一、引言：

　　無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，無論是實行三權分立的國家，還是實行“議行合一”或類似中國的人民代表大會制的國家，行政權與司法權都是國家權力的組成部分，依法都享有一定的職權和獨立處理某類特定的事務的權力。雖然在不同制度，不同法系的國家，司法與行政的關系有很大的區(qū)別，但司法審查權力行使的目的應當在大致的方向上是一致的：即通過司法權對行政權的制約和監(jiān)督，防止行政機關的濫用職權，促進行政機關依法行政，[2]保障公民合法權益免受國家權力的不當侵犯。從辨證的角度看，任何事情都具有兩面性，司法審查制度本身也是一個雙刃劍，在處理社會利益的沖突中，法院權力既可以保護少數(shù)派別的權利，也可使多數(shù)派系對社會中孤立的少數(shù)的壓制合法化。在實踐中，法院應當如何運用司法審查權力，以在促進多數(shù)福利的民主和保障少數(shù)權益的憲政主義之間，達到和維持理性平衡，這實質上就是要求司法審查要把握一個合理的限度。

　　在美國，橫向的司法審查制度的合法性在學界一直是一個有爭議的話題，盡管越來越多的人認同了這一制度。贊同司法審查制度的最具有代表性的觀點應當是聯(lián)邦黨領袖漢密爾頓在《聯(lián)邦論叢》第78篇，通過對法院的特性進行分析所進行的論證：從法院的性質上來看，司法機構對憲法的政治權利來說將永遠是危險最小的分支，因為它擾亂與傷害這些權力的能力最小。執(zhí)法機構不僅支配著榮譽，而且握有社團的利劍。立法機構不僅支配著錢袋，而且制定規(guī)章以調控每個公民的責任與權利。與此相反，司法機構對利劍與錢袋都沒有影響；
它既不能驅使社會力量或財富，也不能主動做出決議。它確實可以說，既無強力，又無意志，只有判決；
且即使對于判決的效力，也必須最終依賴執(zhí)法機構的一臂之力�！�相比而言，司法機構在三個部門中的權力是最弱的；
它從來不能成功地打擊另外兩個分支；
并且需要所有可能的謹慎，使之能夠防護自己不受它們的打擊。[3]基于這個理由，他認為授予法院審查立法和行政的權力不會破壞三權分立的精神，而且司法審查與大眾民主能夠并行不悖�？伎怂菇淌跀嘌裕涸谝粋�自由、民主的社會里，法院從來不能太久或太遠的脫離人民支配的長期愿望……如果沒有法院無法觸及的政府官員與公民的自愿服從，憲政主義對自由的保障將被證明是無效的。在相當?shù)某潭壬�，過去偉大的創(chuàng)造性決定的合法性來自法院對公共意愿的準確認識，以及在表達這種認識時，響應被統(tǒng)治者的能力。再越雷池一步——強加法院自認的明智抉擇——就變成不合法了。他還指出了法院制法的必要性：新的狀態(tài)可能使舊的法律概念、規(guī)則、甚至原理喪失先前的意義，因此內在的理念要求新的應用。對基本理想的真實意義的更深刻認識可能要求新的發(fā)展。完全靜止的法律是不能運作的，因為它遲早不能滿足人類的需要……對法律的整體而言，連續(xù)性是必不可少的，但這種連續(xù)又必須是創(chuàng)造性的。也有許多的學者認為，司法審查對維護美國的分權體制及保障少數(shù)人權是必不可少的，法院的主要職能在于給政府提供合法性。[4]

　　反對的觀點認為，非到萬不得以的時候，法院不宜干涉民主過程。有的甚至認為法官以解釋憲法為名實行社會改革，以達到他們認為時代要求的公正結果，既阻礙人民自己通過民主參與獲得政治經驗，又削弱了法律的穩(wěn)定性與確定性。對此，維克斯勒教授提出了傾向司法節(jié)制的中性原則：如果在憲法爭議中應用普通法的傳統(tǒng)，法院或許應該——甚至必須——制定法律；
但按照普通法常規(guī)，法院只有能夠清楚地確定一條不取決于法官個人的中性原則，并有誠意在將來的判案過程中應用之，才能運用司法權力來約束民主意志。在美國，歷屆的總統(tǒng)都表達了對司法審查權力的異議和程度不同的抵制。無論如何，司法審查的非民主傾向，我們無法視而不見。從美國憲政發(fā)展的歷史上，司法審查最大的爭議在于它對民主體制和三權分立的影響。從馬伯里訴麥迪遜案到布什訴戈爾案 ，我們看到，美國的司法審查制度正被越來越被更多的人們所接受，而且其對于維護美國三權分立之政體，保護公民的權益免受政府的不當侵犯起到重要作用。當然，對于司法審查的合理限度和強度，將永遠難以有一個涇渭分明的界限，那將會隨著社會的變遷和發(fā)展而不同，也會因為法官的不同理解和價值觀而有差異，但這總的來說并不妨礙司法審查在整個的法治和權力體系中發(fā)揮的重要作用，不過這也不意味著司法審查中可以對行政權的任意和無理的干涉。司法權與行政權的關系是一個復雜的問題，而司法審查權力如何行使以及行使的合適限度，是實現(xiàn)和促進多數(shù)福利的民主政治與保障少數(shù)人權利的關鍵。通過美國具體的案例，我們可以看到這個問題將在司法審查的各個不同的層面的具體案件中反復出現(xiàn)，其貫穿于憲政與司法審查的始終。[5]

　　布什訴戈爾一案，其紛爭由法院的判決而最終塵埃落定，雖然很多的法學家、政治家、記者，以及其他觀察家認為最高法院在布什訴戈爾案中五票對四票的判決結果是一個實實在在的政治裁決。很多人贊同大法官布萊爾的觀點，認為最高法院不應當介入此事件，無論多么的困難，政治問題應當有民選機構——國會而非由非民選的機構——法院來處理更為合適。一些觀察家們說道，只有時間能判斷最高法院審理此案是否正確，也許將來某一天最高法院將受到贊揚，因為其沒有回避一件有困難的案件，并且做出了判決避免了一場更大的憲法危機；
另一方面，也許最高法院的形象將因此受到損害，因為多數(shù)人民認為其在該案中不正當?shù)匦惺沽怂痉▽彶榈臋嗔�，正如其在多年以前羅切納時代中創(chuàng)造實質性的、經濟性的正當程序時所作所為一樣。但是，無論他對此判決滿意與否，阿爾·戈爾——這位美國最高法院裁判的失敗者，接受了法院的裁決為事件的最終結局，這是他在美國的法治制度下不得不這樣做的。司法審查制度是司法部門在美國政府體制中發(fā)揮其核心作用的基礎，而司法部門的作用——以及對司法部門裁判的尊重，盡管我們可能并不贊成其結果——是美國法治的基礎。[6]

　　事實上，司法審查的強度和范圍，不僅是權力分立和制衡的需要并最終受到國家的政治體制的根本制約，而且也與時代與民族的觀念和意識形態(tài)有關。在美國人的觀念中，其對于三權分立的理解不同于法國和英國，三權分立畢竟不同于立法至上，既然最高法院和國會同樣具有憲法地位，立法機構通過的法律似乎不再如此不可超越，并或許在訴訟中，可以根據(jù)憲法，受到法院的審查。所以美國的司法審查制度，有其深厚的理論、觀念和政治體制因素的支撐。在同樣信奉孟德斯鳩的分權思想并在其理論指導下建立國家政體的法國，議會主權理論卻一直在社會中占據(jù)主導地位，但隨著社會的發(fā)展，這一思想也逐漸得到了修正，法國建立了專門的行政法院和憲法法院對行政和立法進行監(jiān)督和制約。德國、日本等國的憲政發(fā)展史經歷了幾乎同樣的演變過程，即逐漸強化了司法對行政和立法的監(jiān)督機制。當然，即使是在不可避免時，司法審查權力之運用也總是伴隨著嚴重弊病，司法能動可能導致司法權對行政或立法權的不當干預，而不當?shù)乃痉ü?jié)制又會使司法對行政或立法的監(jiān)督和制約的目標難以實現(xiàn)，所以歸根結底需要法院采用合適的司法審查強度。毫無疑問，在不同的行政調控領域，針對不同的調控事項，考慮到當時的案件背景，法院司法審查的強度應當是一個與時俱進的不斷變化的標準。通過個案的剖析我們可以總結一些處理司法審查合理限度的基本問題，但作為一種基本的原則性規(guī)則，也只有一定的指導性的作用，并不能將這些在現(xiàn)在合理的個案規(guī)則完全用在將來發(fā)生的個案上，時代變了，適用的規(guī)則自然也要變，何況，完全相同的案情在世界上是不可能出現(xiàn)的。

　　很多國內的學者借鑒國外司法審查之經驗，對司法審查的合理限度進行了深刻的探討和研究。楊偉東所著的《行政行為司法審查強度研究》一書，對行政審判的縱向范圍進行了深入的分析，也代表了目前國內最新和最系統(tǒng)的就此問題的專門研究。其基本的立場在于，合理的行政訴訟審查強度如同寬窄恰當?shù)氖馨阜秶�一樣，可對行政權和司法權進行合理配置，減少司法與行政之沖突，減少司法審查中的不確定現(xiàn)象以及降低和避免行政訴訟審查機制“制衡不足”或者“干預過度”的雙重危險。[7]該書的研究和研究結論，建立在充分的比較法處理基礎之上，并通過對國外有關理論與實踐的比較和論證，結合中國行政訴訟之實際，探討了我國行政訴訟的所應有的合理限度。其論證的主張主要是：[8]1、法院和行政機關具有不同的專業(yè)和技能優(yōu)勢。對于帶較強技能事項的審查，法院應采取尊重態(tài)度；
而對法院優(yōu)勢事項，法院可以享有更大程度的審查權。作者所論述的這一觀點，是傳統(tǒng)上一直沿襲和承認的。但筆者以為，這一審查原則，只是一個一般性的參考標準，在很多的時候，法院應把事實和法律結合起來進行處理和審查，而不是簡單的尊重或不尊重。行政領域的廣泛性，使眾多的行政領域都有其極強的專業(yè)性和技術性，若過分的強調對行政機構的專業(yè)知識的尊重，勢必是法院對行政的審查形同虛設，無所作為。法院審查之目的就在于對行政權行使的監(jiān)督和制約，即使是行政機關所擅長的專業(yè)事項和領域的判斷，也不能保證行政機關不具有非法的目的、動機或不當?shù)目紤]而濫用其權力。所以，法院對行政行為合法與合理性的審查，必須建立在對事實審查的基礎上，那么法院在知識的欠缺上可以借助于專家意見和專業(yè)性的權威鑒定以彌補。2、在行政訴訟之前大多的行政行為已經歷了行政程序，此程序的運作應對法院的審查有一定的影響。若行政程序十分完備且具有司法程序特性，法院對行政行為的審查程度應相對較低；
如果行政程序相對簡單，對公民的權益保護不盡完善，就尚需法院增加控制力度。一般來說，程序的完備與嚴格，在某種程度上保證了行政行為或措施的質量以及公正的結果的可靠性，所以從這個角度而言，作者的觀點是具有法理支撐的，而且法院對那些經過嚴格的程序限制所做出的行政行為進行寬松審查或較大程度的尊重，也體現(xiàn)設置嚴格行政程序以及由此所耗費的成本的價值和意義。但應當指出的是，作者在論述中，忽略了一個重要的因素，即其只已行政程序是否完備或具有司法特性作為判斷司法審查強度的根據(jù)和標準，而沒有考慮到繁簡寬嚴不同的程序與公民權益重要程度和行政行為的性質相對稱的特點。如果只是對公民影響極小的權益受到某種行政行為或措施的影響，即使這時的行政決定所適用的程序相對于某種對公民權益影響較大的行政決定所采用的行政程序簡單的多，也不能成為法院對該依據(jù)簡單程序所做出的行政行為進行嚴格審查的理由。所以，筆者的以為，從行政程序上判斷司法審查強度的大小，不是孤立地看該程序的繁簡或寬嚴，而是取決于該程序對行政措施的約束程度與所針對的事情的性質以及影響的公民權益的重要性是否相對稱。3、行政訴訟主要的目的是保護公民的合法權益，凡影響到公民基本或重要權益的事項，法院的審查強度應大。4、法院對行政行為的審查強度的確定需要根據(jù)個案具體分析，應綜合考察各種因素。該學者將行政行為所涉及的公民權益的大小以及重要程度作為司法審查強度的標準之一，筆者基本贊同，而其所強調的根據(jù)個案的情況具體分析具體確定的標準，則是在遵循一般原則的基礎上所考慮到個案的特殊性所得出的必然結論，在這一點上，判例法國家的法官在具體案件中依據(jù)一般性的原則結合個案所進行的創(chuàng)造性的判決以及相關理論為我們提供了有益的借鑒。

　　二、判斷余地理論的運用與局限

　�。ㄒ唬┑聡�判斷余地理論及其運用領域與局限

　　內容廣泛一致的各種學理都主張對“不確定的法律概念”[9]的適用只進行有限的司法審查。判斷余地理論[10]最早是由巴霍夫在1955年提出的，其觀點主要在于行政機關通過運用不確定的法律概念獲得了一種判斷余地，即獨立的法院不能審查的權衡領域或判斷領域；
行政法院必須接受在該領域內做出的決定，審查的范圍只能是該領域的界限是否得到了遵守。烏勒同時提出的合理性理論也得到了類似的結論：在兩可的案件中，多個解決的辦法都是合理的，行政機關在此合理的范圍內做出的決定都應當視為合法的。略為保守的沃爾夫認為：行政機關享有一種評價特權，如果不確定的法律概念要求“估價”，特別是對將來可能發(fā)生的事件進行估計，法院不能充分理解，因而不能審查，該估價就專屬于行政機關。我們從這些觀點可以看出，他們都基于大致相同的考慮：立法機關通過不確定的法律概念賦予行政機關自負其責、只受有限審查的決定權；
不確定的法律概念允許各種不同的判斷，在當存在著兩個以上的合理判斷時，(點擊此處閱讀下一頁)

　　法院應當尊重行政機關就此問題的判斷，因為行政機關具有更多的專業(yè)知識和經驗，更有利于相關問題的合理解決。通行的理論與判斷余地理論在實質上是一致的，但其強調不確定法律概念不是充分條件，只有在相應法律授權行政機關做出終局決定的范圍內，才能存在一個不受法院全面審查的判斷余地。

　　由于成文法在面對大量復雜并不斷變化著的社會情況，其在立法技術上為了避免過于僵死的法律條文不能適應復雜社會事務的弊端，必然大量的使用不確定的法律概念；
按照這個理論，行政機關作為主要的執(zhí)法機關，在其職權范圍內進行的執(zhí)法活動以及因此對不確定的法律概念所做的解釋，法院就是無法觸及和審查的，從操作層面上，似乎使法院與行政機關在司法審查的關系簡單化了，法院審查的任務就是把握行政機關是否在其權限和法定范圍內行事。事實上，判斷余地的法律授權并非必須采取明示方式，具體規(guī)定的解釋過程也可能產生判斷余地。所以，是否以及在哪些條件下使用不確定的法律概念將是產生判斷余地的決定因素，盡管我們能注意到法律規(guī)范的適用范圍，但在具體的適用中還是存在選擇法律和法律條款的爭議。另外，對于判斷余地是局限在個案的具體法律適用過程，還是將其擴展到對不確定法律概念的抽象解釋，也存在著很大的爭議。判斷余地理論反映了正確解決行政與司法權的關系方面的有益探討，并且也給我們在司法審查的實踐中提供了一些理論上的指導。但筆者以為，在具體的案件中，判斷余地理論的適用，還有很多的弊端和局限，即：如果允許存在一個這樣的不受制約和控制的判斷余地，那么在行政機關具有某些廣泛的自由裁量空間里，也同樣會導致行政權的濫用和對法律的曲解。事實的問題還在于，現(xiàn)實中行政權涉及的范圍和調控的事情的性質是有很大的差別的，如在事關公民的基本權益或重大的權益時，讓行政的自由裁量成為不受制約的領地是危險的，也是與法治國家的精神相悖的。德國聯(lián)邦行政法院在運用判斷余地理論進行司法審查的態(tài)度逐漸的轉變，也說明了其在司法審查的實踐中認識到該理論的不足。

　　鑒于此，判斷余地理論在運用上，不僅應當受到合理的限制，在某些關系到公民的重大的權利以及公共利益的領域里甚至應當完全的廢除。行政機關因不確定的法律概念得到的一定的裁量空間，但在裁量時其仍應當受到裁量的合理規(guī)則的控制，并遵守相應的法律原則。同時，在涉及公民的重大權益時或重大的公共利益時，法院在司法審查中，應當對行政措施從法律和事實上進行全面審查，行政機關不能享有只受有限司法審查的判斷余地。德國的聯(lián)邦行政法院以前對不確定的法律概念通常只做有限的審查，但隨著社會的發(fā)展和對司法審查制度的進一步的認識，認為——除明示列舉的例外情形——法院應當對不確定的法律概念進行全面審查，行政機關不享有判斷余地。事實上，我們在明確一個問題的同時，必然又同時造成了在其他問題上的困惑與不確定。如果我們認為判斷余地理論是應當受到限制，甚至在一些領域里應當?shù)玫綇U除。我們遇到并且必須予以解決的問題有兩個方面：其一，哪些領域應當是判斷余地領域，并且在這個領域行政決定不受到或只受到有限的司法審查？其二，法院在司法審查中，除明示列舉的情形外，應當對行政措施以及相應的適用不確定法律概念的情況進行全面的審查，但法院在進行全面審查時如何合理把握其審查的深度和廣度？在對第一個問題的回答與解決上，德國聯(lián)邦行政法院的判決和司法確立的原則為我們提供了一些參考和答案。在涉及基本權利的限制方面對判斷余地理論的適用提出了嚴格的例外，強調：行政法院原則上應從法律與事實兩個方面對行政決定進行不受限制的審查，即使涉及不確定法律概念的適用和具體化問題。只有在有關事務極為復雜和特別靈活，以至于具體理解行政決定如此困難，司法審查可能破壞職能界限的情況下，才能考慮行政機關享有有限的決定自由空間。[11]不過，我們看到“對待司法審查可能破壞職能界限或者有關事務極為復雜和特別靈活，以至具體理解行政決定如此困難”作為劃分判斷余地與司法進行全面審查的界限，在理論上可行的，但在實踐上我們又陷入到一個新的抽象和模糊領域。為了具體的司法實踐的需要，也是在具體司法實踐中的總結，德國法院確立了具體的判斷余地的情形：[12]

　　1、考試決定（中學畢業(yè)考試、國家考試等）。

　　2、與考試決定類似的決定，特別是教育領域。

　　3、公務員法上的考核。

　　4、有專家和/或者利益代表人組成的獨立委員會做出的判斷性決定。

　　5、主要在環(huán)境法和經濟法領域的預測性決定和風險評估決定。

　　6、具有不確定法律概念具體因素的決定，特別是政策性的行政決定。

　　較少有爭議的是有關國防、外交等國家行為或政治問題（從某種意義上這當然應當歸屬于判斷余地的范圍），這些領域是司法所不能觸及的，也是各國通行的規(guī)則。一則是法院能力的限制，再則，作為一個現(xiàn)代的民主國家，至少在理論上代表民意的民選機構來處理更為合理。就上述列舉的情形而言，具有一個很大的共性，那就是這些領域的專業(yè)性很強，或者具有其他不宜由法院進行判斷的特殊性質。這個領域內行政機關所進行的判斷和解釋具有很大的權威性和更大的合理性與科學性，法院一般應當尊重行政機關的決定。當然，運用列舉的方法進行劃分判斷余地，很難窮盡復雜的行政調控事項，掛一漏萬是在所難免。況且，就是列舉事項的本身也并非絕對的，例如在風險評估與后現(xiàn)代調控領域，行政機關確實具有知識和專業(yè)技術上的優(yōu)勢，但優(yōu)勢并不能成為不受司法審查的充分理由，行政機關在做出某些重大的決策并關系到相對人的利益時，應當就其做出決定的合理性與合法性提供相應的說明或實質性的證據(jù)。我們在本文的第一章中所列舉的苯污染案，雖然屬于司法審查制度的反面例證，但這也同樣不能因為個案的失敗，而否決整個的司法審查的重要性，這或許就是法治本身的必要代價；
當然，我們在那個案件中所接受的教訓乃是在司法審查的時候對后現(xiàn)代的調控領域中行政機關對有關諸如環(huán)境污染等具有短期無法舉證證明其所帶來的將來的確定影響時，對行政機關的風險評估所應當給予一個什么樣的合理審查的限度，也許是在不確定的時候，尊重應當大于否決，除非有明顯的證據(jù)證明其將帶來的消極后果。有專家組成的獨立委員會所做出的判斷排除司法審查的理由在于其所具有的專業(yè)能力，然而問題是，在專家委員會的組成上的合法性將是一個很受爭議的和難以保證的。我們強調這種專業(yè)委員會的獨立的同時，另一方面也可能因此其獨立而不受審查的決定損害法律保護的利益，何況判斷余地理論在運用上已經越來越多的受到質疑，法院借助專家意見同樣可以彌補專業(yè)知識上的欠缺，當然法院在所有的案件中都對行政機關所做出的行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)都進行全面審查也是不切實際的，一則因為將摧毀了設立行政機關以及相應行政程序的目的，再則也是對有限的司法資源的浪費。那么，在何種情況下進行全面審查，在何種情況下適用判斷余地理論以尊重行政機關的決定，還在很大的程度上還取決于行政機關在做出行政行為所依據(jù)的事實是否清楚，法律適用是否具有爭議，以及考慮到行政程序是否完備以及涉及公民權益的重要程度等因素綜合考慮。

　　德國聯(lián)邦行政法院在1959年4月25日的一個原則性判決中認為：在有關考試的領域，因為考試涉及專業(yè)學科、在教育領域還涉及到教學上的判斷，具有不可回轉性，事后進行審查缺乏與其他參加人成績進行比較，所以，對考試決定不能進行內容審查，而只能進行形式審查：

　　1、程序規(guī)定是否得到遵守；

　　2、是否考慮了相關的案件事實；

　　3、是否遵守了公認的判斷標準；

　　4、是否導致了外行的判斷。

　　但是1991年4月17日的兩個判決，對上述的原則提出了修正。其認為，行政法院能夠也必須——必要時借助專家——對專業(yè)判斷進行全面審查。行政審判雖然針對具體案件，但對考試事務的其他特殊性而言，仍然是重要的和有能力的。[13]從聯(lián)邦行政法院的前后似乎矛盾的判決以及由此確立的判決原則中，我們似乎感到對判斷余地理論的適用更加迷惑。事實上，判斷余地的范圍在理論上是用模糊而局限的語言進行的抽象界定，即使在理論的層面上也是存在爭議的，在實踐中根據(jù)具體的情況以及社會情況的不斷變化，這個范圍也不是固定不變的，司法審查的強度也相應的變化著。越來越多的強調對不確定法律概念的全面的司法審查，并不能解釋為司法對行政任意而粗暴的干預，在遇到相應的特殊情況以及法律明確規(guī)定行政機關終局裁決的將是司法審查的例外。也有的觀點認為，法官更擅長法律，而對于行政領域的事實的分析和判斷將是行政機關的特長，但這一觀點在實踐中也受到了挑戰(zhàn)。法官在司法審查中，對行政行為的合法性進行審查，而法律問題的解決必然以事實問題的澄清作為基礎，法官必須理解行政機關的事實判斷，在發(fā)生疑義時法官可以借助專家的幫助。如果說，判斷余地理論給予我們處理行政與司法的關系，將會提供一個什么樣的有益的指導和借鑒的話，筆者以為。其至少在行政調控具有優(yōu)勢的專業(yè)領域，特別是行政對相關專業(yè)領域的事實判斷，司法的介入程度與干預的方式，要有一個節(jié)制而謹慎的態(tài)度，沒有明確的法律相反規(guī)定或相反的證據(jù)推翻之，應當更多的尊重行政機關的決定。

　�。ǘ�）判斷余地理論在個案中的運用與借鑒

　　在司法審查中，實際上不僅關涉到行政與法院的關系，而且還有司法與其他社會組織權利的關系，在抽象層面上的論述，有時使我們感覺只有空洞而抽象的解說。司法的職能不僅是對個案做出判決，而且可以借助個案裁決，將法律具體化并在此基礎上進一步的發(fā)展法律。這種職能對不確定的法律概念和對行政裁決合理的審查限度的理解和把握，具有特別重要的作用。以下我們將通過劉燕文訴北京大學案的個案分析來探討司法審查在教育領域內應當具有的合理限度，對我們處理其他類似的糾紛和難題將會有方法論上的借鑒意義。

　　1、案情簡介：[14]

　　1992年9月，劉燕文在北大攻讀博士學位。在畢業(yè)并提交論文答辯時，對劉燕文的博士論文的審查經過了三道程序：一是博士論文答辯委員會的審查（當時7位委員全票通過）；
二是北大學位評定委員會電子學系分會的審查；
三是北大學位評定委員會的審查。根據(jù)1996年1月24日北大學位評定委員會的審查結果，決定不授予劉燕文博士學位，只授予博士結業(yè)證書，而非畢業(yè)證書。劉曾多次向系、校有關部門詢問未獲得學位的原因，也曾向國家教育部反映情況，均未得到答復。1997年他向法院起訴，但法院以“尚無此法律規(guī)定”為由不予受理。1999年7月，北京市海淀區(qū)法院受理了他的訴訟。第二次庭審時，原告將訴訟請求由：請求法院責令北大撤消其拒絕頒發(fā)博士學位證書和畢業(yè)證書的決定；
請求法院責令北大頒發(fā)博士學位證書和畢業(yè)證書，變更為：請求法院責令撤消北大拒絕頒發(fā)其博士學位證書和畢業(yè)證書的決定；
請求法院判令北大頒發(fā)博士畢業(yè)證書并責令北大對劉燕文博士學位的授予予以重新審查。兩次開庭，主要對以下問題展開調查與辯論：1、校學位評定委員會的行政行為是否違法，包括其行政行為的做出是否遵循了正當程序和決定是否有法律依據(jù)？2、頒發(fā)畢業(yè)證書與頒發(fā)博士學位證書是否關聯(lián)？最后，經過三個多小時的庭審和休庭評議，法院當庭做出判決：按照國家教委的《研究生學籍管理規(guī)定》第33 條規(guī)定，1、責令北大在兩個月內頒發(fā)給原告博士畢業(yè)證書；
2、責令北大在三個月內對是否授予劉燕文博士學位予以重新審查；
3、本案的訴訟費用由被告承擔。北京大學不服，提起上訴。北京市第一中級人民法院裁定撤消海淀區(qū)法院的判決，發(fā)回重審。北京市海淀區(qū)法院在重審中認為，原告已經超過了訴訟時效，故駁回其訴訟請求。

　　2、評析：

　　該案之所以引起廣泛的關注和法學界的熱烈討論，其原因在于：其一、這是國內首例學位訴訟案件，依據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，法院對學校授予學歷與學位這樣的內部管理關系是否具有司法審查的權力以及北大能否作為一個合格的行政訴訟的被告是一個并不明確的存在爭議的問題。其二、法院的介入是否侵犯了學術上的自由，外部權力介入到大學管理是司法的陽關照耀校園，還是以司法的名義干涉大學的獨立并對學術自由產生不良的影響。其三、就是關于學校的內部管理和正當程序的問題；
另外從司法審查的角度看，法院對大學內部管理的合理性進行監(jiān)督的合理限度是什么。應當說，本案還反映了很多的問題，(點擊此處閱讀下一頁)

　　我們的探討主要限于對法院審查與大學管理和學術自由之間的關系，我們將拋開實體法的層面以及該案判決的結果是否公正問題。就這個案件中，我們將從以下幾點進行分析：

　　第一，在現(xiàn)代法治發(fā)展的進程中，特別權力關系理論[15]已經受到了越來越多的批評和否定。從理論上說，大學在實際上行使了行政權——對學生進行學籍和相應的教學管理以及授予學位和學歷，而學歷與學位的授予與否對學生而言是一個重要的行為，關系到其前途命運的大事，所以對于事關學生根本利益的行為，將成為法院介入的合適理由。當然，需要強調的是，學生可以告學校，但也并不是什么事都可以作為行政訴訟起訴。

　　第二、按照姜明安教授的觀點：“這個案子的意義在于體現(xiàn)了一種對國家權力和行政權力以外的社會公共權力的監(jiān)督和制約機制”。[16]事實上，筆者以為，就該案而言，大學所實施的頒發(fā)學歷與學位證書的行為，實質上仍然是一種國家教育行政權力，其來源于國家法律法規(guī)的授權，將其視為國家權力和行政權力以外的權力至少在本案中看是不合實際的。不可否認，在本案中也涉及到社會公共管理的權力，比如大學自治與司法權之間的關系。雖然該案最終的結果還是以“已超過訴訟時效”為由駁回，但其判決給予司法審查進入教育領域提供了一個很好的進路和標準。托克維爾曾說過，在美國任何政治性的事務都可能變化為法律問題，最終通過司法的途徑解決。但這并不表示法院管的事務越寬越好，這里要強調法院審查和介入要一個合理的限度。“該案件的意義之一在于，它為司法進入高等教育領域提供了一個合理的進路，法官意識到哪個進路是合理的，哪個進路是不合理的。很清楚，一篇專業(yè)論文水準的判斷不是法院的事務，法官不應該走到這個領域里，他沒有這個能力，也沒有這個權力，其沒有辦法判斷一篇無線電領域的論文是否達到了博士畢業(yè)論文的水平。尋找一個既不涉及專業(yè)判斷，又能給當事人提供司法救濟的進路，以及這個進路對進行有說服力的辨析和論證，是這個案件中非常有價值的一點。”[17]從本案的判決來看，應當說法官在處理司法權與大學自治的關系方面還是比較適當?shù)模�其只是對校評審委員會在操作過程中的程序性問題進行了審查，避開了對該博士論文是否達到博士水平的實質性審查。將判斷該論文是否達到博士學位水平的權力仍然留給大學的學位評審委員會。在這種情況下，司法為學術的公正提供一種程序上的制度保證，但學術仍然自由，當然這種自由是建立在遵守基本的正當程序的基礎上的。

　　第三、按照上述的“判斷余地理論”進行分析，從司法審查的合理性角度來看，本案一審判決基本上把握了司法審查的合理的限度。其對校評定委員會的評定工作進行了形式上的審查，認為校學位委員會在做出否定決議前應當告知學位申請者，聽取學位申請者的申辯意見，做出決定后應當將決定向本人送達或宣布。校學位委員會沒有這么做，違反了基本的正當程序，影響了劉燕文向有關部門提出申訴或提出訴訟的權利的行使，所以決定應予撤消。在本案中還存在一個問題，就是從校學位委員會的人員組成來看，有很多的教授都不是無線電專業(yè)或領域的專家或學者，所以存在一個外行決定內行的問題。當然，嚴格的說，中國法律法規(guī)沒有規(guī)定校評定委員會在具體操作中如何行動，具體的運作過程是學校學位委員會自由裁量的范圍，中國的法律也沒有規(guī)定法院可以對行政行為進行合理性審查，除行政處罰顯失公正的以外，所以法院的判決也是沒有明確的法律依據(jù)的�；�于此，有觀點指出，司法推動法律過程中應注意合法與合理、正當程序原則與嚴格司法程序要求的關系，也不能因為過分追求個案的公正而犧牲整個法制的穩(wěn)定性和嚴肅性，畢竟任何一種法律制度都不是完美的；
處理上的度的把握是，司法步子別邁得太大了，否則會“欲速不達。另外一個問題是，頒發(fā)學位證書與頒發(fā)學歷證書之間是否存在關聯(lián)？按照國家把學歷證書和學位證書分開立法的精神，二者應當是不具有關聯(lián)性，一審法院判決北大在一定的期限內頒發(fā)畢業(yè)證書，并對是否授予劉燕文博士學位予以重新審查，應當是合適的合法的。但仔細考慮，也發(fā)現(xiàn)有值得商榷的地方。北大的規(guī)定是博士論文獲得通過的前提下，方能獲得博士畢業(yè)證書，二者是同時的。也就是說，北大將博士論文的通過作為一個學生畢業(yè)的條件之一。那么，北大是否有權這么規(guī)定，顯然在我國有關的教育法規(guī)中對此的規(guī)定是籠統(tǒng)而模糊的，并沒有明確的規(guī)定，也沒有如本案原告所說與國家的行政法規(guī)相沖突。筆者以為，這一規(guī)定是合理的，畢竟學生乃是一個學校的產品，而學校頒發(fā)畢業(yè)證書是一個學校向社會證明其提供產品的質量，其在這個領域內應當更有決定權。法律規(guī)定了一個大學生在校期間必須完成相關學科的學習和課業(yè)要求，而具體的標準和課業(yè)負擔，各個學校之間根據(jù)自身情況確定，是有差異的，而他們所確立的標準應當是以國家的法律法規(guī)作為底線的。在這個底線以上，學校根據(jù)實際情況，確立高于法律或法規(guī)規(guī)定的一般標準或最低標準，從理論上講也是合理的。而且判斷一個學生是否已達到符合該校合格畢業(yè)生的水平，大學本身最具有權威的判定力。作為國家的有關教育的法律法規(guī)，只是給高校管理提供一個一般而籠統(tǒng)、抽象的標準，在具體的細節(jié)操作層面以及具體的標準方面，應當尊重一個大學符合自身實際的標準。這就好像國家對產品的質量規(guī)定了一個最低的質量標準，但這并不限制生產者生產高于這個標準的產品，事實上是鼓勵其生產更高質量的產品。當然，這個例子也許并非是非常恰當?shù)�，畢竟大學的培養(yǎng)對象是人，企業(yè)生產的對象是產品。但在基本的思路和追求的價值目標上，還是具有共性的，因為我們必須承認，大學教育的目的就是培養(yǎng)高質量的人才，而不是相反。所以法院強性將何為合適的標準強加給學校，在某種程度上也侵犯了學校的自治權和學術自由，其干預了法院沒有能力也不應涉及的范圍。

　　綜上所述，拋開實體法層面，單純從司法審查合理性的角度來說，一審法院的判決應當是基本肯定的，其為我們在司法審查中把握合理的限度以及處理司法權與行政權的關系，提供了一個良好的思路和進路。在該案中法院審查了校學位委員會的決定程序，其指導思想實際是正當程序理念，而且在該案中，法官突破了法律的規(guī)定，實質上是對行政行為的合理性審查。對這一做法，從法理上講，符合正當程序理論，也符合基本的程序正義理念，但在中國這樣一個成文法國家，以法官創(chuàng)造性的判決去突破現(xiàn)有法律的規(guī)定，畢竟又有導致不嚴格依法判決并維護法律嚴肅和穩(wěn)定的傾向，而這一點在中國這個缺乏法治傳統(tǒng)的國家又是最為欠缺的。學界的不同的觀點[18]，也證明了對待這個案件一審判決的爭議和許多尚待解決和值得探討的問題。也許在中國，通過個案突破的意義更在于引起立法的關注，最為合適的是有立法機關通過立法予以規(guī)定更符合中國的國情，也更容易獲得民眾的認可。但這些爭論以及實在法的規(guī)定，并不妨礙我們在司法實踐上的探討和創(chuàng)新，也不影響我們在司法審查中如何處理司法與行政關系的合理限度的研究，唯有此，才能為立法和司法提供指針，并因此不斷推動法治前進的腳步。

　　三、寬嚴不同的司法審查標準

　　在司法審查過程中，行政機關（在廣義的司法審查中包括對立法機關的審查，如美國普通法院對立法和行政行為進行的審查）已經處理過的問題需要由法院進行重新審理，實質上就是司法權力對行政權力的行使進行一定程度的干預。法院對行政行為進行干預的范圍包括兩個層面：一是就橫斷面而言，就是司法審查范圍的廣度；
另一方面是指法院在多大的縱深程度進行審查，即司法審查范圍的深度。我們所探討的司法審查的范圍，主要是指審查的縱深程度。而在司法審查的實踐中，司法審查的范圍往往取決于不同的司法審查標準。不同的司法審查標準往往取決于法院或法官對待案件的態(tài)度以及針對被審查行為的不同性質或被審查問題的不同性質。而對待相同的或類似的行政決定，由于所采取的審查標準不同，所以其結果就可能會迥異。顯然，任何一種行政決定或措施，從合理性的角度來說，都只是相對的，絕對而毫無異議的合理性行政決定和行為是不存在的，我們所說的合理也只是基本合理。所以，司法審查中采取何種態(tài)度和標準，對于行政措施或決定的維持或否定則是如此的重要和關鍵。然而，司法審查的寬嚴不同的標準，雖然受到法官個人認識、價值觀、世界觀、教育程度等因素的影響，但這絕不意味著法官個人可以隨意的決定審查標準，否則那將導致法官的擅斷和司法的專橫。確立和所采取的寬嚴不同的司法審查標準應當有一定理論和實踐基礎的支撐。

　　從一些國家的司法審查的實踐來看，法院往往根據(jù)具體案件的具體情形，運用不同的審查策略和審查標準�！霸诜▏�，行政法院基本上將行政案件分為三類，并對不同種類的案件采用不同的審查標準和方法，（1）行政機關沒有任何裁量權，法院進行嚴格的審查；
（2）行政機關擁有絕對的自由裁量權，法院幾乎不能控制行政行為；
（3）行政機關擁有一定的自由裁量權，但行政法院可以有效地控制政策的界限�！盵19]實際上，上述學者對法國行政法院的審查標準的劃分，仍然是一種抽象理論上的大致的劃分。在實際操作中，我們還必須解決哪些領域是行政機關沒有自由裁量權的范圍，哪些屬于行政機關具有絕對裁量權的領域（這一點或許可以借鑒我們前面探討的德國的判斷余地理論予以確定），哪些領域是行政機關擁有一定的自由裁量權，并需要法院控制政策的界限的。美國的相關案例以及在具體的案例中所確立的標準，也許會對司法實踐具有更強和更直接的指導作用�！霸诿绹�，法院經常對屬于其特殊權限范圍內的法律問題做出判斷，而對于其他問題則實行自我限制，僅只確定合理性，而且，法院并不一般性地闡明合理性的含義，只是在每個具體的案件中，保持充分的能動性，可以向任何一個方向展開�！盵20]在美國，法院對法律問題、事實問題和政策問題的審查態(tài)度不是機械的，而是根據(jù)具體情況靈活的處理和運用。當然法院對政策問題和有關行政機關對事實問題的判斷予以適當和必要的尊重，并不因此否定法院以合理性的原則審查行政自由裁量權的行使，并且可以以不合理或武斷等理由撤消行政行為。法院在具體案件中采用何種程度的審查標準，則是根據(jù)事情的不同性質和當時的時代背景靈活的確定。在美國的體制下，法院可以對立法機關的立法行為以及行政機關的行政行為進行審查。無論是立法機關的立法，還是行政機關的行政立法，立法必然涉及到一種歸類，那么這種歸類與法律的平等保護原則之間必須有一個合適的協(xié)調，合理與必要的歸類會受到法院的支持，反之則可能因為違反平等保護原則，而判決違憲。美國法院在審查立法是否違反平等保護原則時，根據(jù)法律內容以及調控的對象和事情性質的差異而采取寬松不同的審查標準，這種標準的劃分不僅給審查立法行為提供了標準，也給予司法機關審查行政行為提供了參考。美國司法審查據(jù)此可以大致分為三類：

　　1、寬松的審查標準——合理相關性標準

　　這一標準的適用范圍非常廣泛，對數(shù)量眾多的經濟立法、社會立法等都采用這個標準。按照這個標準，絕大多數(shù)的法律或行政行為都會獲得法院的支持，因為該標準只要求，法律的歸類與法律目的之間、行政措施與行政目的之間可能存在某些合理的關聯(lián)即可。應當說一般的立法行為或行政行為都會滿足這個要求，任何一種立法與行政行為一般不會對其目的的實現(xiàn)毫無意義和關聯(lián)。當然，“反對這個法律或行政措施的人可以主張其它的分類標準，比立法者所采取的標準更能達到法律的目的，這種反對不影響這個法律是否符合平等保護原則。因為達到某種目的可能有不同的手段，只要立法者所選擇的手段不是出于武斷，即使不是最好的手段，也能得到法院的承認�！盵21]例如，馬薩諸塞州的退休事務局制定一個法規(guī)，武裝警察達到50歲必須退休。一位武裝警察M先生達到了這個退休年齡，根據(jù)法律的平等保護原則反對這個法規(guī)。M先生認為他的健康狀況比一般人好，他應當與其他健康相同的人一樣，繼續(xù)擔任武裝警察，退休事務局的分類不夠合理。最高法院認為退休事務局的法規(guī)不違反平等保護原則，年齡和健康以及是否適合工作之間，存在一定的關聯(lián)。盡管可能存在更好的選擇和標準，如健康檢查、醫(yī)師證明等標準，但法院尊重立法者的這種選擇，只要這種選擇不是出于武斷和任意的。[22]

　　2、嚴格的審查標準——必要相關性標準

　　嚴格審查標準的適用范圍非常狹窄，只是在立法涉及種族或國籍的歸類時候，或者這種立法將涉及到公民的重要的基本權利的時候，(點擊此處閱讀下一頁)

　　法院將采用這種審查標準。在這種標準之下，由于法院要求立法機關在立法中的歸類必須是實現(xiàn)合憲目的的必要手段，是在迫不得已的情況下并且沒有其它更為合理的手段取代之情況下做出的。而這一標準的嚴格性，事實上很難有立法能通過司法審查，所以立法在這類標準之下，將受到“在理論上嚴格，在實際上致命”的審查。這種審查標準不僅適用于立法的審查，在行政領域同樣具有方法論上的指導和借鑒意義。按照這個標準，行政行為的合理性，要求行政行為或措施，不僅要有合法和正當?shù)哪康�，而且其所采取的行政措施或手段，必須是為實現(xiàn)合法的目的所必要的，而且沒有更為合理的手段取代的情況下所采取的。在美國沃倫法院時代，“平等保護”的特點具有顯著的兩重性：在保持以往寬松標準的同時，法院創(chuàng)造了包括種族或國籍的“嫌疑歸類”，并對含有“嫌疑歸類”的立法進行嚴格審查。在美國這個以前具有嚴重的種族歧視的國家，立法中難免以種族作為歸類的基礎，而違反平等保護的原則。最為顯著的是“平等隔離”理論，其起源于馬薩諸塞州的最高法院在1850年的決定。這項理論試圖以合法形式實行種族隔離：州政府宣稱受隔離的公共實施在物質上平等，因而并未剝奪少數(shù)民族的“平等保護”。在1896年的“車廂隔離案”中，聯(lián)邦最高法院使這項理論合憲化。[23]到了20世紀50年代，沃倫法院時代，終于宣布“平等隔離”政策違憲。在判決中確定的基本原則是，法律以種族作為歸類和劃分的標準，其合理性是值得懷疑的，法院對含有種族分類的立法將進行極為嚴格的審查。事實上，筆者以為，將立法中的國籍與種族歸類視為嫌疑歸類并受制于最為嚴格的司法審查的法理支撐還在于：按照人人生而平等的自然法觀念，國籍或種族的原因并不能成為限制這一基本法律權利的合適理由，而且基于這個原因對不同種族或國籍的人的限制，與實現(xiàn)某種合法或正當?shù)哪康闹�間一般也不存在必要的相關性，其只能是與平等、正義等基本的法觀念相違背；
除非移民或其他原因，國籍乃是一個人出生地或其父母所在國所決定，是個人所無法改變的，種族乃是先天因素的，也是后天所無法改變的，以此為標準進行的分類，顯然是將限制一個人的正常追求幸福和平等奮斗的權利，因為個人出生地以及種族本身已經注定了他的命運，這與現(xiàn)代民主與法治的精神以及強調個人的解放和自由，強調法律面前人人平等的基本原則，注重人的全面發(fā)展和充分自由，都是格格不入的。以此類推，對于那些涉及先天性因素而造成的人與人之間的差異并且是后天無法或難以改變的，諸如種族、國籍、美丑、高矮等為標準的立法或行政決定的分類標準，都應當受制于嚴格的司法審查標準。另外，公民的基本權利關系到公民生存與良好發(fā)展的基本需要，所以對于這類基本權利的限制或影響的立法，也將受制于嚴格的審查標準。對于基本權利的范圍，立法或司法判例中并沒有明確而具體的陳述和確定其全部的界限。一般而言，基本權利是指那些對公民來說，非常重大的利益，例如：公民的選舉權、言論自由權、宗教信仰自由、有關刑事審判的權利、遷徙自由權、社會福利、公共教育等，還有權利法案中規(guī)定的其他重要的公民權益。

　　3、中等程度的審查標準——充分相關的標準

　　法律的內容非常復雜，而針對的事項也是千差萬別的，對于很多的立法或行政措施來說，采用嚴格審查或寬松審查的標準都是不合理的，在這種情況下法院將采取介于這兩者之間的審查標準。由于這些立法或行政措施中所做的歸類相當敏感，但又不是非常敏感，涉及的利益比較重要，但又不是非常的重要。這種審查的標準，要求立法中的歸類或行政措施和手段必須與實現(xiàn)法律的目的充分相關，即手段與目的之間具有實質性的聯(lián)系。這個審查標準的適用范圍一般是在以性別、身份作為分類標準或法院認為其它可以適用該標準的情形。在1973年的“女兵配偶補助案”中，聯(lián)邦法律允許男性軍人自動獲得家屬補助，而女性服役者則要求證明其配偶的依賴性。法院多數(shù)依據(jù)合理性標準，判決聯(lián)邦法律無效。其中四名贊同意見的法官認為：婦女雖然不算“分散與孤立”的少數(shù)，卻在政治過程內部缺乏代表，因而建議把性別當作“嫌疑歸類”，進行類似于種族歧視的嚴格審查。布仁南法官指出：性別和智力、殘疾等非嫌疑歸類之間的區(qū)別，在于性別特征通常和貢獻社會的能力毫無關系。結果。兩性之間的立法區(qū)分，經常無視個別成員的實際能力，把整個女性階層貶到低人一等的法律地位。[24]不過，法院在最終對性別歸類采取中等審查而非嚴格的審查標準，即性別歸類必須具備重要的政府目標或法律目標，并且必須和實現(xiàn)這些目標充分相關。

　　需要強調的是，在美國的司法審查制度實踐中所總結的以上的審查標準，也只是一種大致而粗略的劃分，這些標準也經歷了一個演進的過程，具體采用什么樣的標準也不是固定不變的。即使是有關種族歧視的立法，我們看到平等隔離政策的合法化持續(xù)了半個多世紀才被法院判決違憲并將其納入“嫌疑歸類”的范圍， 采取嚴格的司法審查標準。而對于國籍為標準的歸類，法院也并非總是采取嚴格的司法審查標準，而是根據(jù)當時立法對國籍的區(qū)分所要實現(xiàn)的利益和目標的重要程度，選擇適用嚴格或中等審查的標準。即使法院在司法審查中運用嚴格的審查標準，在不同案件的具體適用中，考慮到當時的時代背景以及特殊情況，其嚴格的程度也有很大的差異。嚴格標準與中等標準的界限、中等標準與寬松標準的界限也不是涇渭分明的，而是模糊和不確定的，并且是不斷變動的。由于案件的復雜性，以及判決必然受到諸如法官個人因素、歷史背景、現(xiàn)實需要、社會當時的一般道德和評價標準等諸多因素的影響，在具體的司法審查中，實際上存在著由高到低的無數(shù)的寬嚴程度不同的司法審查標準。但這并非是否定司法實踐上確立的三種不同的司法審查標準，這三種標準為我們合理審查案件提供了一個明確的方向和大致的標準，而在這三類標準之內還存在不同的尺度，這需要結合具體的案件去衡量并把握合適的審查限度。

　　四、對事實問題和法律問題的不同審查標準和態(tài)度

　　由于行政行為種類繁多，而且各種行政行為在性質上以及其所針對的問題的性質差別太大，行政行為從制規(guī)行為（也可稱為行政立法行為）到一般的行政裁決行為，在制定的程序上也采用從正式的程序到極為簡單的非正式程序的一系列寬嚴不等的程序規(guī)則，對于這些行政行為進行審查，若采用同一個標準，既不合理也不現(xiàn)實。所以，在具體的司法審查中，法院根據(jù)被審查行為的不同性質和被審查問題的不同的性質，必須采用不同的審查態(tài)度和審查標準，確定不同的司法審查范圍。任何行政行為，都是行政機關在對一定的事實認定基礎上并根據(jù)其自身對法律的理解并據(jù)此做出的相應行為。所以，在美國區(qū)別事實問題和法律問題，并對它們適用不同的適用標準是司法審查的基本原則，而這個原則在所有的司法審查中是具有共性的。按照通常的理論，對法律問題的審查，由法院組織法律專家進行，因為法律知識是法官的專長，解釋和適用法律乃是法院的職責，在某些問題上甚至可以以法院的判斷代替行政機關的判斷和法律結論。對于事實問題的審查，則適用另外一種標準，即法院對行政機關關于事實問題的認定或判斷，一般予以尊重，不能用法院的判斷來代替行政機關的判斷，因為對于事實問題的正確判斷和認定，往往需要相應的專門知識和經驗，而行政機關在長期的行政執(zhí)法過程中，積累了豐富的經驗，并且行政機關的人員在這個領域里都經歷過相應的專門訓練，所以在事實問題的判斷上是行政機關的專長。但任何事情都是相對而非絕對的，法院并非是對任何法律問題并在任何時候的解釋都是合理的，而行政機關對相應的事實問題的判斷也并非是法院在任何時候都應當給予尊重或不可推翻的。對事實與法律問題的區(qū)分并在司法審查中給予不同的審查標準也只是一個一般性的原則，成為法院審查行政行為的一個一般性指針，但在司法實踐的具體運用中，卻遠非理論上那么簡單。在某些事實問題的認定上，雖然法院可能缺乏應有的專業(yè)知識，而行政涉及的領域又是如此的廣闊，但法院在對案件中的事實問題存有疑慮時，可以借助相關專家的幫助來對一定事實問題進行判斷，這一觀點不僅為現(xiàn)在好多的學者認可，在立法與司法的實踐上事實上也得到了認可。在中國,法律適用的一個基本原則是：以事實依據(jù)，以法律為準繩，事實上要求法院在處理案件時，包括行政案件，法院必須對相關的事實做出自己獨立的判斷并在此基礎上做出判決。從以上的觀點可以看出，對待事實問題，法院既要尊重又要審查，這似乎是矛盾的，但如果仔細推敲，就會發(fā)現(xiàn)二者又是統(tǒng)一的。法院尊重行政機關的事實認定的理由在于，行政機關在事實認定上所具有的相關專業(yè)知識；
而法院需要對行政機關的事實判斷進行審查，則是為了保障法律的正確執(zhí)行，否則行政機關就可以通過對事實認定的任意性判斷而隨意改變法律的意義和效果。二者的統(tǒng)一性在于，對行政機關的事實認定的尊重是建立在行政機關對相關事問題的認定所擁有的專業(yè)優(yōu)勢基礎上，尊重之就是尊重客觀事實，而審查的目的就是防止行政機關的任意和認定事實上可能出現(xiàn)的錯誤，也是尊重客觀事實的要求，而且即使法院對行政機關的事實判斷進行審查，也采取了不同于法律問題的審查標準，這足以說明了在某種程度上仍是對行政機關在事實問題的認定上的尊重。在司法實踐中另外一個困難在于，即使區(qū)分法律與事實問題并適用不同的審查標準是合理且毫無爭議的，但很多的時候對于事實與法律問題的區(qū)分是困難的，二者交織在一起。

　　在美國，法院對行政機關的事實裁定進行審查，并不表示法院對每個事實問題都要重新決定。這樣的審查會摧毀設立行政機關的目的，設立行政機關的目的就是要利用行政人員的專長和經驗，迅速而廉價地判斷事實問題。法院對每個事實問題都進行審查，既妨礙行政效率，也超出了法院的時間和能力所能承受的范圍。法院審查事實問題應當限制在一個合理的限度以內，為此，聯(lián)邦行政程序法總結法院判案的經驗，對于事實問題的審查范圍，根據(jù)事實問題的性質不同，行政機關權力大小的不同，缺乏事實根據(jù)的嚴重程度的不同，規(guī)定了三個不同審查標準：[25]實質性證據(jù)標準；
專橫、任性、濫用自由裁量權標準；
法院重新審理標準。

　　實質性證據(jù)標準是以一個合理的人可以接受作為支持一個結論的證據(jù)作為標準。這個標準的核心內容是事實裁定的合理性質，只要行政機關的證明合理即具備實質性的證據(jù)支持。該標準實際上還是一個相對寬松的標準，在這個標準之下，對于同一個事實認定可能存在幾個不同的合理判斷的情況下，行政機關對事實的裁定，只要符合任何一個合理的標準，即認為有實質性的證據(jù)標準，即使法院不同意行政機關的判斷，在實質性標準之下，法院也必須尊重行政機關的判斷和權限。

　　在這一點上，這個審查標準與平等保護中法院對立法和行政歸類的寬松審查標準相類似，并不要求行政機關對事實的認定標準是在對同一事實判定的幾個合理標準中最為合理的。

　　美國聯(lián)邦程序法規(guī)定審查事實裁定的另一個標準是專橫、任性、濫用自由裁量權。這個標準的適用范圍最為廣泛，其審查的對象是行政機關依據(jù)非正式程序做出的事實裁定。因為實質性審查標準的適用范圍是針對行政機關依據(jù)正式程序做出決定中的事實裁定，而行政機關大量的行政決定都是依據(jù)非正式程序做出的。由于行政事項的復雜性以及社會情況的千變萬化，行政機關在大量的行政活動中，行政法律無法為每一種情形都設定確定的程序和實體上的限制，只能在一些原則性的規(guī)定的指引下，授予行政機關廣泛而靈活的自由裁量權，由于行政機關在這些領域中的經驗和專業(yè)知識以及法律對其的授權，所以對行政機關這個自由裁量中合理性的控制，只要行政機關對事實的認定不是任性和專橫的，那么法院都應當尊重行政機關的判斷。當然專橫、任性這樣的詞語是模糊的，但是從一般的理解來看，專橫與任性是指達到了一個非常不合理的程度，以至于行政機關的判斷沒有任何合理的基礎。任何一個合理的人都不會做出這樣的判斷，它超出了一個合理的人對事實看法的不同，對事實看法的不同，仍然可能是合理的，但不是專橫和任性。[26]同實質性標準相比，專橫與任性的標準對行政機關事實裁定的審查標準更為寬松。

　　事實上，無論是實質性的審查標準還是任性與專橫的審查標準，其在本質上還是建立在對行政機關的判斷予以尊重的基礎之上。而在具體的操作上，很難劃分清這兩個標準的界限。從理論上說，專橫與任性的標準的合理性要求似乎應當?shù)陀趯嵸|性標準，(點擊此處閱讀下一頁)

　　因為法院在對事實行為進行審查時，只要發(fā)現(xiàn)行政機關對事實的認定或判斷不是出于專橫或任性的，即使對該事實的認定缺乏足夠的事實證據(jù)和足夠的理由，也同樣尊重行政機關的判斷；
而實質性證據(jù)標準則要求，行政機關在認定事實時必須要具有相關的實質性的證據(jù)為支撐。在實際操作中，美國的經驗是，實質性證據(jù)標準適用于審查依正式程序裁決所做出的事實認定，而專橫、任性濫用自由裁量權的標準則適用于大量的依非正式程序做出的事實判斷。不論實質性標準還是專橫、任性、濫用自由裁量權標準，其最后的判斷都是以是否合理作為歸宿。由于在現(xiàn)實中，法官在確定適用何種標準時，受到主客觀諸多因素之影響，很難區(qū)別何種情況下適用實質性標準，何種情況下適用專橫與任性的標準。所以在現(xiàn)在學術界很多學者不承認這兩個標準之間存在的區(qū)別，而認為統(tǒng)一于合理性標準之內，以實質性證據(jù)標準作為審查事實裁定的唯一標準。筆者以為，對于這兩個標準的區(qū)分，并非是毫無意義的，至少我們明確了一點，即在行政機關依據(jù)非正式程序做出事實裁定的審查強度應當寬于對行政機關依據(jù)正式程序所做出的事實裁定。在法律對行政機關就某些事項的決定沒有嚴格的正式程序制約和控制的時候，在這種情況下行政機關的自由裁量權最大，而法院給予行政機關的事實裁定的尊重程度也應當是最大的，只要不是出于不正當?shù)哪康幕蚩紤]了不相關的因素或沒有考慮相關因素或者任意而顯失公平的濫用職權，就應當尊重行政機關的事實認定；
反之，在行政機關依據(jù)正式程序做出的事實裁定中，由于法律對行政機關在這些決定中所作所為有了明確的規(guī)定，行政機關的自由裁量的余地相對變小，而且法律嚴格要求行政機關依據(jù)正式程序做出決定所涉及的事項一般是重要的權利或利益，法院在這種情況下應當對行政機關的行政行為的合法性進行適當?shù)目刂�。實質性證據(jù)標準實際上既是一個基本合理的要求，也是一個合法性的要求。行政機關在依法定程序做出決定時，其決定必須在一定的事實基礎上，而對事實的判定必須要有一定的事實證據(jù)作為支撐，這里的證據(jù)必須與認定的事實之間存在合理的關聯(lián)。

　　重新審理標準是指法院完全不顧行政機關的意見，而獨立地對事實問題進行審查和裁定。按照一般性的原則，在事實問題的判斷上，法院應當尊重行政機關的意見和判斷，除非其事實裁定不合理而撤消之。但在重新審查的標準之下，法院對行政機關的事實判定將不予考慮，而是法院根據(jù)情況獨立判斷事實問題，所以這個標準應當是法院審查行政機關的事實裁定的例外標準，也是一種在特殊情況下適用的一種標準。根據(jù)美國法院的判例，重新審理適用于三種情況：（1）行政機關的行為屬于司法性質的裁判，而行政機關對事實裁定的程序不適當。事實裁定是行政機關做出決定的基礎，沒有通過適當程序認定的事實，法院可以重新裁定。（2）在非司法性行為的執(zhí)行程序中，出現(xiàn)了行政程序中以前沒有遇到的問題。（3）法律規(guī)定的重新審理。對于影響個人重大利益的行政行為，法律可以允許法院重新審理行政機關對于事實問題的裁定。[27]當然嚴格的說，重新審理很難說是一種標準，它只是規(guī)定了在某些特殊的情況下，法院擁有對行政機關認定的事實進行重新審查，至于在重新審查中法院采取寬嚴不等的何種標準還取決于法官的態(tài)度和事實問題的性質來確定。當然，法院采取的標準可能是實質性證據(jù)標準，也可能是專橫、任性或濫用裁量權的標準，或者其他判斷標準，總之，在重新審查的時候還是存在一個選擇適用標準的問題。但無論如何，重新審理標準最大的特點就在于，法院可以不顧行政機關的意見和判斷，而以自己的判斷代替了行政機關對事實的判斷。

　　在具體的案件中，事實問題與法律問題的區(qū)分是極為困難的，有時某個問題到底是事實問題還是法律問題，從不同的角度看，解釋為二者都具有合理性。況且，有時單純的看一個問題是一個事實問題，但對這個問題的解釋直接關系到法律的適用，所以這又是一個法律問題，在這種情況下，事實問題和法律問題發(fā)生混合。對于在法律和事實問題發(fā)生混合的情況下，如何確定審查的標準呢？當事實與法律問題混合的時候，實際上還是事實因素占了主要地位。行政機關在適用法律時，必須根據(jù)他們的專門知識和經驗確定事實存在的情況和法律意義。由于對事實情況的認定決定了法律的適用，所以法院對二者混合問題的審查原則上采取對事實問題的審查標準。但對混合問題的審查標準也并非是絕對的依據(jù)事實問題的審查標準，而是在一些特定的情況下，采取近似于法律問題的審查標準。比如區(qū)別正式程序與非正式程序所做出的決定，考慮行政機關對待相同或類似情況的決定前后是否一致，區(qū)別不同行政機關之間就相同或類似情況做出的決定是否一致等因素。在行政機關的前后決定或不同行政機關對相同或類似的情況所做出的決定相矛盾或沖突時，或者接受行政機關的解釋將可能導致對法治制度的根本違背時，法院對其審查的標準將參照法律問題的解釋標準進行。對于在法律解釋和適用中，法院如何對待行政機關關于法律問題的解釋，二者之間的合理關系將在以下的“法律解釋的合理性規(guī)則”一章中予以詳細闡述。

　　五、余論

　　闡述了司法審查的合理限度，在把握這些限度時，我們應當遵守的相關的司法審查的標準和方法。顯然，司法審查涉及的問題很多，而這個度的準確與合理的把握，是很困難的，而純粹的抽象理論更是難以全面而準確的概括和總結。除了以上的幾節(jié)所闡述的方法和規(guī)則以外，在實際的司法審查中，特別是在立法領域中，還需要平衡民主程序與司法審查的強度之間的關系——當某些法律或行政措施所涉及的民眾人數(shù)眾多，而在正常的民主程序又可能發(fā)揮作用的情況下，對于這類案件的司法審查應當采取極為寬松的標準，最大限度的尊重立法或行政機關的民主決定，因為在正常的民主體制下，大多數(shù)人的利益可以通過民主程序得到保障。反之，當立法剝奪的對象可能是孤立的少數(shù)人的憲法權利或其他正當權益時或者正常的民主程序不能正常的發(fā)揮作用時，法院應當采取嚴格的審查標準，因為若民主程序不能正常行使時，人們將失去了救濟的途徑和機會；
或者雖然民主程序正常，但在民主制度下多數(shù)人對少數(shù)人也可能形成一種系統(tǒng)壓制，將使孤立的、分散的少數(shù)很難從現(xiàn)有的民主體制和程序中獲得合適和必要的救濟。

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　　[1] 浙江省人大常委會法工委干部

　　[2] 當然，在一些國家，比如美國，其橫向的司法審查包括對政府的其他兩個分支——國會和總統(tǒng)的審查，本文所探討的司法審查將主要是司法對行政的審查，但也會涉及司法與立法機關的關系，畢竟本文是從方法論的角度并試圖從大量的案例中歸納出一些可操作的合理性的規(guī)則和方法，至少為分析、解決和理解類似的問題提供某些啟迪和進路。

　　[3] 轉引自張千帆：《西方憲政體系》（上冊：美國憲法），中國政法大學出版社2000年7月版第35頁。

　　[4] 轉引自張千帆：《西方憲政體系》（上冊：美國憲法），中國政法大學出版社2000年7月版第47頁以下。

　　[5] 具體可參見張千帆：《西方憲政體系》（上冊：美國憲法），中國政法大學出版社2000年7月版中有關案件的分析和第1章以及第2章的內容。

　　[6] 參見[美]奧頓R· 史蒂芬著，郭樹理譯：《美國司法審查制度兩百年——從馬伯里訴麥迪遜案到布什訴戈爾案》，載《法學評論》2002年第3期。

　　[7] 參見楊偉東著：《行政行為司法審查強度研究》，中國人民法學出版社2003年10月版第13頁。

　　[8] 同前引，參見第12—13頁。

　　[9] 我們這里使用“不確定的法律概念”一詞，借鑒[德].哈特穆特·毛雷爾 著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社2000年11月版中的稱呼。其意思是指制定法中某些意思模糊的法律概念，這些概念從不同的角度會得到不同的解釋和理解；
從規(guī)范邏輯的角度看，存在兩個以上的合理解釋。例如公共利益、可靠性、緊急情形、濫用職權等詞語，其語意是模糊而不確定的。

　　[10] 參見[德]哈特穆特·毛雷爾 著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社2000年11月版第134頁以下。

　　[11] 參見[德].哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社2000年11月版第136頁。

　　[12] 參見[德].哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯：《行政法總論》，法律出版社2000年11月版第137頁。

　　[13] 同前引，第138—139頁。

　　[14] 參見《中國青年報》1999年12月23日以及2000年12月20日的相關報道。

　　[15] 這種理論認為，學生和學校、公務員和政府、犯人和監(jiān)獄等相互之間存在著特別權力關系，這種特別權力關系的相對人（學生、公務員、犯人等）不能享受一般公民的某些權利，如基于這種關系而發(fā)生的糾紛無權向法院提起訴訟等。這種理論發(fā)端于德國，其是19世紀的德國在自由法治國時期，為了維護君主對軍隊的統(tǒng)治權而發(fā)展起來的法學理論，使作為君主支柱的軍隊及官僚機構得以擺脫法治主義的支配。后來這一理論逐步拓展到監(jiān)獄、學校等其他行政領域，并在大陸法系國家長期盛行。日本和民國時的中國借鑒了這種理論，并不斷加以發(fā)展，在適用范圍及強度上甚至超過了德國。但目前西方許多的國家大多通過法律、法規(guī)限制這種特別權力關系的適用范圍，我國現(xiàn)在的法律、法規(guī)還沒有為這種特別權力關系中相對人提供明確的司法救濟途徑。劉燕文案件包括在此之前發(fā)生的“田永訴北京科技大學案”，無疑在教育領域首先打破了特別權力關系的限制，開創(chuàng)了內部相對人通過司法途徑告行政主體的先河。

　　[16] 參見“劉燕文訴北大案專題”，載《北大法律周刊》1999年第4卷第3期。

　　[17] 賀衛(wèi)方語，參見“法治之路學術沙龍”，載《北大法治之路論壇》，法律出版社2002年4月版102頁。

　　[18] 參見《北大法治之路論壇》，法律出版社2002年4月版關于劉燕文案件的學術沙龍；
《北大法律周刊》1999年第4卷第3期，“劉燕文訴北大案專題”。

　　[19] 參見周漢華：《論行政訴訟中的司法能動性》，載《法學研究》1993年第2期。

　　[20] 參見[美]Charles H.Koch , An Issue – Driven Strategy for Review of Agency Decisions .轉引自 沈巋 《論行政訴訟中的司法自由裁量權》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第1卷。

　　[21] 王名揚著：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年1月版第107頁。

　　[22] 該案件轉引自王名揚著：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年1月版第107—108頁。

　　[23] 具體可參見張千帆：《西方憲政體系》（上冊：美國憲法）第六章 “法律的平等保護”第285頁以下。

　　[24] 同前引，參見299——300頁。

　　[25] 參見王名揚著：《美國行政法》（下），中國政法大學出版社1995年1月版第681頁。

　　[26] 同前引，參閱685頁以下。

　　[27] 同前引，參見694頁。（中國憲政網(wǎng)）

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