)撮合，這樣會(huì)降低信息搜尋的成本，使供求信息靈敏對(duì)稱，形成供給與需求兩面都具有競(jìng)爭(zhēng)性的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

　　第二，改革財(cái)政稅收體制，調(diào)整中央與地方的財(cái)政稅收關(guān)系，擴(kuò)大地方政府籌資權(quán)限，改變目前政府收入不可持續(xù)但抬高房?jī)r(jià)的土地財(cái)政格局。一是調(diào)整中央與地方對(duì)稅收的分成比例，提高地方財(cái)政在稅收中的比重，改變中央財(cái)政主要依靠稅，地方財(cái)政主要依靠賣(mài)地和收費(fèi)的格局;二是改變土地一次將幾十年出讓收上來(lái)的體制，為土地交易增值稅、房產(chǎn)稅、占用土地過(guò)多的土地稅等，使與土地有關(guān)的地方財(cái)政收入可持續(xù);三是修改目前的預(yù)算法，允許地方政府建設(shè)項(xiàng)目發(fā)債，用于住宅道路、給排水、醫(yī)院學(xué)校等的配套資金來(lái)源，還本付息在一般財(cái)政預(yù)算中列支，從而使住宅區(qū)的公共設(shè)施費(fèi)用由政府來(lái)承擔(dān)，降低住宅的公攤成本。

　　第三，農(nóng)村集體土地，包括農(nóng)民的宅基地、公益性用地被國(guó)家征收的，要足額補(bǔ)償;非公益用地直接進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)，按照市場(chǎng)價(jià)格等價(jià)交換，并且在國(guó)家、開(kāi)發(fā)商、用地人、居民之間合理分配。農(nóng)民的耕地和宅基地可以流轉(zhuǎn)、出讓、出租、抵押等，使農(nóng)民的土地從生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)盤(pán)活、資產(chǎn)變現(xiàn)和置換，幫助農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)中創(chuàng)業(yè)和購(gòu)買(mǎi)房屋。

　　第四，要改革目前的創(chuàng)業(yè)體制，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，增加就業(yè)，提高居民的收入，增強(qiáng)其居住方面的支付能力。放寬小企業(yè)的注冊(cè)登記門(mén)檻，簡(jiǎn)化注冊(cè)登記手續(xù)和步驟，取消許多領(lǐng)域注冊(cè)登記的前置審批;取消企業(yè)的各種工商等年檢，年檢費(fèi)用由進(jìn)行年檢的政府部門(mén)和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān);清理政府各種文件和法律法規(guī)，大幅度減少審批事項(xiàng)，消除各種尋租設(shè)置;對(duì)城鎮(zhèn)中的流動(dòng)商販，農(nóng)民從事小商小販，網(wǎng)開(kāi)一面，實(shí)行較為寬容和靈活的管理體制;集中、統(tǒng)一和減少審批、許可、監(jiān)督和執(zhí)法，加強(qiáng)事后管理，放寬事前準(zhǔn)入;建設(shè)政府行政事業(yè)服務(wù)大廳，實(shí)行一站式辦公，普及電子政務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)和陽(yáng)光化;清理各種收費(fèi)，取消一些政府部門(mén)和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)的收支兩條線體制，其機(jī)構(gòu)、人員、公務(wù)費(fèi)用一律由財(cái)政撥款支付，不得建立收費(fèi)供養(yǎng)的政府部門(mén)和事業(yè)性機(jī)構(gòu);大力發(fā)展民間小銀行機(jī)構(gòu)，使創(chuàng)業(yè)和小企業(yè)有一個(gè)寬松的融資環(huán)境�？傊�，使城鎮(zhèn)居民和進(jìn)入城鎮(zhèn)的新移民富裕起來(lái)，從而有錢(qián)買(mǎi)房。

　　出臺(tái)解決城鎮(zhèn)居民住宅問(wèn)題的有關(guān)政策

　　解決中國(guó)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村向城鎮(zhèn)新移民的居住問(wèn)題，還需要出臺(tái)一系列的政策相配套。

　　第一，區(qū)別對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房。考慮我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)，以及日后復(fù)墾的成本和難處，要禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地;但是，在5000人左右的大村子、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)中，要集體土地直接進(jìn)入住宅建設(shè)市場(chǎng)，即發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房，以降低農(nóng)民城鎮(zhèn)化的住房成本門(mén)檻。國(guó)家在新農(nóng)村建設(shè)中，財(cái)力應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持農(nóng)民集中到大村子、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施等配套建設(shè)。

　　第二，政府在解決住宅問(wèn)題中的作用。一是鼓勵(lì)合作建房。歐洲許多國(guó)家鼓勵(lì)居民成立住宅建設(shè)合作社，政府提供較低價(jià)格的土地，減免一些稅收，由住宅需要者組成住宅建設(shè)和消費(fèi)合作社，自己建設(shè)，大大降低了住宅成本。二是政府建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，出售給中低收入家庭。在建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)，政府降低土地的價(jià)格，減免一些稅費(fèi)，從而降低住宅的價(jià)格，以適應(yīng)中低收入階層的購(gòu)買(mǎi)能力。三是建設(shè)廉租公屋，對(duì)無(wú)力購(gòu)買(mǎi)住宅的低收入和特別困難的家庭，一方面提供低收入家庭住房補(bǔ)貼，另一方面，提供廉租公屋，供其居住。

　　第三，開(kāi)征房產(chǎn)稅。將幾十年出讓金一次性收取改革為對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行征稅，可以降低房屋開(kāi)發(fā)的成本，穩(wěn)定住房的價(jià)格水平;對(duì)超過(guò)人均面積的部分、多套房、別墅等等征稅，甚至征收累進(jìn)稅，有助于抑制住宅獲利投機(jī)性投資，從而消除投機(jī)推動(dòng)的住宅價(jià)格上漲;開(kāi)征房屋稅，增加房屋持有和閑置成本，也有利于消除房屋的閑置現(xiàn)象，使緊缺的土地和住宅資源充分得以利用。

　　第四，國(guó)家出臺(tái)有利于撤村并鎮(zhèn)村民集中集約居住等有利于節(jié)約并整備土地資源的政策。對(duì)從小村子搬遷到大村子，對(duì)放棄宅基地而遷入多層住宅的村民，特別是對(duì)放棄住宅基地復(fù)墾為耕地的村民，除了合理征用補(bǔ)償其土地外，還應(yīng)當(dāng)另外支付一筆補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其為國(guó)家節(jié)約土地資源的行為。

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