通過對數(shù)字政府發(fā)展的回顧，研究數(shù)字政府的特征，結合 IT 技術的發(fā)展，說明政務中臺的建設是數(shù)字政府構建的重要技術支撐。結合上海市"一網(wǎng)通辦"的建設歷程，介紹了政務中臺中業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用 3 個方面的建設情況，并對今后的發(fā)展方向做了總結性的說明。

　 01 數(shù)字政府的發(fā)展歷程

　 20 世紀 90 年代，英文文獻中已經(jīng)出現(xiàn)"電子政務（ElectronicGovernment）"和"數(shù)字政府（DigitalGovernment）"的概念，均是當時西方政府與 IT 企業(yè)合作的各種創(chuàng)新的概括。1998 年，在《21 世紀的數(shù)字政府》一文中，"數(shù)字政府"被定義為政府利用 IT 技術尤其是互聯(lián)網(wǎng)改善為公眾提供的信息服務。自 2005 年達雷爾·韋斯特出版《數(shù)字政府：技術與公共領域績效》（DigitalGovernment：TechnologyandPublicSectorPerformance）以來，"數(shù)字政府"的概念開始進入大眾的視線。隨著近些年 IT 技術的發(fā)展，在移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術的支撐下，數(shù)字化對社會和政務服務的沖擊不斷加深，業(yè)務流程再造、在線電子政務、移動辦事等應用場景越來越豐富，數(shù)字政府的內(nèi)涵也不斷豐富。當前，數(shù)字政府是指依托互聯(lián)網(wǎng)技術，以數(shù)據(jù)為中心，線上線下融合的政府行政和服務的新模式。數(shù)字政府有以下 4 個特征：

　 （1）政府即平臺。通過與公眾、非政府組織和企業(yè)共同創(chuàng)造、共同設計和共同交付的創(chuàng)新方式，政府從公共服務的提供者變成改善公共服務生態(tài)系統(tǒng)的管理者。

　 （2）創(chuàng)新公共價值。數(shù)字政府超越微觀層面以技術為中心的行政效率和服務能力等內(nèi)部政府效益，更具有遠見和洞察力，更注重政府治理體系和治理能力數(shù)字化轉型中社會和公共效益的提升。

　 （3）用戶驅動的服務設計。政府服務的重點從滿足政府和政策需要向回應公眾需求轉變，通過服務設計和交付過程改變需求的方向，將滿足用戶需求作為工作重點，并以這種方式設計服務，為用戶提供實際所需。

　 （4）數(shù)據(jù)治理與協(xié)同。強化數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌規(guī)劃、分類管理、整合共享，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源一體化管理，為各級政府及其部門開展大數(shù)據(jù)分析應用提供數(shù)據(jù)支撐。

　隨著大數(shù)據(jù)及人工智能時代的到來，數(shù)據(jù)已成為各種社會應用的核心，也是政府治理變革的基礎，數(shù)字政府必然需要在技術上以數(shù)據(jù)為核心。傳統(tǒng)政府主要是從供給側角度，向大眾（個人、法人）提供服務，而數(shù)字政府則是從需求側，即從行政相對人的角度，通過數(shù)據(jù)分析了解大眾的需求，為每個人提供個性化、精準化、主動化的服務。因此數(shù)字政府是數(shù)據(jù)驅動的新型政府形態(tài)，以政務數(shù)據(jù)的整合和共享為基礎，以大眾的需求為主導進行政府管理升級和變革。

　構建數(shù)據(jù)驅動的數(shù)字政府，包括數(shù)字政府的核心、數(shù)字政府的基礎、數(shù)字政府的價值、數(shù)字政府的關鍵和數(shù)字政府的實現(xiàn) 5 個模塊。數(shù)字政府的核心是開放與參與，通過數(shù)據(jù)發(fā)布與開放、隱私保護與安全，讓公眾參與到數(shù)字服務設計、政策制定的過程中，參與到數(shù)字服務的滿意度調查過程中。數(shù)字政府的基礎是通過數(shù)據(jù)資源規(guī)劃和共享，構建協(xié)同文化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅動下的治理與協(xié)同。通過統(tǒng)一數(shù)字身份認證和用戶驅動的服務設計構建靈活、主動與定制化的數(shù)字化交付服務，實現(xiàn)以數(shù)據(jù)為核心的服務與創(chuàng)新，這是數(shù)字政府的價值所在。數(shù)字政府的關鍵是決策與支撐。利用數(shù)據(jù)科學決策預測政策需求和對未來做出規(guī)劃，是數(shù)字政府應對危機、解決核心問題的目標。數(shù)字政府的實現(xiàn)是能力與評價，通過數(shù)字能力與技能的培養(yǎng)提升公共部門的數(shù)字素養(yǎng)，完成公共部門的數(shù)字化轉型，通過數(shù)字技術的投入開發(fā)創(chuàng)新應用，不斷完善數(shù)字文化建設，并對數(shù)字政府發(fā)展進行評價，促進數(shù)字政府能力的提升。

　 02 以數(shù)據(jù)驅動的數(shù)字政府技術架構

　 在傳統(tǒng)的政務服務領域，信息化建設初期一直是圍繞辦公自動化來進行的，并沒有完整的頂層設計。此外，政務服務具有專業(yè)性強、流程環(huán)節(jié)多、處理情形復雜等特點，多以條線方式進行信息化建設，如稅務系統(tǒng)、公安系統(tǒng)等，在一定程度上造成了嚴重的"數(shù)據(jù)孤島"情況。同時，各政務服務部門間的信息化水平也存在極大的差異。

　 原有政務業(yè)務相對固定、變化的頻率低、周期相對比較長的情況也制約了技術架構的變革。隨著政府體制機制改革的深化與加速，特別是在"互聯(lián)網(wǎng)+政務服務"領域，上級要求和業(yè)務需求變化的頻率進一步加快，為適應數(shù)字政府的發(fā)展要求，需對數(shù)字政府的技術架構進行變革，建立敏捷迭代、彈性擴展、適應數(shù)據(jù)開放及共享的新一代技術架構體系，通過共用一些能力，來快速響應各種變化的要求。

　 中臺當前被視為一種新的架構方式，整合并封裝了各種服務和資源�？梢酝ㄟ^減層而不是加層的方式重構組織的業(yè)務及數(shù)據(jù)模型，融合基礎設施資源平臺，提供計算、模型、算法、搜索等技術能力，支撐業(yè)務邏輯。同時提供業(yè)務流程梳理，整合、抽取、重用業(yè)務服務，通過服務編排敏捷支撐組織的業(yè)務研發(fā)和運營。

　 從計算機科學的發(fā)展歷史來看，中臺并非橫空出世的全新技術。20 世紀 60 年代，IBM 主機系統(tǒng)中已經(jīng)有以 CICS為代表的中間服務事務處理層，由此慢慢演變發(fā)展成 20 世紀最后 20 年很紅火的中間件基礎軟件市場。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，信息系統(tǒng)架構突破了單一企業(yè)、組織及地域的限制，應用同步和數(shù)據(jù)交換需要適應云計算及大數(shù)據(jù)的發(fā)展，這點顯得尤為重要。在此背景之下，從共用的中間件的整合出發(fā)，以能力共享為基石的中臺概念最早于網(wǎng)站架構、金融系統(tǒng)中應運而生。2008 年，阿里巴巴創(chuàng)新提出"DT"的概念，強調數(shù)據(jù)分析和應用領域的整合復用及共享，大力推廣數(shù)據(jù)中臺的應用，以解決數(shù)據(jù)化運營問題，進而高效地實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能，在國內(nèi)各界引領了新一輪的信息平臺架構變革。

　 中臺的出現(xiàn)將前臺與后臺的能力進行適配。將后臺資源集成開放以響應用戶的需求，將前臺應用中的穩(wěn)定通用業(yè)務能力逐步下沉至中臺，提高前臺的用戶響應能力；又可以將后臺系統(tǒng)中需要頻繁變化或是需要被前臺直接使用的業(yè)

　務能力抽取到中臺實現(xiàn)，為前臺提供更強大的能力支撐。同時，基于中臺服務架構，利用服務的可重用性，將技術與業(yè)務相分離，使政府部門信息化相關人員更關注于業(yè)務本身的流程和邏輯，而不必被層出不窮的新技術所綁架，這更有利于業(yè)務的創(chuàng)新。

　 在企業(yè)中，構建中臺的目的是整合企業(yè)內(nèi)的軟硬件資源，支撐企業(yè)業(yè)務應用的敏捷開發(fā)和運營。我們做虛擬化、資源池、IaaS 等其實也都是為了整合資源，更方便地服務于企業(yè)業(yè)務應用。但這僅是基礎設施資源的整合，數(shù)據(jù)、技術組件、中間件平臺等還是分散獨立的單體。整合、集成是構建中臺的直接簡單的方式，但最優(yōu)的方式是重構中后臺的數(shù)據(jù)和服務以及支撐數(shù)據(jù)和服務的平臺。

　 在政務領域，平臺化是數(shù)字化領域的必然發(fā)展趨勢。數(shù)字政府要通過平臺化建設實現(xiàn)政府組織的數(shù)字化轉型，促進政府治理能力現(xiàn)代化。根據(jù) Gartner 發(fā)布的 2019 年數(shù)字政府技術成熟度曲線，政務領域的技術發(fā)展已經(jīng)從單一技術點的應用，向整合化、平臺化演變。數(shù)字政府技術平臺的關注度和熱度持續(xù)增加，有望在 2~5 年達到期望的頂峰。隨著我國"互聯(lián)網(wǎng)+電子政務"戰(zhàn)略的實施，在逐漸完善頂層設計的基礎之上，政務中臺的應用廣度將不斷擴展。

　 03 海 上海" 一網(wǎng)通辦" 政務中臺建設實踐

　 20 世紀 90 年代中期以來，上海市委、市政府高度重視發(fā)揮信息化在推進改革開放、經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的引擎作用，提出了全面實施城市信息化的基本戰(zhàn)略。實施電子政務是信息化發(fā)展的客觀要求，不僅對政府部門的自身建設具有重大意義，而且對整個經(jīng)濟和社會的發(fā)展都將產(chǎn)生重大影響。

　 自 2015 年國務院辦公廳電子政務辦公室委托中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心開展網(wǎng)上政務服務調查評估以來，網(wǎng)上政務服務在過去幾年取得了飛速發(fā)展。上海"一網(wǎng)通辦"已經(jīng)成為全國創(chuàng)新的標桿，提升了政務服務用戶的"獲得感"，在全國發(fā)揮了標桿引領和示范帶動作用，取得了積極成效。2020 年 7 月 10 日，《2020 聯(lián)合國電子政務調查報告》正式發(fā)布，上海"一網(wǎng)通辦"經(jīng)驗作為經(jīng)典案例被寫入報告，在聯(lián)合國全球城市電子政務評估排名中，上海首次進入前十，位列第九，達到了"非常高"水平。

　 自 2018 年 4 月 12 日上海市大數(shù)據(jù)中心正式揭牌以來，持續(xù)構建全市數(shù)據(jù)資源共享體系，制定數(shù)據(jù)資源歸集、治理、共享、開放、應用、安全等技術標準及管理辦法，實現(xiàn)了跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)共享和交換。上海市作為全國省級層面第一個提出建設"智慧政府"目標的城市，提出建成政務"一網(wǎng)通辦"總門戶，構建全市數(shù)據(jù)資源共享體系。

　"一網(wǎng)通辦"的建設并非只是簡單的信息系統(tǒng)建設，而是一項政府改革，是數(shù)字政府轉型的重要抓手。"一網(wǎng)通辦"突破原有的"零敲碎打、單兵突進"的信息化建設模式，向"頂層設計、整體推進"快速轉變，構建了政府數(shù)據(jù)平臺強度整合、高度共享、深度應用的發(fā)展新模式。

　 "一網(wǎng)通辦"的核心就是一個"通"字，就是需要打通政務服務從老百姓到政務部門之間多種渠道的咨詢、辦事、服務的路徑。從技術支撐的角度來分析，政務前臺與老百姓緊密相聯(lián)，需要重點關注用戶體驗，涉及線上門戶、線下綜合窗口，以及各種自助終端等；政務后臺則主要是整合各政府部門的審批、流轉系統(tǒng)等，提供全面、完整的行權和服務。而在此之間，則需要融合前后臺，建立以微服務為基礎的服務能力政務中臺，起到中樞作用，并能適應政務服務需求發(fā)展，實現(xiàn)快速迭代、柔性擴展。

　 "一網(wǎng)通辦"政務中臺建設一直是秉承深化政府自身改革為突破口、以人民為中心的發(fā)展思想，以優(yōu)化營商環(huán)境為重要抓手和具體實踐，從業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用三個方面持續(xù)構建中臺能力，逐步形成統(tǒng)一標準、解耦建設、相互支撐的政務中臺體系。這樣有利于根據(jù)頂層設計、并行實施、快速有效地推進"一網(wǎng)通辦"能力建設，最大限度地增強老百姓的"獲得感"。統(tǒng)一的政務中臺體系主要由以下 3 個部分構成：

　 （1）業(yè)務中臺。以線上線下融合協(xié)同為目標，提供對線上總門戶和線下綜合窗口的賦能，形成"一梁四柱"能力架構："一梁"是統(tǒng)一受理平臺，把全市所有部門和區(qū)縣的政務服務能力都集成在統(tǒng)一受理平臺上；"四柱"包括統(tǒng)一身份認證、統(tǒng)一總客服、統(tǒng)一公共支付、統(tǒng)一物流快遞。統(tǒng)一身份認證實現(xiàn)用戶單點登錄、全網(wǎng)通辦；統(tǒng)一總客服充分利用了原有 12345 服務熱線；統(tǒng)一公共支付集成了銀聯(lián)、微信、支付寶等第三方支付；統(tǒng)一物流快遞采用 EMS、順豐等物流體系構建閉環(huán)的政務服務。

　 （2）數(shù)據(jù)中臺。數(shù)據(jù)中臺通過數(shù)據(jù)歸集、治理和應用，將分散、孤立的政務數(shù)據(jù)匯聚、整合成為標準統(tǒng)一、可共享應用的數(shù)據(jù)能力，不斷促進政府能力的輸出。當前在數(shù)據(jù)歸集方面，已經(jīng)實行全市公共數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一管理，實現(xiàn)政府部門數(shù)據(jù) 100%歸集。同時開展全生命周期數(shù)據(jù)治理，以應用促治理，形成良性循環(huán)的數(shù)據(jù)治理機制，促進了整個政府的數(shù)據(jù)治理。通過中臺的能力建設，打通國家、市、區(qū)三級數(shù)據(jù)交換共享通道，促進數(shù)據(jù)整合應用，"一網(wǎng)通辦"為上海市每個注冊用戶打造市民主頁、為每個企業(yè)打造專屬網(wǎng)頁。后臺通過整合的數(shù)據(jù)，為每個市民和企業(yè)提供個性化、精準化、智能化、主動化的服務。通過整合其在政府部門辦的所有事項、享受過的所有服務為每個市民和企業(yè)建立檔案數(shù)據(jù)，同時提供精準化的政策推送以及主動化的證照提醒、生日祝福等，此外也突破了一些政策化手段優(yōu)化政府智能化服務，如智能客服。

　 （3）運營中臺。依托"一網(wǎng)通辦"向各區(qū)、各部門提供統(tǒng)一運營管控功能，便于各區(qū)各部門以內(nèi)容、應用、能力三種方式接入統(tǒng)一的政務服務生態(tài)中。內(nèi)容接入模式是各區(qū)、各部門按照應用中臺內(nèi)容接入標準規(guī)范進行區(qū)級、部門級事項標簽標注信息、材料審查要點信息等政務服務內(nèi)容接入，通過"一網(wǎng)通辦"平臺利用成熟的"問""辦""推""檔"能力面向用戶提供個性化、精準化、主動化、智能化服務。應用接入模式主要將區(qū)級、部門級自研開發(fā)的特色屬地化應用，以頁面嵌入方式進行應用注冊、測試、發(fā)布、上下架，接入市級平臺；也可以按照應用接入標準規(guī)范以自研或

　合作的形式進行應用的集成開發(fā)，并整合入市級平臺，為各區(qū)、各部門用戶提供專屬的服務。能力接入方式則是基于模型接口將有特色的數(shù)據(jù)模型、關系模型、算法模型、應用模型等以標準 API 接口、標準能力頁面的方式進行能力的注冊、發(fā)布和上下架等，利用中臺基礎"問""辦""推""檔"以及基礎內(nèi)容總庫等能力對外提供服務支撐。

　 04 運營中臺的實際應用

　 運營中臺是"一網(wǎng)通辦"政務中臺的重要組成部分，是政務服務內(nèi)容生產(chǎn)、內(nèi)容運營的重要載體，在構建市、區(qū)兩級以及各政務廠商形成內(nèi)容、應用、服務良性生態(tài)圈的過程中起著支撐作用。運營中臺的建設立足于政務領域的基礎數(shù)據(jù)庫，如人口庫、法人庫、事項庫等，對各類服務人員提供后臺運營管理的功能系統(tǒng)。在此基礎之上，運營中臺實現(xiàn)了對內(nèi)容、應用、模型三大類政務場景服務能力的構建：

　 （1）內(nèi)容接入服務主要基于政務知識庫提供政策、問答、公共服務、政務百科、知識圖譜、項目管理等各門類的內(nèi)容接入標準接口，提供知識的清洗、分類功能，最終形成對"一網(wǎng)通辦"的"問""辦""推""檔"四大類功能的內(nèi)容支撐。

　 （2）在應用運營的能力支撐方面，利用微服務的理念，制定低耦合度的服務開發(fā)標準，并開發(fā)構建應用自注冊、自部署、自發(fā)現(xiàn)服務管理機制，對政務事項辦理過程中智能化材料預檢起到支撐作用。

　 （3）建立開放性的模型管理架構，有效解決在政務服務中，如何針對不同的行政相對人進行精準政策推薦的問題。運營中臺建立開放性的模型管理架構，一方面支持將按平臺標準開發(fā)的模型集成到中臺中使用；另一方面，在遵循安全管理規(guī)范的前提下，支持以 API 的方式黑盒接入第三方的算法模型，有利于在算法知識產(chǎn)權保護和拓展模型應用場景間達到一種平衡。

　 除提供以上 3 種核心服務能力之外，運營中臺同時提供效能管理、審計管理、消息中心、基礎系統(tǒng)管理等能力，以及各項標準規(guī)范和安全運維保障制度�？傮w架構如圖 1 所示。

　自 2019 年以來，運營中臺持續(xù)支撐以"一件事"為代表的上海市政務服務業(yè)務流程再造。以用戶為中心，從需求側出發(fā)將以往辦事以職能部門審批的"一項事項"為中心，變?yōu)橐云髽I(yè)和群眾辦理的"一件事"為中心，通過系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)共享、材料共用，實施以"一次告知、一表申請、一口受理、一網(wǎng)辦理、統(tǒng)一發(fā)證、一體管理"為主要內(nèi)容的"一件事"業(yè)務流程優(yōu)化再造改革，支撐線上"一件事"網(wǎng)上全流程辦理，線下"一件事"綜合窗口最多跑一次受理的線上線下一體化"一件事"主題集成服務新模式。

　 利用運營中臺主要實現(xiàn)構建"一件事"主題配制系統(tǒng)，包括配置場景引導、配置該場景為"一件事"主題、配置場景辦理區(qū)劃、配置場景的申報須知、配置場景的地址等。同時在運營中臺中可以完成一表配制工作，支持數(shù)據(jù)模型視圖開發(fā)、數(shù)據(jù)復用管理、公共字段設定、事項表單管理、字典項管理、引導規(guī)則管理、場景字段排序、場景分類管理等，如圖 2 所示。

　 通過運營中臺，以"統(tǒng)一標準、統(tǒng)一入口、統(tǒng)分結合、共建共營"為運行原則和運行模式，實現(xiàn)了"一件事"主題集成服務工作在全市落地應用，保證主題的業(yè)務一致性、流程一致性、體驗一致性。市區(qū)兩級可以批量創(chuàng)建群眾和企業(yè)眼中的"一件事"主題集成服務、獲取分發(fā)流轉主題申報信息、與統(tǒng)一受理平臺"一件事"主題受理模塊進行數(shù)據(jù)交換、實現(xiàn)后臺并行審批流程等內(nèi)容和系統(tǒng)技術改造工作。目前已經(jīng)上線運行"我要開飯店""我要辦犬證"等多項"一件事"，并取得了較好的應用效果。

　 05 中臺建設成效及后續(xù)發(fā)展

　"一網(wǎng)通辦"作為上海首創(chuàng)的政務服務品牌，已經(jīng)兩次被寫入國務院政府工作報告。"一網(wǎng)通辦"總門戶自 2018 年 10月 17 日正式開通以來，個人實名用戶已超過 2921 萬，法人用戶超過 208 萬，平臺接入事項 2341 個，累計服務人次超過 21.87 億，累計辦件量超過 6042 萬件，"全程網(wǎng)辦"能力達到 84%，"最多跑一次"能力達到 95%。目前，上海"一網(wǎng)通辦"已全面建成"一平臺、多終端、多渠道"的服務體系，其中移動端"隨申辦"服務已全面覆蓋本市常住人口，平均月度活躍用戶數(shù)超 1000 萬；2020 年創(chuàng)新發(fā)布的"隨申碼"，累計使用次數(shù)已經(jīng)超 9 億次，已經(jīng)成為伴隨市民工作、生活的隨身服務碼，在看病就醫(yī)、交通出行等領域為市民提供便捷服務。

　 雖然上海"一網(wǎng)通辦"在中臺建設上取得了很大的成績，但依然需要不斷運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段加速數(shù)字政府建設，切實提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。尤其需要在以下 3 個方面深化政務中臺的建設：

　 （1）拓展服務能力。根據(jù)"以用戶為中心"的服務理念，拓展除審批事項以外的公共服務能力建設，夯實業(yè)務中臺"一梁四柱"的能力，并依托"兩頁"（市民主頁、企業(yè)專屬網(wǎng)頁）和"隨身辦"移動端，不斷豐富應用場景，結合數(shù)字政府變更的需要加強服務賦能。

　 （2）提升智能化水平�；�于服務模式從"通辦"到"智辦"的升級轉變需求，研究知識圖譜、NLP 自然語言、OCR 文字識別、符號規(guī)則與神經(jīng)網(wǎng)絡融合的混合人工智能算法等關鍵技術在政務服務領域的應用模式，開展 AI 需求數(shù)據(jù)歸集，匯集基礎數(shù)據(jù)；構建 AI 內(nèi)容學習總庫，為洞察分析提供標準學習內(nèi)容支撐；基于電子政務云的能力，建設算法注冊調用機制的統(tǒng)一服務中臺，支持多種應用場景。

　 （3）強化數(shù)據(jù)質量和安全。不斷深化數(shù)據(jù)全生命周期治理，加強政務中臺的元數(shù)據(jù)管理能力，做到政務數(shù)據(jù)的完整性、準確性、可用性和一致性。同時利用中臺的權限基礎能力，不斷增強分級分類管理，明確數(shù)據(jù)提供者、使用者、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)監(jiān)管單位、數(shù)據(jù)運維等責任角色，梳理安全責任邊界、責任范圍、具體安全職責和義務，積極構建有利于政務數(shù)據(jù)健康發(fā)展的環(huán)境。

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