政府，作為國(guó)家進(jìn)行行政管理的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著行政決策的職責(zé)。任何一個(gè)國(guó)家的政治體系，都要通過(guò)其政府政策的決策和實(shí)施，來(lái)確定以至實(shí)現(xiàn)所代表的國(guó)家意志和國(guó)家利益。政府決策的重要性在于，它的對(duì)錯(cuò)、質(zhì)量和效率如何，決定著一個(gè)國(guó)家的興衰成敗和人民大眾的安危禍福。政府決策是伴隨著人類社會(huì)的政治發(fā)展而發(fā)展的，因此，隨著政治實(shí)踐的變遷發(fā)展，必須不斷地改革和完善政府的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化和法制化。

　　一、當(dāng)前我國(guó)政府決策機(jī)制存在的問(wèn)題與原因

　　在我國(guó)，由于長(zhǎng)期不重視政府決策問(wèn)題，沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)決策到現(xiàn)代決策的轉(zhuǎn)型，造成了決策的嚴(yán)重失誤。據(jù)披露，“新中國(guó)建立以來(lái)，在大約2萬(wàn)多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費(fèi)至少有1萬(wàn)億元”[①]。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我們黨和政府明確提出了決策科學(xué)化、民主化的要求，并作出了堅(jiān)忍不拔、持之以恒的努力。遺憾的是，收效不大，決策失誤還是時(shí)常發(fā)生�！捌呶濉钡健鞍宋濉逼陂g，我國(guó)投資決策重大失誤率在30％以上，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億元－5000億元。2006年國(guó)家審計(jì)署查明，僅10個(gè)中央企業(yè)決策失誤的損失就高達(dá)145億元[②]。這些事實(shí)和數(shù)字表明，我國(guó)的政府決策機(jī)制存在著比較嚴(yán)重的問(wèn)題。

　　1．決策權(quán)過(guò)分集中的體制性弊端。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的高度集權(quán)的管理體制進(jìn)行了變革，取得了一定的進(jìn)展和成效。從已有的規(guī)定來(lái)看，現(xiàn)在政府決策都強(qiáng)調(diào)必須遵循一定的程序，即要求按照：發(fā)現(xiàn)問(wèn)題→調(diào)查研究→資料與信息收集→擬定各種可行的備選方案→對(duì)各種備選方案進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)→提交相關(guān)會(huì)議研究決定→組織力量實(shí)施決策→反饋信息等。由此可見(jiàn)，我國(guó)各級(jí)黨委和政府的決策權(quán)并不為個(gè)別人所掌握。但是，在事實(shí)上存在著非程序化甚至是違法的決策，誰(shuí)權(quán)大誰(shuí)說(shuō)了算，有關(guān)決策的規(guī)則、程序不過(guò)是形式的東西。官大的定了的事下面就必須做，即使決策錯(cuò)了，下屬也不敢糾正，有誰(shuí)敢對(duì)一把手說(shuō)“不”呢？正所謂現(xiàn)在流行的“頂?shù)米〉恼静蛔�，站得住的頂不住”，即敢于發(fā)表與領(lǐng)導(dǎo)不同意見(jiàn)的、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)做的不對(duì)提出糾正的，崗位就保不�。�
而要想保住崗位的，就不敢這樣去做了，必須順著領(lǐng)導(dǎo)者的意圖。

　　權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，癥結(jié)在于行政管理體制，在于權(quán)力沒(méi)有得到合理的劃分，使之過(guò)分集中于一把手，又得不到有效的制約。目前，不少行政主管仍然是集政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)管權(quán)于一身。按理說(shuō)，決策者的主要職責(zé)是“斷”，而不是“謀”，必須堅(jiān)決杜絕“獨(dú)斷專行”、“長(zhǎng)官意志”。但是，由于權(quán)力沒(méi)有分解，“謀”、“斷”不分，決策者既能決策，又能執(zhí)行，還管監(jiān)督，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用。對(duì)此，正如溫家寶指出的那樣：“要從根本上解決濫用行政權(quán)力問(wèn)題，必須加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。”[③]

　　2．決策受部門利益影響較為嚴(yán)重。近年來(lái)，部門利益和地方利益有強(qiáng)化發(fā)展的趨勢(shì)。一些政府部門的決策表現(xiàn)出不同程度的部門利益傾向，同公共管理和社會(huì)利益的要求不符。這些政府部門的決策論證常帶有某種指向性，看似公正公允，實(shí)際上隱含著“部門利益優(yōu)先”的原則，傾向于強(qiáng)化各自的利益，在推動(dòng)立法和政策出臺(tái)的過(guò)程中，很容易導(dǎo)致不良政策法規(guī)的產(chǎn)生，甚至造成國(guó)家的立法和中央政府有些政策法規(guī)“難產(chǎn)”或難以落實(shí)。在中央與地方關(guān)系，整體與部門關(guān)系博弈過(guò)程中，追求地方和部門最優(yōu)，使部門和地方的一些政策決策存在著與中央政策偏離的傾向，導(dǎo)致了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”的怪現(xiàn)象。

　　“部門權(quán)力利益化”這種情況，使政府部門之間，以及地方政府之間的政策經(jīng)常打架，部門之間協(xié)調(diào)困難，嚴(yán)重影響政府政策的社會(huì)公信力。結(jié)果是，你管你的，我管我的，有收費(fèi)的項(xiàng)目，大家爭(zhēng)著做，安全問(wèn)題出事了，誰(shuí)都推卸責(zé)任。有的政府部門在冠冕堂皇地把自己的權(quán)力和利益最大化時(shí)，還與一些強(qiáng)勢(shì)行業(yè)單位結(jié)成利益共同體或既得利益集團(tuán)。強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)左右政策，日益成為政府決策的最大的危害。利益多元化下需要多元的利益表達(dá)渠道，而利益相關(guān)者特別是弱勢(shì)群體缺少利益表達(dá)的渠道。相反，一些大的壟斷性利益集團(tuán)，則往往可以明目張膽地對(duì)政府相關(guān)決策部門施加影響，甚至對(duì)專家咨詢機(jī)構(gòu)、新聞媒介施加強(qiáng)大影響，進(jìn)一步導(dǎo)致了“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力商品化”。

　　3．決策尚欠缺專家客觀公正的咨詢論證。專家咨詢論證已經(jīng)成為科學(xué)民主決策的一個(gè)基本環(huán)節(jié)。但是，現(xiàn)在的專家咨詢論證，越來(lái)越成為形式主義。首先，一些地方或部門決策過(guò)程中的專家咨詢論證，只是為了符合制度規(guī)定和程序要求，而在具體操作過(guò)程中往往存在著“領(lǐng)導(dǎo)先下結(jié)論、然后專家論證”的情況。其次，專家組成的全面性與合理性存在問(wèn)題。有些決策涉及到多個(gè)方面、多個(gè)領(lǐng)域，需要多個(gè)領(lǐng)域的專家咨詢論證。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中把問(wèn)題簡(jiǎn)單化，咨詢論證邀請(qǐng)的專家不夠全面。有些決策事項(xiàng)專業(yè)化程度高，邀請(qǐng)的專家不一定對(duì)這項(xiàng)決策具有比較專業(yè)的了解，容易造成專家與專業(yè)不對(duì)口的情況發(fā)生。第三，缺乏事前溝通。有些決策過(guò)程中的專家咨詢論證過(guò)于草率、匆忙，只是在會(huì)前或者提前一、兩天把相關(guān)材料送達(dá)專家，專家根本沒(méi)有時(shí)間充分了解相關(guān)決策材料信息。第四，尋找熟人關(guān)系。有些決策過(guò)程中的專家咨詢論證變相成為了決策者和專家之間拉關(guān)系的工具，決策者邀請(qǐng)專家的標(biāo)準(zhǔn)不是看專業(yè)背景，而主要是看和自己關(guān)系熟悉不熟悉。第五，專家不敬業(yè)。專家對(duì)自己要求不嚴(yán)，道德規(guī)范不夠，對(duì)咨詢論證草草過(guò)場(chǎng)，敷衍了事。

　　為什么決策會(huì)如此地欠缺專家客觀公正的咨詢論證，根本的問(wèn)題還在于咨詢論證缺乏獨(dú)立性的問(wèn)題。一是咨詢研究機(jī)構(gòu)作為“思想庫(kù)”、“智囊團(tuán)”的獨(dú)立性不夠。我國(guó)現(xiàn)有的決策咨詢機(jī)構(gòu)，無(wú)論是黨委的政策研究室，還是與政府、人大有關(guān)的研究室、發(fā)展研究中心、社科院等，都是屬于體制內(nèi)的。這些“吃皇糧”的政策咨詢機(jī)構(gòu)，由于依附于一定的政治權(quán)力，在參與決策時(shí)，必然不可能具有“獨(dú)立性”，很難起到客觀、公正的政策咨詢實(shí)際作用。二是缺乏獨(dú)立性的民間咨詢機(jī)構(gòu)。三是從各方面邀請(qǐng)來(lái)參加決策咨詢的專家，由于受到種種制約，也缺乏獨(dú)立性。

　　4．決策的民主化公開(kāi)性還存在不少漏洞。決策涉及人民群眾利益的重大事項(xiàng)，必須實(shí)行公示和聽(tīng)證制度，是當(dāng)前民眾參與科學(xué)民主決策過(guò)程的重要制度。很多地方的重大決策雖然已經(jīng)采用了公示、聽(tīng)證的方法，但多流于形式。

　　以聽(tīng)證制度為例，這一制度的實(shí)行還存在不少的問(wèn)題。一是聽(tīng)證制度的內(nèi)容與程序還不夠規(guī)范。比較規(guī)范的聽(tīng)證制度要把聽(tīng)證的內(nèi)容提前一段時(shí)間向社會(huì)公布，如聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容等等，允許公民報(bào)名參加，允許公民旁聽(tīng)和新聞媒體采訪報(bào)道。從目前決策的實(shí)際情況看，這方面的工作還不夠規(guī)范，一般民眾對(duì)這方面的信息知之甚少，影響了聽(tīng)證制度的效能。二是聽(tīng)證代表?yè)襁x機(jī)制不健全。有些決策過(guò)程引入聽(tīng)證制度只是為了應(yīng)付決策需要，在聽(tīng)證代表的選擇上不認(rèn)真準(zhǔn)備，隨意找一些代表參加聽(tīng)證。有的為了能夠順利通過(guò)決策，多請(qǐng)同意的人參加，回避持不同意見(jiàn)的人，甚至人為限制選擇一些代表參加聽(tīng)證，對(duì)新聞媒體施加各種影響。三是聽(tīng)證信息不對(duì)稱。在有些聽(tīng)證制度具體實(shí)施過(guò)程中，聽(tīng)證參加者只是在會(huì)前很短時(shí)間內(nèi)才拿到相關(guān)材料，難以有充裕的時(shí)間來(lái)熟悉情況，開(kāi)展調(diào)研更為不可能，準(zhǔn)備工作無(wú)法做到位，因而也提不出多少實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)。

　　由于以上問(wèn)題的存在，致使公民參與決策的程度不高，形式參與多而實(shí)質(zhì)參與少，參與的面不夠?qū)�，代表性不夠�?qiáng)。在政府調(diào)查研究和征求意見(jiàn)過(guò)程中，公民參與者大多是為政府熟悉的人士，導(dǎo)致政府很難聽(tīng)到不同的聲音。究其原因，在于政府往往從方便自身工作出發(fā)，而不是從方便民眾表達(dá)出發(fā)尋求參與者。

　　5．決策的信息情報(bào)收集還很不系統(tǒng)成熟�，F(xiàn)代政府決策必須十分重視信息處理系統(tǒng)的健全完善。決策需要依靠專家，專家則需要信息情報(bào)，信息處理系統(tǒng)的重要性在于提供全面、及時(shí)、準(zhǔn)確、適用的信息，構(gòu)成現(xiàn)代政府決策的重要依據(jù)。但是，目前存在著決策信息供給渠道不夠暢通，信息來(lái)源較單一，采集、加工、處理信息的手段較落后，信息綜合運(yùn)用的程度不高，與決策相關(guān)的政府統(tǒng)計(jì)工作不夠完善，科研院所和專家學(xué)者收集掌握的信息資料很少被綜合利用等等諸多問(wèn)題。

　　作為現(xiàn)代政府決策重要信息來(lái)源的現(xiàn)行政府統(tǒng)計(jì)體系，缺乏獨(dú)立性。政府統(tǒng)計(jì)受到地方利益和部門利益的干擾，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，存在水分。從縱向說(shuō)，統(tǒng)計(jì)工作質(zhì)量受地方利益的影響較大。從橫向說(shuō)，統(tǒng)計(jì)工作質(zhì)量受部門利益的影響較大。在管理體制上，政府統(tǒng)計(jì)部門接受同級(jí)政府和上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，從而使政府統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的展開(kāi)對(duì)政府的支持產(chǎn)生了很強(qiáng)的傾向性，也受到很強(qiáng)的制約。政府統(tǒng)計(jì)部門未能樹(shù)立“公開(kāi)是常規(guī)，保密是特例”的統(tǒng)計(jì)資料公開(kāi)理念，與決策相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字的透明度很差。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的公開(kāi)性不夠，難以滿足各級(jí)政府決策的需求。在這種情況下，要想作出科學(xué)、正確的決策，猶如“巧婦難為無(wú)米之炊”。在信息共享方面，我國(guó)目前的信息資源為地方部門所有，這些部門出自部門利益的考慮往往會(huì)在信息共享上設(shè)置障礙，缺乏共享的平臺(tái)和機(jī)制。有些重要的數(shù)據(jù)庫(kù)沒(méi)有建立，無(wú)法實(shí)施“數(shù)字化管理”。

　　6．決策的監(jiān)督和責(zé)任追究制尚未完全到位。決策必須接受監(jiān)督與實(shí)行責(zé)任追究，是決策法制化的要求。目前，我國(guó)的決策監(jiān)督機(jī)制還很不健全，特別是缺乏有效的決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。一方面表現(xiàn)為決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有真正建立；
另一方面表現(xiàn)在決策反饋糾偏機(jī)制和決策責(zé)任追究制度還是一個(gè)空白。決策者的權(quán)責(zé)不對(duì)等，導(dǎo)致其責(zé)任心不強(qiáng)。對(duì)于決策失誤的責(zé)任人，更多的把決策失誤當(dāng)作工作上的缺點(diǎn)，往往以“交學(xué)費(fèi)”為由了結(jié)，難于依法追究決策者的法律責(zé)任。

　　決策監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度的缺位，還與缺乏嚴(yán)密的決策后評(píng)價(jià)機(jī)制、難對(duì)決策做出客觀評(píng)價(jià)有關(guān)。存在的問(wèn)題有：一是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊，重視定性標(biāo)準(zhǔn)，忽視定量標(biāo)準(zhǔn)。二是評(píng)價(jià)績(jī)效存在偏差，過(guò)多強(qiáng)調(diào)工作數(shù)量和速度，忽視工作質(zhì)量和效益，過(guò)多注重工作總結(jié)、匯報(bào)等靜態(tài)書面材料，忽視動(dòng)態(tài)的執(zhí)行過(guò)程和真實(shí)結(jié)果。三是評(píng)價(jià)主體單一，評(píng)價(jià)者往往是領(lǐng)導(dǎo)者本人或者與領(lǐng)導(dǎo)者本人有直接利害關(guān)系的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。內(nèi)部監(jiān)督追究、媒體監(jiān)督問(wèn)責(zé)，以及事前制衡、事中監(jiān)督與事后追究的制度性的嚴(yán)重缺漏。

　　二、政府決策機(jī)制的合理結(jié)構(gòu)及其特征

　　上述我國(guó)政府決策存在的問(wèn)題，是與政府決策機(jī)制不科學(xué)分不開(kāi)的�，F(xiàn)代意義的政府決策，肇始于資本主義社會(huì)。按照權(quán)力劃分與制衡的原則，即根據(jù)“三權(quán)分立”的要求，西方國(guó)家將國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。每一種權(quán)力本身又劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，就決策權(quán)而言，從橫向上劃分為立法決策權(quán)、行政決策權(quán)、司法決策權(quán)；
從縱向上，劃分為中央決策權(quán)和地方?jīng)Q策權(quán)。三權(quán)中的行政權(quán)，屬于政府所有。政府要行使好行政權(quán)，關(guān)鍵要行使好行政決策權(quán)。政府決策，絕非是一個(gè)短暫的瞬間，而是表現(xiàn)為由一個(gè)系統(tǒng)操作的過(guò)程，因而構(gòu)成一個(gè)決策機(jī)制。政府決策機(jī)制的結(jié)構(gòu)也是這樣，主要由決策主體、決策機(jī)構(gòu)、決策制度、決策程序四個(gè)要件組成。

　　1、政府決策主體。現(xiàn)代社會(huì)的法定政府決策主體，集中于通過(guò)選舉產(chǎn)生的或經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的擁有政府行政決策權(quán)的個(gè)人、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體。政府決策主體集中于通過(guò)選舉產(chǎn)生的或經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的擁有政府行政決策權(quán)的個(gè)人、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體，但這并不意味著政府決策主體就局限于他們。在當(dāng)代社會(huì)，構(gòu)成政府決策的主體必然是多元的，政府決策主體多元化是其顯著特征。

　　所謂政府決策主體多元化，就是指決策主體不再是某一機(jī)構(gòu)和少數(shù)政府決策者的權(quán)利和職責(zé)。實(shí)質(zhì)上，在現(xiàn)代社會(huì)，政府決策主體不僅包括那些擁有最后抉擇權(quán)的個(gè)人、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)，如行政首腦、政府各部委、政策研究專門機(jī)構(gòu)等，而且包括那些對(duì)政府決策的性質(zhì)、方向、內(nèi)容、范圍和進(jìn)程實(shí)際發(fā)生影響的個(gè)人、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)，如政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民、新聞媒體等。政府決策主體多元化既是民主政治發(fā)展的本質(zhì)要求，也是現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)分工的必然要求。固然，在政府決策機(jī)制和決策過(guò)程中，行政首腦、政府各部委、政策研究專門機(jī)構(gòu)居于主導(dǎo)性主體地位，但就民主政治的本質(zhì)而言，民主是多數(shù)人的統(tǒng)治，這要求政府決策對(duì)于涉及到的利益相關(guān)者，必須由他們直接或間接地決定自己的前途命運(yùn)，而不是由其他的組織或個(gè)人包辦代替，他們處在政府決策機(jī)制和決策過(guò)程中的參與性主體地位。事實(shí)上二戰(zhàn)以來(lái)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　由于民主觀念更加深入人心，民主意識(shí)更加濃烈，民主體制更加健全，民主程序更加規(guī)范，決策主體不斷擴(kuò)大，并且為政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民、新聞媒體等更多的決策主體參與政府決策提供了主客觀的條件。

　　2、政府決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)代政府決策是由一系列既相互獨(dú)立、相互分工，行使各自的功能，又相互聯(lián)系、相互配合的各種政府決策機(jī)構(gòu)共同完成的。在當(dāng)代社會(huì)中，大多數(shù)政治系統(tǒng)都存在著許多專門化的政府決策機(jī)構(gòu)和組織。從政府決策的功能過(guò)程來(lái)看，當(dāng)代政府決策過(guò)程中的利益表達(dá)、利益整合、政策制定與監(jiān)督等活動(dòng)，分別都由特定的或?qū)ｉT化的政府決策機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)；
從政府決策的技術(shù)過(guò)程來(lái)看，當(dāng)代政府決策結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了信息搜集、謀與斷、評(píng)估與反饋等方面的專門化。

　　政府決策機(jī)構(gòu)專門化，是由現(xiàn)代決策的復(fù)雜性所致，也是現(xiàn)代決策的又一個(gè)基本特征。一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、功能完備的政府決策機(jī)構(gòu)是當(dāng)代政府決策科學(xué)化、民主化的基本條件，它至少包括以下專門化的系統(tǒng)：一是決策中樞系統(tǒng)。中樞系統(tǒng)是政府決策組織機(jī)構(gòu)的核心和靈魂。它的主要任務(wù)是提出政府決策的問(wèn)題，規(guī)定政府決策的性質(zhì)、方向、原則和目標(biāo)，確認(rèn)政府決策的標(biāo)準(zhǔn)，確定政府決策的基本規(guī)范和程序；
對(duì)各種方案進(jìn)行討論和分析，并最后選定決策方案。二是參謀咨詢系統(tǒng)。參謀咨詢系統(tǒng)是政府決策中樞系統(tǒng)的思想庫(kù)、智囊團(tuán)，其職能是對(duì)決策中樞系統(tǒng)提出的決策問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究、分析論證，提出決策根據(jù)，制定決策方案，以備決策中樞系統(tǒng)選擇。由于現(xiàn)代政府決策對(duì)象的復(fù)雜化、智能化，加之，政府決策者知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的有限，因此科學(xué)的政府決策離不開(kāi)參謀咨詢系統(tǒng)功能的發(fā)揮。三是信息情報(bào)系統(tǒng)。信息情報(bào)是政府決策的依據(jù)。對(duì)于決策的科學(xué)化具有決定性的意義。信息情報(bào)系統(tǒng)的職能是經(jīng)常地搜集、整理、篩選、加工和貯存社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治生活各個(gè)方面的歷史和現(xiàn)狀的信息資料，以保證政府決策有大量、充足、準(zhǔn)確、全面的信息情報(bào)和資料可資運(yùn)用；
分析決策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)決策的偏差，并及時(shí)反饋到?jīng)Q策中樞系統(tǒng)。四是監(jiān)督反饋系統(tǒng)。它的主要功能是監(jiān)督政府決策本身是否正確，并及時(shí)反饋到?jīng)Q策中樞，以避免政府決策的重大失誤；
監(jiān)督已經(jīng)通過(guò)的法律和既定的政策的貫徹和執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和偏差，及時(shí)糾正。

　　3、政府決策制度。政府決策機(jī)制不僅要明確其決策主體和機(jī)構(gòu)，而且還要建立決策的規(guī)章制度，即決策制度。決策制度是構(gòu)成決策機(jī)制不可缺少的重要部分。

　　當(dāng)代政府決策制度主要包括三大項(xiàng)：一是關(guān)于決策社情民意反映制度。這一制度要求開(kāi)拓多種渠道，傾聽(tīng)民眾呼聲，從民眾中吸取智慧，使政府決策具有廣泛的民主性，建立在深厚扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)之上，真正做到順民心，合民意。要建立社情民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)觀察社會(huì)輿論、定期進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)、社情形勢(shì)綜合分析等，主動(dòng)采集和深入了解和準(zhǔn)確掌握社情民意。要重點(diǎn)解決強(qiáng)勢(shì)群體、弱勢(shì)群體和中勢(shì)群體在利益表達(dá)上的不平等地位和對(duì)政治系統(tǒng)影響上的差異，以此作為有利于政府全面認(rèn)識(shí)決策的第一信號(hào)。二是關(guān)于決策公開(kāi)制度。這一制度要求除依法應(yīng)當(dāng)保密之外，政府決策的事項(xiàng)、方式、過(guò)程和結(jié)果都應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)姆秶�予以公開(kāi)。決策公開(kāi)制度主要指公示制度和聽(tīng)證制度。政府在就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行決策時(shí)，由于涉及到或直接影響到一個(gè)地方的資源生態(tài)、生存條件、民眾福利、人文社會(huì)等方面，將對(duì)國(guó)計(jì)民生、子孫后代產(chǎn)生重大后果，因此，必須向社會(huì)公示，并舉行聽(tīng)證。如果民眾對(duì)政府決策的過(guò)程和結(jié)果一無(wú)所知或一知半解，必將導(dǎo)致政府決策缺乏民眾的支持、認(rèn)同和有效監(jiān)督，影響決策的質(zhì)量，進(jìn)而影響決策的執(zhí)行和實(shí)施。三是關(guān)于決策失誤責(zé)任追究制度。這一制度有效地防止了決策的隨意性，大大增強(qiáng)了決策者的責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)珍惜民力，科學(xué)決策，民主決策。這一制度堅(jiān)決實(shí)行“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立決策的責(zé)任考核、評(píng)議、警示、獎(jiǎng)罰制度，同時(shí)還要建立與決策責(zé)任制相關(guān)的包括決策失誤賠償制、決策失誤辭職制等一系列的相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)決策權(quán)力的制約和控制，明確決策系統(tǒng)的權(quán)力和責(zé)任。

　　建立政府決策制度，必須納入法制的軌道。建立政府決策制度，目的就是要為決策制度立法，以便依法約束政府決策主體的行為，實(shí)現(xiàn)政府決策機(jī)制和決策過(guò)程的法制化。因此，建立政府決策制度，實(shí)行決策制度化，體現(xiàn)了法制化的特征。它使政府機(jī)關(guān)及其決策者的權(quán)力受到法律和人民的有效監(jiān)督。

　　4、政府決策程序。政府決策的主體、機(jī)構(gòu)和制度，只有與一定的決策程序相結(jié)合，才能形成一個(gè)相互聯(lián)系的、運(yùn)行著的有機(jī)整體。從一定意義說(shuō)，政府決策就是按程序決策。政府決策需要程序，而且要求規(guī)范化。政府決策成功的關(guān)鍵，就在于決策必須按照民主、科學(xué)、法制的規(guī)范化程序進(jìn)行。這是因?yàn)�，從政府決策類型來(lái)看，政府決策尤其是重大決策，多屬風(fēng)險(xiǎn)型決策，總是伴隨著一定的風(fēng)險(xiǎn)。為使決策符合客觀規(guī)律，符合實(shí)際，必須制訂政府重大決策的基本程序，規(guī)范決策行為。政府決策程序的規(guī)范化，主要應(yīng)該包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確定目標(biāo)；
預(yù)測(cè)分析，充分論證；
綜合評(píng)價(jià)，方案選優(yōu)；
實(shí)施反饋，修正完善這四個(gè)決策環(huán)節(jié)程序的規(guī)范化。

　　中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，《中華人民共和國(guó)憲法》第3條明確規(guī)定“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。政府的決策活動(dòng)和決策過(guò)程必須貫徹實(shí)行民主集中制的原則。民主集中制決策原則要求按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的基本方針，完善議事和決策機(jī)制�！凹�體領(lǐng)導(dǎo)”，即重大問(wèn)題必須集體討論決定，決議必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行；
“民主集中”，即會(huì)前充分征求大家的意見(jiàn)和建議，會(huì)上啟發(fā)大家暢所欲言，會(huì)議討論結(jié)束時(shí)正確集中大家的意見(jiàn)，堅(jiān)決克服自行其事、擅自行動(dòng)和議而不決、決而不行等現(xiàn)象；
“個(gè)別醞釀”，即要預(yù)留充足的醞釀時(shí)間，遵循醞釀的基本程序，把握醞釀的基本要求，遵守醞釀的組織紀(jì)律，不搞庸俗交易，不搞自由主義，或把思想溝通變成硬性說(shuō)服的現(xiàn)象；
“會(huì)議決定”，即抓好決策前的調(diào)查研究，開(kāi)會(huì)前出“安民告示”，會(huì)議中充分討論，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。具體地說(shuō)，民主集中制的決策運(yùn)行程序，要求有六個(gè)必不可少的環(huán)節(jié):一是抓住大事定議題；
二是調(diào)查研究拿預(yù)案；
三是個(gè)別醞釀求共識(shí)；
四是民主集中作決斷；
五是分工負(fù)責(zé)抓落實(shí)；
六是監(jiān)督執(zhí)行重檢查。這和四個(gè)環(huán)節(jié)的決策程序是相當(dāng)契合的。

　　三、改革和完善我國(guó)政府決策機(jī)制的建議

　　針對(duì)我國(guó)政府決策存在的問(wèn)題，堅(jiān)決克服和遏止決策失誤，必須改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制，卓有成效地推動(dòng)公眾參與、專家論證和政府依法決策相結(jié)合的“三位一體”決策模式的形成，加快推進(jìn)政府決策朝著科學(xué)化、民主化和法制化軌道的發(fā)展。

　　1．確立我國(guó)政府決策機(jī)制的指導(dǎo)思想是科學(xué)化、民主化和法制化。改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制，首先必須確立我國(guó)政府決策的指導(dǎo)思想。我國(guó)政府決策的根本指導(dǎo)思想是，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和法制化。

　　什么是決策科學(xué)化？決策科學(xué)化是相對(duì)于傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策而言的，它是指以科學(xué)先進(jìn)的理論為指導(dǎo)、科學(xué)的技術(shù)方法為手段、科學(xué)的決策程序?yàn)橐劳�、科學(xué)的決策評(píng)估為保障而進(jìn)行的決策活動(dòng)。決策科學(xué)化是新形勢(shì)對(duì)決策的客觀要求。從國(guó)際看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)劇烈復(fù)雜，決策環(huán)境瞬息萬(wàn)變，決策的難度越來(lái)越大，決策失誤的后果越來(lái)越嚴(yán)重。從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)改革開(kāi)放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)，給政府提出了前所未有的決策難題。試圖運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)解決極具復(fù)雜性的政策問(wèn)題必然會(huì)帶來(lái)政策災(zāi)難。非但不能解決政策問(wèn)題，反而會(huì)制造新的政策問(wèn)題。因此，國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)迫切要求提高決策的科學(xué)化水平。決策科學(xué)化強(qiáng)調(diào)建立科學(xué)的決策機(jī)制，強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程中要借助“外腦”，強(qiáng)調(diào)將決策建立在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上。決策科學(xué)化要達(dá)到以下基本要求：任何政府決策都要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，遵循客觀規(guī)律，立足于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；
科學(xué)的決策必須建立在大量的、系統(tǒng)的、準(zhǔn)確的信息資源基礎(chǔ)之上，必須全面地收集、掌握和處理重要的政策信息，對(duì)問(wèn)題的發(fā)生、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)要有充分的了解，盡可能降低決策的不確定性；
決策要堅(jiān)持公共利益取向，能夠從維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)絕大多數(shù)人的根本利益出發(fā)，并搞好利益的綜合平衡，促進(jìn)社會(huì)公正。

　　什么是決策民主化？決策民主化就是作決策時(shí)，既充分重視決策集體中所有成員的意見(jiàn)和判斷，反對(duì)獨(dú)斷專行和個(gè)人說(shuō)了算，又重視智囊機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和判斷，并且盡量使所有利益關(guān)系人都有機(jī)會(huì)參與決策過(guò)程。在此前提下，根據(jù)最能反映民意的規(guī)則作出決斷，使決策充分反映民意，廣泛集中民智。民主是一個(gè)政治體系在政治上的首選價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，因此，決策民主化是民主政治的本質(zhì)要求。民主政治需要的不僅是民主形式的代表機(jī)關(guān)，而且要建立由群眾自己從下面來(lái)管理整個(gè)國(guó)家的制度，讓群眾實(shí)際地參加各方面的生活。也就是說(shuō)，民主政治要求公民不能僅僅通過(guò)他們的代表行使決策權(quán)，而是要更多地參與實(shí)際決策和公共事務(wù)的管理；
實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，以便公民能夠?qū)φ�府決策實(shí)行有效地監(jiān)督，直接行使作為國(guó)家主人的民主權(quán)利。

　　除了決策科學(xué)化、民主化外，還要強(qiáng)調(diào)決策法制化。2004年3月22日國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，指出要形成“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制”，“實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策”。同年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》在第四章“實(shí)行科學(xué)民主決策”再次指出，“實(shí)行依法決策、科學(xué)決策和民主決策”。這兩個(gè)文件都包含了決策要法制化的意思。但是，迄今為止，在黨的文件正式的行文上還沒(méi)有明確提出“三化”問(wèn)題。因此，我們建議，我國(guó)政府決策的指導(dǎo)思想應(yīng)該明確地表述為“科學(xué)化、民主化、法制化”。

　　決策法制化就是用法制手段規(guī)范、約束決策行為，將政府決策納入法制化軌道。決策法制化能夠使政府決策更加合理、公正或避免重大決策失誤。決策法制化是依法治國(guó)原則在公共決策領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。從促進(jìn)決策者的觀念轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)決策層的重新定位，到規(guī)范決策過(guò)程、完善決策的方式方法，再到提高決策的透明度、健全對(duì)決策的監(jiān)督，法制化都是重要的動(dòng)力和保障。社會(huì)主義民主政治是法治政治，黨組織只有在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)和決策，才能實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)作用�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，政府只有依法決策和行政，才能擔(dān)當(dāng)起在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)有角色。決策法制化的核心是規(guī)范決策的制度和程序，決策從提出問(wèn)題、調(diào)查研究到咨詢論證、信息公開(kāi)和聽(tīng)證、最終決定，都以法律為依據(jù)，按法律要求運(yùn)行。因此，強(qiáng)調(diào)決策法制化具有重大意義。這有助于對(duì)政府決策進(jìn)行合法性審查，包括決策的立項(xiàng)、決策預(yù)案的條文、決策的程序方法，都應(yīng)作適法性審查，以杜絕政府政策與國(guó)家法律相違背、地方和部門政策與國(guó)家宏觀政策相違背、各部門政策相互沖突的現(xiàn)象發(fā)生。并把它作為政府進(jìn)行決策的前置條件。

　　2、建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。行政權(quán)客觀上劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)，這是行政權(quán)力的“三分法”，三權(quán)應(yīng)該分別授權(quán)使用。但是，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的則是行政的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三合一”的體制，正是這樣的體制造成了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的過(guò)分集中。為了克服權(quán)力過(guò)分集中的體制性弊端，我們認(rèn)為，必須改變傳統(tǒng)的“三權(quán)合一”體制為“三權(quán)分開(kāi)”的新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這是改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制的根本性環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性的突破。

　　我國(guó)現(xiàn)有政府的部委不但擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，而且擁有監(jiān)管權(quán)。首先，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一。它表現(xiàn)為決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程都是在一個(gè)政府部門內(nèi)進(jìn)行，而且對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的還是這個(gè)政府部門內(nèi)的這些人。這種“三合一”的政府行政體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下形成的。當(dāng)然，應(yīng)該肯定 “三合一”的政府行政體制在歷史上曾經(jīng)起過(guò)積極的作用。但是，隨著我國(guó)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這種管理過(guò)細(xì)，一身三任，既當(dāng)“組織員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的政府行政體制，顯然已經(jīng)不適合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理了。

　　在當(dāng)代政府行政管理體制不斷科學(xué)化、效能化的大趨勢(shì)下，我國(guó)“三合一”的政府行政體制非改不可。有鑒于此，從十六大報(bào)告開(kāi)始，我們黨即探討了政府機(jī)構(gòu)改革的基本取向問(wèn)題，提出“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)”。這是我國(guó)第一次把行政管理分為三個(gè)環(huán)節(jié)，提出必須按照三個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范部門職能。在十六大報(bào)告的基礎(chǔ)上，十七大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制�！倍�且強(qiáng)調(diào)了，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這是第一次明確地把十六大報(bào)告中關(guān)于行政管理的“三環(huán)”提升為“三權(quán)”，并且首先強(qiáng)調(diào)“三權(quán)”之間的相互制約，其次才是它們之間的相互協(xié)調(diào)。我們認(rèn)為，應(yīng)該把十七大報(bào)告關(guān)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”相互區(qū)分、既制約又協(xié)調(diào)的這段重要論述，看成是構(gòu)建中國(guó)特色的政府決策機(jī)制的指南，對(duì)我國(guó)政府的行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分離，轉(zhuǎn)變政府職能；
對(duì)政府的行政部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)能劃分，使它們分別掌握行政的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　3、實(shí)行決策過(guò)程中的“謀”、“斷”分離。改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制，不僅要建立決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，還要借鑒決策的科學(xué)理論和西方國(guó)家的決策經(jīng)驗(yàn)，在決策過(guò)程中實(shí)行“謀”與“斷”的分離，按照“謀者不斷，斷者不謀”的原則，建立“謀”、“斷”分離的決策運(yùn)行機(jī)制。“謀”，主要由對(duì)決策起參謀咨詢的輔助機(jī)構(gòu)（或稱決策的智力支持系統(tǒng)）承擔(dān)，提出決策議案；
“斷”，主要由決策的中樞機(jī)構(gòu)和行政首腦承擔(dān)，負(fù)責(zé)對(duì)決策議案拍板決斷。把“謀”從“斷”中分出來(lái)，要做好以下三件事：

　　首先，要完善體制內(nèi)的政策研究組織機(jī)構(gòu)，確保其研究工作的科學(xué)性、客觀性、自主性，尤其需要保持政策研究組織機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，使其不受黨派、集團(tuán)、群體的價(jià)值取向與利益偏好的影響。這些政策研究組織機(jī)構(gòu)，在人事管理上，在人員的工資待遇和獎(jiǎng)懲等方面獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，其活動(dòng)由法律予以保證，使它們能夠獨(dú)立自主地進(jìn)行決策研究與咨詢。要充分發(fā)揮現(xiàn)有黨委部門的政策研究室，與政府部門有關(guān)的研究室、發(fā)展研究中心、社會(huì)科學(xué)院等機(jī)構(gòu)的參謀咨詢作用，而不能讓它們蛻變?yōu)槠鸩菸募�和�?bào)告的秘書班子，或單純論證政策正確性的官方寫手。

　　其次，要大力發(fā)展體制外的政策研究咨詢組織，讓它們充分參與政策決策的謀劃。目前，體制外的政策研究咨詢組織主要有大學(xué)和民間非營(yíng)利性研究機(jī)構(gòu)，還有是商業(yè)性研究機(jī)構(gòu)。比如投資銀行和跨國(guó)公司的研究部，這些機(jī)構(gòu)主要為其公司和機(jī)構(gòu)的利益服務(wù)�？傮w說(shuō)，我國(guó)體制外民間的政策研究咨詢組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，而且力量弱小。要打破由官方機(jī)構(gòu)完全承擔(dān)決策任務(wù)的格局，鼓勵(lì)體制外民間政策研究咨詢組織的發(fā)展，使其在資質(zhì)得到確認(rèn)的情況下同等條件地承擔(dān)政府決策方案的招投標(biāo)任務(wù)。體制外民間的政策研究咨詢組織的發(fā)展，有利于積極發(fā)揮其人才集中、研究領(lǐng)域廣泛、能直接體察民情民意、與人民群眾聯(lián)系密切的特點(diǎn)，為更好地實(shí)現(xiàn)政府的決策目標(biāo)服務(wù)。政府要有向體制外組織和機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的意識(shí)，凡事不一定都要自己親自辦，可以采取委托的方式。

　　第三，要建立和完善專家咨詢制度。專家咨詢制度是決策科學(xué)化的必然要求，專家通過(guò)對(duì)決策方案的可行性或不可行性研究，發(fā)現(xiàn)決策存在的問(wèn)題，可以盡量避免決策不失誤或者少失誤。因?yàn)闆Q策者有許多重大問(wèn)題需要決策，有的問(wèn)題專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，涉及各行各業(yè)，方方面面，決策者不可能成為各個(gè)領(lǐng)域的行家里手。因此，建立專家咨詢制度可以把各學(xué)科、各行業(yè)的專家組織起來(lái)，對(duì)重大決策發(fā)揮有效的顧問(wèn)、參謀作用。建立專家咨詢制度需解決好以下兩個(gè)問(wèn)題：一是專家咨詢的獨(dú)立性問(wèn)題。如果專家咨詢?nèi)狈Κ?dú)立性，那么專家咨詢就失去了價(jià)值。不管什么樣的決策課題，決策者應(yīng)該讓專家根據(jù)客觀事實(shí)得出自己的科學(xué)結(jié)論。只有這樣，才能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策具有科學(xué)價(jià)值。決不可領(lǐng)導(dǎo)自己先下結(jié)論，然后讓專家千方百計(jì)地來(lái)論證自己結(jié)論的正確性。在咨詢過(guò)程中，決策者應(yīng)與專家回避，不采取領(lǐng)導(dǎo)與專家直接面對(duì)面的座談會(huì)形式，以避免專家在壓力下說(shuō)違心的話。二是建立專家咨詢的道德規(guī)范和責(zé)任制度。我們現(xiàn)在很多失誤的決策不全是領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋做出的，而是都有專家的論證。因此，必須建立咨詢專家的道德規(guī)范，對(duì)于重大失誤的決策，參與論證的專家應(yīng)獨(dú)立地負(fù)擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　4、合理界定各級(jí)政府及其職能部門重大決策的范圍和程序。改革和完善我國(guó)的政府決策機(jī)制，必須區(qū)分政府決策的類型、層級(jí)，界定各級(jí)政府及其職能部門的決策范圍。政府決策在分類上，一般可分為常規(guī)決策、重大決策。在層級(jí)上一般可分為中央、地方、基層。常規(guī)決策是指，所解決的是那些經(jīng)常重復(fù)出現(xiàn)、性質(zhì)非常相近的例行性問(wèn)題，可按程序化步驟和常規(guī)性的方法處理。重大決策，是那些具有宏觀性、全局性、方向性和原則性等特征的戰(zhàn)略決策，是偶發(fā)的、無(wú)先例可循的、非常規(guī)性的問(wèn)題，在這種情況下，決策者難以照章行事，需要有創(chuàng)造性思維。鑒于常規(guī)決策比較單純、淺顯，因此，那些屬于中央、地方、基層層級(jí)的常規(guī)決策，就不在我們的研究之列。這里，我們著重研究的是屬于中央、地方、基層層級(jí)的重大決策。

　　首先，必須確定哪些項(xiàng)目屬于重大決策的范圍。什么是重大決策呢？黨的十三大報(bào)告曾經(jīng)做了這樣的分析：“中央、地方、基層的情況不同，對(duì)全國(guó)性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問(wèn)題決策，應(yīng)分別在國(guó)家、地方和基層三個(gè)不同的層次上展開(kāi)。黨中央應(yīng)就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等各個(gè)方面的重大問(wèn)題提出決策；
省、市、縣地方黨委應(yīng)在執(zhí)行中央路線和保證全國(guó)政令統(tǒng)一的前提下，對(duì)地方性的重大問(wèn)題提出決策；
凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原則”。這一段論述，從大的方面把中央、地方、基層三個(gè)層面的重大決策說(shuō)清楚了，但也還需要細(xì)化。這說(shuō)明，從中央到地方和基層，其中地方又分為各個(gè)的省、市、縣，情況千差萬(wàn)別，但不管怎樣，都必須根據(jù)實(shí)際情況，把各級(jí)政府及其職能部門重大決策的范圍搞清楚，確定下來(lái)，列出一個(gè)“決策項(xiàng)目清單”。

　　其次，在明確了納入各級(jí)政府重大決策的范圍后，凡是涉及重大決策范圍的決策事項(xiàng)，還要嚴(yán)格其決策程序。必須遵循決策的一般程序，如包括：（1）調(diào)查研究。（2）提出決策議題；
（3）決策草案設(shè)計(jì)；
（4）決策協(xié)調(diào)；
（5）合法性審查；
（6）決策草案討論；
（7）決策形成；
（8）決策評(píng)價(jià)或追蹤稽查；
（9）政策調(diào)整。除一般程序外，重大決策還要走一些特殊的程序。例如，凡是涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題、涉及民生重大問(wèn)題的決策，必須實(shí)行群眾參與、專家咨詢和政府決策的相結(jié)合，要嚴(yán)格以下程序：（1）組織跨學(xué)科、跨部門、跨行業(yè)的專家論證（可行性論證和不可行性論證）；
（2）公民聽(tīng)證；
（3）社會(huì)公示制度；
（4）立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)。

　　第三，建立決策審議會(huì)制度，重大決策要經(jīng)過(guò)決策審議會(huì)評(píng)議。各級(jí)政府應(yīng)成立決策審議委員會(huì)，其成員應(yīng)有一半以上是社會(huì)上的專家和民意代表。決策審議委員會(huì)的任務(wù)是：進(jìn)行民意調(diào)查，起反映民心、集中民智作用；
完成決策議題的初審、決策方案設(shè)計(jì)承擔(dān)組織（人）的初定；
對(duì)決策設(shè)計(jì)組織（人）的調(diào)查行動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)；
對(duì)決策方案設(shè)計(jì)組織報(bào)來(lái)的決策草案進(jìn)行評(píng)議和審查；
對(duì)有疑點(diǎn)的決策草案組織二次抗風(fēng)險(xiǎn)分析。決策審議委員會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)取民主集中制方式，少數(shù)服從多數(shù)進(jìn)行決定。

　　5、建立深入了解民意的決策信息支持系統(tǒng)。一個(gè)靈敏、高效的決策信息支持系統(tǒng)應(yīng)達(dá)到以下基本要求：一是信息傳送渠道必須是多元的。按照信息論的理論，單一的信息傳送渠道，必然造成信息的“不當(dāng)約簡(jiǎn)”、信息超載、“本底噪音”現(xiàn)象、“主觀濾波”現(xiàn)象、“小道消息”泛濫等問(wèn)題，并最終導(dǎo)致“信息偏離的傾向性積累”和信息失真。二是信息傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡量少。傳播渠道的長(zhǎng)短影響著傳播的效率，也影響著信息內(nèi)容的真實(shí)性。信息的渠道長(zhǎng)度與信息在傳送過(guò)程中的磨損成正比。所以信息傳遞途徑越長(zhǎng)，到達(dá)決策者那里的信息就可能已“變味”，甚至與客觀實(shí)際完全相反。三是信息機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的信息處理能力，能有效避免信息被遺漏或截留，提高信息交流的效率和質(zhì)量。

　　目前，建立深入了解民意的決策信息支持系統(tǒng)必須做到：第一，強(qiáng)化現(xiàn)有體制內(nèi)機(jī)構(gòu)的信息能力。由于國(guó)家行政組織的重要地位，體制內(nèi)信息是最為重要的信息來(lái)源。2007年頒發(fā)的《政府信息公開(kāi)條例》，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的、反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的政府信息和其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，涉及11個(gè)大項(xiàng)[④]，充分體現(xiàn)了“公開(kāi)是常規(guī)，保密是特例”的開(kāi)放原則。國(guó)家行政組織能夠收集到比較準(zhǔn)確、真實(shí)而全面的信息。因此，必須強(qiáng)化體制內(nèi)機(jī)構(gòu)的信息能力，以保證相關(guān)決策者能實(shí)時(shí)掌握社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。第二，重視體制外信息源。體制外信息源主要是指利益團(tuán)體所反映的決策信息。利益團(tuán)體一般都是由利益相近、背景相似的人員組成，利益團(tuán)體所表達(dá)的利益需求一般都具有條理化的特點(diǎn)，稍加處理就能為決策所用。并且重視體制信息源，還可保證決策能較好地兼顧各方面的利益需求，防止社會(huì)沖突。因?yàn)檎�策就是各團(tuán)體之間為爭(zhēng)取自身利益而相互競(jìng)爭(zhēng)并達(dá)成妥協(xié)的產(chǎn)物。第三，建立信息搜集和傳達(dá)制度。對(duì)于如何搜集信息、誰(shuí)負(fù)責(zé)搜集哪些信息，哪些信息應(yīng)傳達(dá)、應(yīng)通過(guò)什么渠道傳達(dá)、傳達(dá)到什么機(jī)關(guān)、信息傳達(dá)的時(shí)限等作出明確的規(guī)定。同時(shí)，建立決策信息傳遞失真責(zé)任追究制度，防止信息失真的現(xiàn)象發(fā)生。

　　6、完善真正發(fā)揚(yáng)民主的決策參與和監(jiān)督機(jī)制。涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民生的重大問(wèn)題決策，從決策醞釀到?jīng)Q策確定和執(zhí)行，整個(gè)過(guò)程都要有公民的參與，并受到有效的廣泛監(jiān)督。這是民主政治的基本要求。公民參與和監(jiān)督包括公眾建議、公民評(píng)議、輿論監(jiān)督，檢舉控告、申訴彈劾等。

　　完善真正發(fā)揚(yáng)民主的決策參與和監(jiān)督機(jī)制必須做到：第一，依法建立和完善決策的公開(kāi)聽(tīng)證制度和社會(huì)公示制度。公開(kāi)聽(tīng)證制度要廣泛吸納各界群眾代表參與政府決策，特別是接納主要利益相關(guān)者的代表，使政府決策更加及時(shí)準(zhǔn)確地代表人民群眾的利益，反映各界群眾的價(jià)值偏好。要通過(guò)輿論監(jiān)督，保證聽(tīng)證和公示過(guò)程的公開(kāi)和透明。在完善公開(kāi)聽(tīng)證制度和社會(huì)公示制度中，應(yīng)把民意調(diào)查納入其中，作為一個(gè)重要權(quán)重。第二，發(fā)揮各級(jí)人大、政協(xié)在政府決策方面重要作用。對(duì)于財(cái)政出資的重大決策項(xiàng)目和政府所有重要事項(xiàng)，均應(yīng)提交同級(jí)人大審核通過(guò)后才能實(shí)施。各級(jí)政協(xié)要參與重大項(xiàng)目的決策。中央和地方的重大項(xiàng)目應(yīng)在可行性研究階段，就要聽(tīng)取政協(xié)的意見(jiàn)。第三，建立和完善決策的審計(jì)和評(píng)價(jià)制度。對(duì)決策前、決策中和決策執(zhí)行等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)政策的成本、效果和產(chǎn)生的各種影響等進(jìn)行系統(tǒng)的審計(jì)和評(píng)估研究。對(duì)決策實(shí)行經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)向人大提交報(bào)告，并予以公示。要用科學(xué)的指標(biāo)體系對(duì)決策進(jìn)行評(píng)估，保證政策不僅注重政治效益和社會(huì)效益，而且同時(shí)注重經(jīng)濟(jì)效益。

第四，建立和完善決策問(wèn)責(zé)制度。根據(jù)對(duì)決策所進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估的結(jié)果，只要是決策失誤造成損失的，都要追究責(zé)任，輕則應(yīng)受到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰和降職，重則不僅要辭職，而且應(yīng)追究刑事責(zé)任，直接領(lǐng)導(dǎo)與主管領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)主要責(zé)任。屬于集體決策失誤的應(yīng)追究決策時(shí)“一把手”的責(zé)任。同時(shí)，決策者應(yīng)承擔(dān)歷史責(zé)任，即使決策過(guò)了若干年才發(fā)現(xiàn)存在重大失誤并造成重大損失，也無(wú)論決策者升到什么級(jí)別，調(diào)到何處去了，都應(yīng)追究其責(zé)任。

　　原載《理論探討》2008年第3期

　　--------------------------------------------------------------------------------

　　[①] 劉根生：《“反對(duì)”意見(jiàn)的價(jià)值》，《瞭望》1999年第1期，第43頁(yè)。

　　[②] 范大華、姚瑞華：《決策合法化是科學(xué)決策的前提》，《決策導(dǎo)刊》2007年第2期。

　　[③] 溫家寶：《規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行　深入推進(jìn)反腐倡廉工作》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年2月13日第2版。

　　[④] 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，《人民日?qǐng)?bào)》 2007－04－25 ，第8版。

相關(guān)熱詞搜索：決策 完善 機(jī)制 改革 政府