「內(nèi)容提要」地方國(guó)際化是改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)國(guó)際化的重要組成部分，其進(jìn)程對(duì)幫助我們理解中國(guó)外交轉(zhuǎn)型與變遷具有重要的意義。作者運(yùn)用國(guó)際關(guān)系與國(guó)內(nèi)政治理論，從地方政治經(jīng)濟(jì)與全球政治經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)出發(fā)，通過(guò)研究地方國(guó)際化的表現(xiàn)及其結(jié)果，揭示全球化背景下中國(guó)對(duì)外關(guān)系中的地方因素。作者分析了影響中國(guó)地方國(guó)際化的國(guó)際制度、國(guó)內(nèi)政策和央地制度因素，認(rèn)為地方國(guó)際化降低了中國(guó)與國(guó)際體系交易的成本，加強(qiáng)了中國(guó)與國(guó)際體系的合作關(guān)系。作者同時(shí)指出，由于特殊的財(cái)政制度，使得中國(guó)地方之間的經(jīng)濟(jì)保護(hù)與地方對(duì)外部世界的開(kāi)放成為值得關(guān)注的兩種并行現(xiàn)象，尤其是中央和地方之間的保護(hù)主義一定程度上增加了中國(guó)在外交上統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的難度。

　　「關(guān)鍵詞」地方國(guó)際化；
地方全球聯(lián)系；
中國(guó)外交

　　在全球化進(jìn)程中，地方與外部世界的聯(lián)系愈益密切，如果說(shuō)所有的政治都是地方政治，那么在全球化的今天，所有的地方政治又是全球政治。要了解一國(guó)政治，不了解該國(guó)地方政治在其政治系統(tǒng)中的功能以及全球政治經(jīng)濟(jì)因素在其國(guó)內(nèi)施加的影響，這顯然是難以想象的。改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)與世界的關(guān)系發(fā)生了歷史性的變化，世界與中國(guó)皆經(jīng)歷著巨大的變革。有兩個(gè)引人注目的現(xiàn)象使得本研究變得很重要：一個(gè)是1978年以來(lái)中國(guó)對(duì)國(guó)際體系的參與，國(guó)際體系中的規(guī)則與規(guī)范對(duì)中國(guó)產(chǎn)生規(guī)制作用；
另一個(gè)是隨著改革開(kāi)放的深入，地方不同程度地卷入到國(guó)際化的進(jìn)程中。我們把這兩種共時(shí)共生的現(xiàn)象，也即全球化產(chǎn)生的地方效應(yīng)以及地方的國(guó)際化趨向概括為“并行的全球化與地方化（glocalization）”現(xiàn)象。

　　本文試圖對(duì)改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)地方國(guó)際化進(jìn)程進(jìn)行研究，揭示這一進(jìn)程對(duì)我們理解中國(guó)外交轉(zhuǎn)型與變遷的意義。文章希望把國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際關(guān)系整合起來(lái)，從地方政治經(jīng)濟(jì)與全球政治經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)出發(fā)，通過(guò)研究地方國(guó)際化的表現(xiàn)及其結(jié)果，揭示全球化背景下中國(guó)對(duì)外關(guān)系中的地方因素。本文前三個(gè)部分提供中國(guó)地方國(guó)際化的國(guó)際體系、政策和央地關(guān)系背景；
第四部分探討地方國(guó)際化的表現(xiàn)以及地方全球聯(lián)系帶來(lái)的一般結(jié)果；
第五部分研究了地方對(duì)外聯(lián)系與對(duì)內(nèi)保護(hù)兩種現(xiàn)象的政治和對(duì)外關(guān)系意義；
結(jié)論部分概括地方國(guó)際化對(duì)中國(guó)政治與外交的意義。

　　一、地方國(guó)際化的背景：中國(guó)參與國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系

　　1978年開(kāi)始的中國(guó)改革開(kāi)放，始終是在堅(jiān)持國(guó)內(nèi)-國(guó)際統(tǒng)籌的大戰(zhàn)略下進(jìn)行的。為了滿足國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)從經(jīng)典社會(huì)主義體制向市場(chǎng)社會(huì)主義體制轉(zhuǎn)型以及現(xiàn)行國(guó)際體系規(guī)則和規(guī)范所要求的國(guó)內(nèi)調(diào)整的需要，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的重要形式就是全面參與國(guó)際體系，其內(nèi)容表現(xiàn)為接受和參加國(guó)際體系中的制度（規(guī)則與規(guī)范）。維持現(xiàn)行國(guó)際體系運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)際制度具有剛性，[1]中國(guó)不大可能以自己的主觀意志、以改變國(guó)際制度滿足自己國(guó)內(nèi)狀態(tài)為前提參與國(guó)際體系，因此，在過(guò)去30年的大部分時(shí)間里，以自由主義為基礎(chǔ)的國(guó)際制度對(duì)中國(guó)產(chǎn)生了更強(qiáng)的市場(chǎng)調(diào)整效應(yīng)，也就是說(shuō)，一旦中央政府打開(kāi)開(kāi)放的閘門，市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)際制度在國(guó)內(nèi)所產(chǎn)生的規(guī)定效應(yīng)，有助于降低地方與國(guó)際體系的交易成本。當(dāng)今在國(guó)際社會(huì)中發(fā)揮廣泛作用的國(guó)際制度可以分為構(gòu)成性國(guó)際制度與管制性國(guó)際制度兩大類。與構(gòu)成性國(guó)際制度相比，管制性國(guó)際制度對(duì)地方市場(chǎng)化與國(guó)際化的效應(yīng)更強(qiáng)。構(gòu)成性制度集中在價(jià)值與規(guī)范領(lǐng)域，總的來(lái)說(shuō)，這類制度一般不涉及國(guó)內(nèi)福利的分配，更多的是停留在各國(guó)中央政府交往層面。管制性制度則集中在事關(guān)全球經(jīng)濟(jì)、各國(guó)福利與貿(mào)易增長(zhǎng)、投資及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，這類制度安排或者變動(dòng)會(huì)在成員國(guó)內(nèi)部產(chǎn)生不同的福利調(diào)整效應(yīng)。隨著中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)體系，這類制度對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)的調(diào)整效應(yīng)要更大，因而更值得我們注意。在對(duì)待國(guó)際制度與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的原則上，中國(guó)的憲法和法律未對(duì)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系做出準(zhǔn)確的規(guī)定，但是，中國(guó)采取把個(gè)別的國(guó)際法規(guī)范采納為國(guó)內(nèi)法的辦法，予以公布執(zhí)行；
關(guān)于國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的抵觸問(wèn)題，中國(guó)采取國(guó)際法優(yōu)于國(guó)內(nèi)法的原則，適用國(guó)際條約的規(guī)定，但中國(guó)聲明保留的條款除外；
中國(guó)在法律、條約沒(méi)有規(guī)定的情況下，可以適用國(guó)際慣例，自然也可以包括國(guó)際習(xí)慣在內(nèi)。[2]因此，總體上講，中國(guó)堅(jiān)持國(guó)際條約的地位優(yōu)越于國(guó)內(nèi)法的原則，表明中國(guó)貫徹條約必須善意履行原則的堅(jiān)定性。[3]改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在參考國(guó)際體系規(guī)則與規(guī)范所進(jìn)行的法律移植過(guò)程，體現(xiàn)了國(guó)際制度對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)法治的影響，國(guó)際社會(huì)中通行的法治原則和合理性原則成為國(guó)內(nèi)立法、市場(chǎng)規(guī)則確立甚至司法的重要參考依據(jù)。大致來(lái)說(shuō)，1978年以來(lái)的中國(guó)法律移植分為三種情況：（1）有關(guān)涉外法律方面借鑒國(guó)外法；
（2）在國(guó)內(nèi)事務(wù)的領(lǐng)域中借鑒國(guó)外法；
（3）在全球化條件下制定國(guó)內(nèi)法時(shí)參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。[4]上述三種情況反映中國(guó)在原則上并不排斥國(guó)際體系中現(xiàn)有的國(guó)際制度，且經(jīng)驗(yàn)也表明中國(guó)在政策和法律制定過(guò)程中是參考和借鑒國(guó)際制度的。

　　構(gòu)成性特別是管制性國(guó)際制度為全球貿(mào)易和投資的增長(zhǎng)以及國(guó)家間相互依賴關(guān)系的管理提供了制度性保障。對(duì)國(guó)際制度的參與同改革開(kāi)放30年中國(guó)國(guó)際化程度的加深存在正相關(guān)的關(guān)系：一方面，因?yàn)榧扔械膰?guó)際制度本身構(gòu)成全球化的制度基礎(chǔ)；
另一方面，為適應(yīng)全球化規(guī)則而做出的國(guó)內(nèi)調(diào)整，減少了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)銜接過(guò)程中可能存在的摩擦。歷時(shí)15年（1986～2000年）的中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO ）的漫長(zhǎng)談判，最為鮮明地體現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與代表市場(chǎng)與法治原則的WTO 規(guī)則（管制性國(guó)際制度）磨合的艱苦性。[5]作為當(dāng)今國(guó)際體系中管制性制度的一大集成體，WTO 所包含的非歧視、自由貿(mào)易與透明性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的基本原則。WTO 對(duì)于加速中國(guó)的市場(chǎng)化與國(guó)際化進(jìn)程至少產(chǎn)生了如下的影響：第一，為了適應(yīng)WTO 中的市場(chǎng)規(guī)則，中國(guó)在2001年前進(jìn)行了大規(guī)模的法律、行政規(guī)章條例的立改廢工作。第二，加速中國(guó)全面開(kāi)放的步伐，改變過(guò)去出現(xiàn)的開(kāi)放政策在地區(qū)上厚此薄彼、在企業(yè)上內(nèi)外有別、在行業(yè)上避重就輕、在部門內(nèi)行政管制過(guò)多的問(wèn)題。在中國(guó)“入世”議定書所包括的承諾內(nèi)容中，涉及行政審批、關(guān)稅削減、投資限制、微觀經(jīng)濟(jì)主體地位、國(guó)民待遇等與法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的大部分規(guī)則，承諾內(nèi)容以及最終所要達(dá)到的目標(biāo)均是市場(chǎng)導(dǎo)向而絕不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的。第三，世界貿(mào)易組織規(guī)則對(duì)中國(guó)的市場(chǎng)化和國(guó)際化進(jìn)程具有一定的設(shè)定和鎖定作用，世界貿(mào)易組織本身的訴訟與制裁機(jī)制以及中國(guó)“入世”議定書中有關(guān)市場(chǎng)開(kāi)放時(shí)間表的硬約束，確保中國(guó)國(guó)際化的進(jìn)程不至于產(chǎn)生逆轉(zhuǎn)的可能。

　　二、地方國(guó)際化的背景：開(kāi)放政策變遷

　　本文并不認(rèn)為中國(guó)國(guó)際化的啟動(dòng)完全來(lái)自地方，盡管個(gè)別地方進(jìn)行了先期國(guó)際化的試驗(yàn)是個(gè)確鑿事實(shí)。[6]在改革開(kāi)放初期的高度中央集權(quán)體制中，沒(méi)有中央層面的容許與鼓勵(lì)，地方國(guó)際化進(jìn)程的啟動(dòng)是難以想象的，因此，地方政治和經(jīng)濟(jì)行為的自主性總是在中央-地方關(guān)系的背景下存在的。當(dāng)然，地方作為國(guó)際化的試驗(yàn)地，又使其國(guó)際化對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生巨大的擴(kuò)散和溢出效應(yīng)，中央政府能夠順應(yīng)地方國(guó)際化的溢出趨勢(shì)，推動(dòng)其他地區(qū)的第二波國(guó)際化進(jìn)程，這其中既有國(guó)際體系的因素，也有開(kāi)放戰(zhàn)略的均衡考慮。

　　就政策而言，隨著政府工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從1979年開(kāi)始，中央政府對(duì)地方政府和企業(yè)實(shí)行分權(quán)讓利，分權(quán)的指導(dǎo)思想正如王紹光所指出的，是從統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必由之路。[7]對(duì)企業(yè)的分權(quán)促使財(cái)政收入進(jìn)一步向企業(yè)分散，對(duì)地方的分權(quán)則促使地方政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中擁有更多原來(lái)屬于中央政府管理的財(cái)權(quán)和事權(quán)，這些財(cái)權(quán)和事權(quán)包括基本建設(shè)計(jì)劃審批權(quán)、物價(jià)管理、外資審批、外貿(mào)及外匯管理、企業(yè)下放，而對(duì)于中央授予的少數(shù)地方政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、中心城市，它們還享有一定的“經(jīng)濟(jì)特權(quán)”。地方的束縛一旦被松開(kāi)（尤其是沿海地區(qū)），經(jīng)濟(jì)活力就會(huì)源源不斷地釋放出來(lái)，加上現(xiàn)行官員升遷的考核與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在最直接的關(guān)系，作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體之一的地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，通過(guò)最易見(jiàn)成效的貿(mào)易與投資（所謂的招商引資）來(lái)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)際化同樣會(huì)成為地方政府的政策首選。[8]

　　放權(quán)讓利政策一開(kāi)始的推廣形式是有區(qū)別和非均衡的。這種謹(jǐn)慎而非激進(jìn)的策略方式后來(lái)被許多人總結(jié)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與開(kāi)放取得成功的關(guān)鍵因素之一。到20世紀(jì)90年代，非均衡開(kāi)放政策帶來(lái)的不平衡發(fā)展開(kāi)始受到越來(lái)越多的關(guān)注。政策調(diào)整的壓力來(lái)自兩個(gè)方面：一是國(guó)際體系，二是國(guó)內(nèi)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制在20世紀(jì)80年代經(jīng)歷了從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”、“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”、“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”到“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合”的演變，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)漸漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程隨著1986年中國(guó)正式提出“復(fù)關(guān)”申請(qǐng)而大大加快。“復(fù)關(guān)”并不是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的決定性力量，但是為了達(dá)到關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的要求，中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制需要加快轉(zhuǎn)變，以便適應(yīng)盡快恢復(fù)締約國(guó)地位之要求。實(shí)際上，國(guó)際貿(mào)易體系與中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制在20世紀(jì)90年代經(jīng)歷著相互轉(zhuǎn)型的過(guò)程，前者面臨從GATT到WTO 的轉(zhuǎn)變，后者面臨從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，國(guó)際-國(guó)內(nèi)相互轉(zhuǎn)型存在契合性。1987～1989年，GATT中國(guó)工作組認(rèn)為中國(guó)外貿(mào)制度存在的五大問(wèn)題中，首當(dāng)其沖的是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易稅收法規(guī)在全國(guó)的實(shí)施存在地域差別，一些地區(qū)和城市執(zhí)行中央的統(tǒng)一政策法規(guī)有偏差或擅自對(duì)外商減免稅收，從而一方面致使一些外商抱怨在不同地區(qū)、城市和港口受到不同的外商投資待遇、不同的進(jìn)出口許可程序、不同的稅收待遇；
[9]另一方面有越來(lái)越多國(guó)內(nèi)企業(yè)抱怨由于不平衡的開(kāi)放政策，使外資企業(yè)在國(guó)內(nèi)享受了超國(guó)民待遇，不利于內(nèi)外企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，GATT的主要締約方要求中國(guó)承諾在全國(guó)關(guān)稅區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定的義務(wù)，而梯度開(kāi)放政策所帶來(lái)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不協(xié)調(diào)現(xiàn)狀顯然有違GATT的公平貿(mào)易精神，因此，國(guó)際體系的壓力推動(dòng)中國(guó)調(diào)整國(guó)內(nèi)不平衡的開(kāi)放政策。

　　國(guó)內(nèi)壓力來(lái)自于改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)國(guó)內(nèi)日趨擴(kuò)大的地區(qū)差距。造成這種差距擴(kuò)大的原因有經(jīng)濟(jì)因素，也有政治原因。就政治原因來(lái)說(shuō)，中央政府的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略是重要因素之一。王紹光和胡鞍鋼的研究指出，中央政府的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是將國(guó)家的投資重點(diǎn)從內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)向沿海地區(qū)，二是給予沿海地區(qū)以優(yōu)惠政策。[10]從總的開(kāi)放戰(zhàn)略上講，到20世紀(jì)90年代，中央政府也有必要調(diào)整不均衡的開(kāi)放策略。在鄧小平的設(shè)想中，改革開(kāi)放首先使一部分地區(qū)先富裕起來(lái)，然后再通過(guò)富裕地區(qū)來(lái)帶動(dòng)落后地區(qū)的發(fā)展。因此，從中央的整體開(kāi)放戰(zhàn)略部署中，局部或者特殊地區(qū)的開(kāi)放并非一成不變地只限定在局部地區(qū)。到90年代后期，由于地區(qū)差距和國(guó)際制度的壓力，使開(kāi)放策略自然出現(xiàn)從局部開(kāi)放擴(kuò)大到全面開(kāi)放的巨大轉(zhuǎn)變。

　　總的來(lái)說(shuō)，開(kāi)放政策的調(diào)整既受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的壓力，也出于遏制日趨擴(kuò)大的地區(qū)差異的需要。在過(guò)去的30年中，不均衡的開(kāi)放政策導(dǎo)致地方國(guó)際化程度的差異，這是由先期國(guó)際化與后期國(guó)際化的前后實(shí)踐所決定的。實(shí)際上，國(guó)際化最初主要局限在沿海省份，隨著均衡的開(kāi)放政策的展開(kāi)，內(nèi)地國(guó)際化的進(jìn)程才產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的啟動(dòng)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)的近十年來(lái)，內(nèi)地國(guó)際化極大地?cái)U(kuò)大了內(nèi)地沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作，像非�；钴S的泛天山貿(mào)易區(qū)、中國(guó)西南省份與東盟國(guó)家間的大湄公河流域合作區(qū)以及東北三省參與的東北亞圖們江開(kāi)發(fā)計(jì)劃等，均顯示了內(nèi)地國(guó)際化在過(guò)去十年的強(qiáng)勁發(fā)展。

　　三、地方國(guó)際化的背景：央地制度變遷

　　地方國(guó)際化的第三個(gè)重要背景是中央-地方關(guān)系的制度性安排在過(guò)去30年的調(diào)整對(duì)地方國(guó)際化所產(chǎn)生的激勵(lì)意義。中央-地方關(guān)系方面的制度性安排特別是財(cái)政制度安排，因?yàn)榻o予地方政府以不同形式的激勵(lì)而影響到地方政府的政治與經(jīng)濟(jì)行為。在中央政府打開(kāi)開(kāi)放的國(guó)門之后，針對(duì)地方的分權(quán)有助于發(fā)揮地方在經(jīng)濟(jì)上的積極性和自主性，從而加強(qiáng)地方與外部世界的相互依賴程度。但是，分權(quán)或者放權(quán)存在底線，否則會(huì)威脅到中央政府的權(quán)威和宏觀調(diào)控能力。1978～2008年，中國(guó)經(jīng)歷了幾次財(cái)政制度變遷，其中影響較大的是1994年實(shí)行的分稅制�？偟膩�(lái)說(shuō)，過(guò)去30年中央-地方關(guān)系中的財(cái)政制度以不同方式激活了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，并使其作為重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體之一參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系。“分級(jí)包干”制度的初衷是讓地方（特別是沿海開(kāi)放前沿地區(qū)）留有更多的財(cái)政收入投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，這符合后面所說(shuō)的梯度開(kāi)放與一部分地區(qū)先富起來(lái)的改革戰(zhàn)略。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而分稅制的初衷則是加強(qiáng)中央財(cái)政的汲取能力，其短期后果是地方財(cái)政收入的減少。這項(xiàng)制度看似可以通過(guò)中央財(cái)政汲取能力的加強(qiáng)來(lái)提高中央政府的宏觀調(diào)控能力。分稅制實(shí)施后，中央財(cái)政收入也的確急劇增加了，但是，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不健全，特別是地方財(cái)政性收入的減少，反而直接刺激了地方通過(guò)各種手段尋找財(cái)政預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)，各種五花八門的政策繼續(xù)盛行，價(jià)大利高且有利于地方稅收的行業(yè)（如汽車、煙草、房地產(chǎn)等）得到地方政府的鼓勵(lì)。地方經(jīng)濟(jì)割據(jù)并沒(méi)有從根本上得到改善，中央政府的宏觀調(diào)控能力也沒(méi)有隨著中央財(cái)政收入的增加而加強(qiáng)，至少目前看是如此。

　　開(kāi)放政策為地方通過(guò)全球聯(lián)系實(shí)現(xiàn)地方利益提供了重要的替代選擇，這一點(diǎn)在封閉體系中是不可能的。而在開(kāi)放的大背景下，財(cái)政包干制與分稅制以不同的激勵(lì)方式刺激地方擴(kuò)大其全球聯(lián)系，在前種制度下，與外部世界的貿(mào)易和投資可以保證地方截留更多的財(cái)政收入；
在后種制度下，地方在財(cái)政收入減少的情況下被迫更加依賴對(duì)外貿(mào)易和投資。

　　四、地方國(guó)際化的表現(xiàn)及一般結(jié)果

　　國(guó)際體系、開(kāi)放政策取向以及中央-地方關(guān)系方面的制度性安排等因素推動(dòng)了1978年以來(lái)中國(guó)地方的國(guó)際化趨勢(shì)。用委托-代理理論可以更為清楚地說(shuō)明地方國(guó)際化的動(dòng)力。第一，在全球-中央-地方的三層關(guān)系中，中央政府是權(quán)威的壟斷者、立法的制定者以及政策的解釋者，中央政府可以借助政策或制度安排，激勵(lì)地方的經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)而從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得最大化的稅收，鞏固自己的執(zhí)政能力。第二，地方政府扮演代理者的角色，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要主體，來(lái)自中央的分權(quán)加上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素在官員升遷考核中的重要地位，地方政府擁有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為工作的重中之重，盡管出于地方利益考慮，地方政府的政策與行為在有的情況下可能與中央的口徑和步調(diào)不一致，甚至出現(xiàn)后面所說(shuō)的“背叛”。第三，國(guó)際體系的和平與穩(wěn)定為中國(guó)的改革開(kāi)放創(chuàng)造了有利的外部條件。國(guó)際體系與國(guó)內(nèi)政治互動(dòng)的一般規(guī)律顯示，國(guó)際體系動(dòng)蕩的可能性越大，國(guó)內(nèi)行政權(quán)力就越可能趨向高度集中，反之，當(dāng)國(guó)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)國(guó)際體系潛在穩(wěn)定性的預(yù)期越強(qiáng)時(shí)，其就越可能采取向地方分權(quán)的政策。相應(yīng)地，也越可能向上委托權(quán)力，采取多邊決策的方式解決區(qū)域或者全球公共問(wèn)題。另外，國(guó)際體系的穩(wěn)定促進(jìn)了對(duì)外貿(mào)易與自由投資，從而增加了政府（特別是轉(zhuǎn)型國(guó)家）采取親市場(chǎng)政策的可能。

　　因此，分權(quán)化的財(cái)政安排以及傾斜性的開(kāi)放政策為地方提供了極大的稅收激勵(lì)，尤其是沿海省份，在開(kāi)放進(jìn)程中率先享受參與國(guó)際體系規(guī)則所帶來(lái)的好處以及貿(mào)易與投資拉動(dòng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)整個(gè)中國(guó)以及中國(guó)的地方而言，30年的開(kāi)放帶來(lái)的一般化結(jié)果表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)自由的擴(kuò)大以及市場(chǎng)化程度的提高上，當(dāng)然，對(duì)于不同地方而言，市場(chǎng)化程度會(huì)表現(xiàn)出明顯的差異。

　　目前，有關(guān)中國(guó)地方市場(chǎng)化程度較為權(quán)威的研究來(lái)自中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所樊綱等人的系列研究。根據(jù)樊綱等人的研究，2005年的市場(chǎng)化總體評(píng)分全國(guó)平均水平為6125、東部地區(qū)平均為8123、中部地區(qū)平均為6101、西部地區(qū)平均為4193.[11]地區(qū)市場(chǎng)化選取的指標(biāo)包括政府與市場(chǎng)的關(guān)系、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)育程度、要素市場(chǎng)的發(fā)育程度、市場(chǎng)中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境。另外，弗雷澤研究所對(duì)1980～2005年之間中國(guó)經(jīng)濟(jì)自由的測(cè)算表明，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)自由從改革開(kāi)放初期的410上升到2005年的613，在141個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第86位。[12]

　　比較兩個(gè)機(jī)構(gòu)的研究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：（1）兩者在指標(biāo)選擇上存在很大的相似性，而且測(cè)算的結(jié)果非常相近；
（2）由于研究時(shí)限的限制，樊綱等人的研究并沒(méi)有追溯到改革開(kāi)放的起始階段，因而我們無(wú)從知道初始狀態(tài)中國(guó)的市場(chǎng)化程度，但是比較弗雷澤研究所的結(jié)果和兩者研究選取指標(biāo)的接近以及考慮到實(shí)行改革開(kāi)放前高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，1978年中國(guó)的初始市場(chǎng)化程度應(yīng)該處于很低的水平；
（3）從國(guó)際比較來(lái)看，弗雷澤研究所測(cè)算的1980年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)自由指數(shù)為410，這個(gè)數(shù)值相當(dāng)于2005年排在倒數(shù)前三位的津巴布韋（第141位，為219）、緬甸（第140位，為318）與剛果（第139位，為410）的水平以及1995年進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期俄羅斯的水平。[13]根據(jù)弗雷澤研究所的排名，中國(guó)在2005年“金磚四國(guó)”（中國(guó)、俄羅斯、印度、巴西）的經(jīng)濟(jì)自由指數(shù)中排名第二，其他三國(guó)指數(shù)分別為印度（616）、巴西（610）、俄羅斯（518）。[14]

　　由于開(kāi)放政策的不均衡性，加上中國(guó)地方在經(jīng)濟(jì)稟賦上存在極大的差異性，中國(guó)各個(gè)地方的市場(chǎng)化和國(guó)際化程度也不同。趙偉等人根據(jù)商品、資金、人員、技術(shù)等有形物質(zhì)與信息、文化、觀念等無(wú)形要素在一個(gè)地區(qū)與另一個(gè)地區(qū)之間、該區(qū)域與國(guó)外的流動(dòng)與互動(dòng)，更為詳細(xì)地測(cè)量了中國(guó)地方國(guó)際化程度（見(jiàn)表1）。

　　綜合各個(gè)方面的因素，我們可以明顯地發(fā)現(xiàn)：就整個(gè)國(guó)家而言，國(guó)際化是改革開(kāi)放30年中國(guó)與國(guó)際體系關(guān)系中出現(xiàn)的最重要現(xiàn)象之一；
主要是因?yàn)殚_(kāi)放戰(zhàn)略的緣故，中國(guó)不同地方的國(guó)際化程度存在差異，不過(guò)，這種差異在最近幾年出現(xiàn)縮小的趨勢(shì)；
同樣重要的是，國(guó)際化進(jìn)程也構(gòu)成了中國(guó)地方與全球聯(lián)系的重要紐帶，加強(qiáng)了地方對(duì)全球體系的依賴；
地方并不是中國(guó)國(guó)際化的發(fā)起者，但是地方——尤其是沿海地區(qū)的國(guó)際化——卻是中國(guó)國(guó)際化的試驗(yàn)地；
在中央集權(quán)體制下，中央政府似乎能夠恰當(dāng)?shù)卣莆諊?guó)際化進(jìn)程的節(jié)奏，尤其是通過(guò)前面闡述的制度調(diào)整與政策變化，促使地方在中國(guó)的國(guó)際化進(jìn)程中扮演極為重要的角色。

　　從一般意義上說(shuō)，國(guó)際化加強(qiáng)了地方與國(guó)際體系的相互依賴。那么我們?nèi)绾卧趪?guó)際體系-國(guó)家-地方三個(gè)層面上認(rèn)識(shí)地方全球聯(lián)系的政治含義呢？第一，在開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，假設(shè)國(guó)際化會(huì)使地方從全球聯(lián)系中產(chǎn)生更高的收益預(yù)期，那么地方追逐利益的動(dòng)機(jī)會(huì)促使其扮演經(jīng)濟(jì)國(guó)際主義的角色，成為進(jìn)一步國(guó)際化的支持者�；蛘哒f(shuō)，國(guó)際化的吸引力使地方成為中國(guó)開(kāi)放的重要內(nèi)部政治經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力之一。第二，地方與全球之間的利益聯(lián)系會(huì)對(duì)中央政府產(chǎn)生壓力，以促使中央政府采取更多降低地方國(guó)際化交易成本的措施，也即建立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則。在過(guò)去30年中，雖然我們不能斷定中國(guó)經(jīng)濟(jì)自由指數(shù)的擴(kuò)大是因?yàn)榈昧τ趪?guó)際化，或者說(shuō)國(guó)際化程度的加深是得益于經(jīng)濟(jì)自由的釋放，不論這樣的因果爭(zhēng)論是否有意義，但是，我們可以確定的一個(gè)重要的事實(shí)是，經(jīng)濟(jì)自由指數(shù)的擴(kuò)大的確有利于降低國(guó)際化交易的成本。第三，由此值得注意的是，地方國(guó)際化考驗(yàn)著傳統(tǒng)的央地關(guān)系模式。[15]如同前面分析的，中國(guó)地方國(guó)際化的一個(gè)重要制度背景是央地財(cái)政制度的變革，財(cái)政包干及分權(quán)主動(dòng)激發(fā)了地方的經(jīng)濟(jì)活力，而分稅制的實(shí)行則從被動(dòng)意義上促使地方通過(guò)招商引資以便擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)，可以說(shuō)，國(guó)際化的現(xiàn)實(shí)使地方即便在分稅制的背景下——該制度本是為了加強(qiáng)中央政府的財(cái)政的汲取能力的——也能夠逃避制度約束，通過(guò)全球聯(lián)系增加地方的財(cái)政來(lái)源。假設(shè)國(guó)際體系處于和平狀態(tài)的時(shí)間越長(zhǎng)，那么地方對(duì)中央政府提供的國(guó)防安全需求將越來(lái)越降低，并且進(jìn)一步假設(shè)中央政府提供的全國(guó)性公共產(chǎn)品能力減弱而地方提供的地方性公共產(chǎn)品能力增強(qiáng)的話，其結(jié)果勢(shì)必導(dǎo)致地方在與中央的談判過(guò)程中地位上升的可能，并促使更進(jìn)一步對(duì)地方分權(quán)的必要。這樣看來(lái)，央地分權(quán)的“底線”就不是財(cái)政汲取能力高低問(wèn)題，而是在全球-國(guó)家-地方層次的變化中尋求權(quán)責(zé)平衡的問(wèn)題。第四，對(duì)于國(guó)家的對(duì)外行為而言，地方國(guó)際化及其全球聯(lián)系的增強(qiáng)，間接地將地方推到了國(guó)家對(duì)外關(guān)系的前沿地帶。正統(tǒng)的外交定義賦予中央政府（主權(quán)國(guó)家的代理者）對(duì)于外交的絕對(duì)控制權(quán)，但是，隨著地方在全球聯(lián)系中地位的上升，從國(guó)家大外交角度看，地方在國(guó)家外交中的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能可能呈現(xiàn)日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。這可能是后主權(quán)時(shí)代外交的重要特點(diǎn)之一。

　　五、地方國(guó)際化程度差異及其一般結(jié)果

　　盡管中央-地方制度和政策的變化將地方的經(jīng)濟(jì)自主性調(diào)動(dòng)起來(lái)，地方擁有從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，但是，政策的差異性安排導(dǎo)致了地方國(guó)際化程度存在很大的不同卻是不爭(zhēng)的事實(shí)；
另外，央地財(cái)政制度安排產(chǎn)生的地方橫向分割以及地方保護(hù)主義又給中央宏觀調(diào)控（包括對(duì)外政策的內(nèi)部協(xié)調(diào)）帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。我們必須正視這兩種后果。

　　地方國(guó)際化程度的差異和地方橫向分割與國(guó)家層面更深地融入到全球經(jīng)濟(jì)體系的事實(shí)形成了鮮明的對(duì)照。一方面，改革開(kāi)放30年以來(lái)中國(guó)的國(guó)際化程度加深了；
另一方面，國(guó)內(nèi)不同地方的國(guó)際化程度卻截然有別，更有甚者，國(guó)家經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)的整合在加強(qiáng)，而中國(guó)內(nèi)部地方之間已有的經(jīng)濟(jì)分割卻并沒(méi)有隨之而減少。那么我們?nèi)绾谓忉屵@一現(xiàn)象呢？政策差異與中央-地方財(cái)政制度安排的不同可以解釋這一現(xiàn)象。1978年開(kāi)始的改革開(kāi)放將中國(guó)從經(jīng)典社會(huì)主義體制帶到市場(chǎng)社會(huì)主義體制中。[16]市場(chǎng)社會(huì)主義體制區(qū)別于經(jīng)典社會(huì)主義體制的一個(gè)重要特征是參與而非隔離于全球資本主義體系。20世紀(jì)80年代以來(lái)的新一波全球化得到新自由主義經(jīng)濟(jì)理念的助推，該經(jīng)濟(jì)理念極力主張世界范圍內(nèi)的分權(quán)、開(kāi)放貿(mào)易、自由投資和放松管制等政策。作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的新成員，中國(guó)需要接受已有的大部分國(guó)際制度，并以這些制度來(lái)調(diào)整甚至規(guī)定國(guó)內(nèi)政策選擇。[17]顯然，過(guò)去30年中國(guó)內(nèi)部發(fā)生的中央對(duì)地方的分權(quán)、外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)的下放、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)以及金融管制的放松等現(xiàn)象，是與國(guó)際制度的內(nèi)化調(diào)整效應(yīng)分不開(kāi)的。[18]從國(guó)家層面上看，與國(guó)際制度的互動(dòng)促使中國(guó)加強(qiáng)了與全球的聯(lián)系，并且將擁有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的中國(guó)地方首先推到了國(guó)際化的前沿。

　　然而，開(kāi)放國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中的制度在中國(guó)這樣的超大規(guī)模國(guó)家內(nèi)部并不會(huì)產(chǎn)生均勻的效應(yīng)。中央主動(dòng)地、有區(qū)別地、非均衡地放權(quán)，對(duì)地方國(guó)際化程度的差異產(chǎn)生了很大的影響。中央政府執(zhí)行開(kāi)放與國(guó)際化的政策，但是國(guó)際化政策在中國(guó)地方卻出現(xiàn)了差異化的結(jié)果。一個(gè)重要的政策原因是，中央政府在政策選擇與執(zhí)行上帶有明顯的偏向性。中國(guó)改革開(kāi)放的步伐是漸進(jìn)的，在區(qū)位上采取了從沿海到內(nèi)地層層推進(jìn)的傾斜式而非平衡式步驟，在價(jià)格與部門上則是采取增量改革的方式。這一系列政策成為地方、產(chǎn)業(yè)和部門不平衡的重要外在因素。改革初期（20世紀(jì)80年代大部分時(shí)期），決策者的政策傾向受到所謂“梯度理論”的深刻影響�！疤荻壤碚摗睂⒅袊�(guó)分為東、中、西三部分，開(kāi)放初期，政府首先將東部作為投資的重點(diǎn)，而中西部則需要在沿海地帶發(fā)展起來(lái)以后，再在沿海經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動(dòng)下走上現(xiàn)代化之路。[19]開(kāi)放的傾斜性使沿海地區(qū)享受到比中西部地區(qū)更優(yōu)惠的外貿(mào)、投資、稅收和勞動(dòng)力流動(dòng)等政策，擁有區(qū)位和政策優(yōu)勢(shì)的地方，其內(nèi)部市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)呈現(xiàn)更為密切的全球聯(lián)系，也最先分享到國(guó)際化帶來(lái)的巨大收益。政策對(duì)地方國(guó)際化程度差異的顯著影響還可以通過(guò)20世紀(jì)90年代末期中西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)內(nèi)陸地區(qū)市場(chǎng)化與國(guó)際化所產(chǎn)生的效應(yīng)上反映出來(lái)。研究表明，2001～2005年，中國(guó)四大區(qū)域（東部、中部、西部、東北）市場(chǎng)化程度得分均出現(xiàn)增加的態(tài)勢(shì)，但是中部與東北部的增長(zhǎng)速度要高于東部增長(zhǎng)。[20]另外一個(gè)與中西部市場(chǎng)化程度提高成正向關(guān)系的現(xiàn)象是，隨著開(kāi)放從局部轉(zhuǎn)向全局，從沿海向內(nèi)地推進(jìn)，中西部地區(qū)特別是沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合作逐步擴(kuò)大與深化，這種中國(guó)內(nèi)部的次區(qū)域與周邊國(guó)家之間形成的各種經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，成為21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)全面開(kāi)放所帶來(lái)的最意想不到的現(xiàn)象之一，其后續(xù)政治經(jīng)濟(jì)影響值得區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者給予持續(xù)、認(rèn)真的關(guān)注。

　　央地關(guān)系中的財(cái)政制度（尤其是分稅制實(shí)行之前的財(cái)政包干制）可以解釋地方市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義現(xiàn)象。地方分割表現(xiàn)在產(chǎn)品市場(chǎng)的進(jìn)入和流出壁壘、勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割、資本市場(chǎng)的分割、生產(chǎn)資源配置等方面。從1978年開(kāi)始，中央政府采取了一系列的財(cái)政放權(quán)措施（即財(cái)政包干），以刺激地方在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的積極性與自主性，這項(xiàng)針對(duì)地方的激勵(lì)制度所產(chǎn)生的成效自然不可否認(rèn)。但是，其產(chǎn)生的兩個(gè)附帶結(jié)果卻越來(lái)越引起人們的擔(dān)憂：一個(gè)是國(guó)家財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中中央政府財(cái)政收入急劇下降，中央財(cái)政汲取能力下降又直接影響到中央政府的宏觀調(diào)控和再分配能力；
另一個(gè)是地方市場(chǎng)的分割程度逐漸加深，地區(qū)差距逐步擴(kuò)大，因?yàn)樨?cái)政包干制使地方成為重要的經(jīng)濟(jì)主體，地方政府擁有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，通過(guò)市場(chǎng)分割來(lái)保護(hù)本地利益，從而使地方保護(hù)主義日益盛行。到目前為止，分稅制仍然沒(méi)有很好地解決地方分割現(xiàn)象。分稅制的方向是正確的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但是，現(xiàn)行分稅制存在諸多不徹底和不完善的地方，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移不健全，中央與地方的稅權(quán)和事權(quán)劃分不清，稅權(quán)的中央集中以及事權(quán)的地方下放，從而導(dǎo)致現(xiàn)行地方財(cái)政收入跟不上地方事權(quán)急劇擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，此外，地方缺少穩(wěn)定有效的主體稅種，劃給地方的稅種具有征管難度大、稅源分散、稅收成本高等特點(diǎn)，[21]既使得地方在提供地方性公共產(chǎn)品上的能力和動(dòng)力下降，又使地方之間的“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象難以得到根本改變。

　　這就產(chǎn)生了中國(guó)開(kāi)放進(jìn)程中非常嚴(yán)肅的一對(duì)矛盾問(wèn)題。一方面，開(kāi)放政策在國(guó)家和地方層面促進(jìn)了中國(guó)的市場(chǎng)化和國(guó)際化，地方從全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中獲得的利益使其帶有強(qiáng)烈的國(guó)際主義傾向，成為開(kāi)放政策的一支重要的支持力量；
[22]另一方面，與國(guó)家和地方層面的全球聯(lián)系相比，地方之間的市場(chǎng)分割和保護(hù)主義至少在過(guò)去30年來(lái)并沒(méi)有隨著國(guó)際化程度的加深而得到抑制和減少。那么我們?nèi)绾卫斫膺@一對(duì)矛盾（即地方對(duì)外的國(guó)際主義傾向與地方之間的保護(hù)主義現(xiàn)實(shí)）對(duì)中國(guó)與國(guó)際體系關(guān)系的含義呢？

　　作為發(fā)展中國(guó)家的代表，中國(guó)30年改革是以政府為主角的，其中，中央政府與地方政府在改革中扮演了不同的角色，地方政府與中央政府各自舉起改革的大旗，在開(kāi)放的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上存在一致性。改革初期的分權(quán)讓利政策使地方成為重要的利益主體，而地方與全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系又加強(qiáng)了地方利益主體的地位，增加了其與中央政府博弈的能力。中央政府在宏觀政策上發(fā)揮了調(diào)控和指導(dǎo)作用，而地方出于自身利益的考慮，既可能在微觀領(lǐng)域保證中央宏觀政策的暢通，又可能通過(guò)變通的方式扭曲甚至變相抵制宏觀調(diào)控，影響宏觀調(diào)控的政策績(jī)效。

　　宏觀調(diào)控能力是現(xiàn)代統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)政外交能力的重要組成部分，地方分割與地方保護(hù)主義顯然妨礙了中央宏觀調(diào)控的實(shí)施，不利于國(guó)家統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局。學(xué)者們?cè)趯?duì)第一階段的改革開(kāi)放（1978年至1992年鄧小平到南方視察）進(jìn)行總結(jié)時(shí)，將國(guó)家能力下降主要?dú)w結(jié)為中央汲取財(cái)政能力的下降上，這種觀點(diǎn)對(duì)政策制定的直接影響表現(xiàn)在后續(xù)分稅制的實(shí)施，結(jié)果是中央財(cái)政狀況得到極大改善。但是，如前文所說(shuō)，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不健全以及財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清晰的背景下，中央財(cái)政收入的提高并不意味著國(guó)家在全國(guó)性和跨區(qū)域性公共產(chǎn)品提供上的效應(yīng)一定就會(huì)提高，相反，假設(shè)中央財(cái)政收入的增加與全國(guó)性公共產(chǎn)品供應(yīng)的提高不成正比關(guān)系，而地方支出的剛性（供應(yīng)地方性公共產(chǎn)品）與地方財(cái)政收入相應(yīng)下降的事實(shí)又迫使地方必須忙于廣開(kāi)“財(cái)路”時(shí)，中央政府的宏觀調(diào)控必然受到地方的陽(yáng)奉陰違甚至直接抵制。經(jīng)驗(yàn)上我們也可以發(fā)現(xiàn)，1994年以后實(shí)行的分稅制表面上使中央財(cái)政收入大幅度提高，但是，財(cái)政汲取能力增強(qiáng)似乎沒(méi)有直接帶來(lái)國(guó)家能力的相應(yīng)提升，分稅制實(shí)行以后，地方保護(hù)與市場(chǎng)的分割并沒(méi)有得到根本性的改觀，在某些方面甚至變得更為嚴(yán)峻，就有效提供統(tǒng)一市場(chǎng)這類全國(guó)性公共產(chǎn)品而言，國(guó)家能力的績(jī)效不是很明顯。因此，財(cái)政汲取能力是國(guó)家能力（包括宏觀調(diào)控能力）提高的必要條件，但不是充分條件。[23]

　　地方保護(hù)主義帶來(lái)的橫向分割（塊）與部門利益產(chǎn)生的縱向分割（條）一樣，考驗(yàn)中央政府的宏觀調(diào)控能力。以此考察改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)與國(guó)際體系的關(guān)系，無(wú)疑有很多的啟發(fā)。在全球化的國(guó)際體系中，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)與外交領(lǐng)域的國(guó)際協(xié)調(diào)安排需要在國(guó)內(nèi)得到執(zhí)行與遵守，設(shè)想宏觀協(xié)調(diào)與調(diào)控如果在國(guó)內(nèi)處于“有令不行，有禁不止”的窘境，勢(shì)必會(huì)打亂國(guó)家在國(guó)際體系中的整體經(jīng)濟(jì)與外交布局，對(duì)國(guó)家形象和聲譽(yù)造成消極影響。以知識(shí)產(chǎn)權(quán)為例，在中央政府層面，中國(guó)加入并簽署了主要的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)公約，中國(guó)的立法機(jī)構(gòu)全國(guó)人民代表大會(huì)近些年也加強(qiáng)了國(guó)內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法工作。從各個(gè)方面看，就國(guó)家層面與國(guó)際制度關(guān)系來(lái)說(shuō)，中央政府保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的立場(chǎng)鮮明、態(tài)度堅(jiān)決，并且不乏行動(dòng)。但是，國(guó)際制度要在國(guó)內(nèi)真正起到內(nèi)化效應(yīng)，在很多情況下取決于中央政府的宏觀執(zhí)行能力，在統(tǒng)一市場(chǎng)不完善和強(qiáng)烈的地方保護(hù)主義前提下，制度的內(nèi)化效應(yīng)會(huì)大打折扣。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度上，地方可以從侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)中獲得利益，它們甚至對(duì)相關(guān)的企業(yè)進(jìn)行庇護(hù)，當(dāng)這些企業(yè)的稅收構(gòu)成地方財(cái)政的重要來(lái)源時(shí)，則尤為如此。此類事例并不是孤立地表現(xiàn)在中國(guó)與國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度領(lǐng)域，在諸多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的制度領(lǐng)域，都不同程度地存在著，這些現(xiàn)象使中央政府在對(duì)外交往中不得不承擔(dān)著由于地方自身利益行為所帶來(lái)的額外成本。地方還可以將自身利益體現(xiàn)到越來(lái)越多的地方性法規(guī)制定中，從理論上說(shuō)，地方法規(guī)應(yīng)該服從國(guó)家法律與行政法規(guī)，但是，地方立法經(jīng)常逾越、突破（有的時(shí)候甚至背離）國(guó)家法律。這種現(xiàn)象在中國(guó)國(guó)內(nèi)各個(gè)地方不在少數(shù)�？梢哉J(rèn)為，在缺少國(guó)內(nèi)完整統(tǒng)一的法律法規(guī)情況下，由于五花八門的地方法律與法規(guī)的干擾，國(guó)家層面對(duì)國(guó)際制度的遵約信用會(huì)受到極大的損害。

　　六、結(jié)論：地方全球聯(lián)系的政治和外交意義

　　與國(guó)際體系的互動(dòng)促進(jìn)了中國(guó)國(guó)內(nèi)變革，市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)內(nèi)變革降低了中國(guó)與國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的交易成本，并通過(guò)國(guó)際化而使中國(guó)從國(guó)家到地方層面與全球產(chǎn)生前所未有的聯(lián)系。其邏輯效應(yīng)是促使中國(guó)成為全球化的支持者、國(guó)際體系穩(wěn)定的維持者以及遵守全球治理制度的執(zhí)行者。但這只是一般性的結(jié)論，假設(shè)國(guó)際化足以在各國(guó)國(guó)內(nèi)（特別是像中國(guó)這樣的超大規(guī)模國(guó)家）產(chǎn)生勻質(zhì)效應(yīng)則是輕率的。實(shí)際上，面對(duì)全球范圍的國(guó)際化與開(kāi)放，國(guó)內(nèi)制度與政策選擇可能是多樣的，地方的國(guó)際化和全球聯(lián)系在范圍與幅度上都有可能出現(xiàn)不同的狀態(tài)。全球化的內(nèi)化效應(yīng)以及地方國(guó)際化的趨勢(shì)是兩股齊頭并進(jìn)的力量，我們?nèi)找嫘枰�一種完整的結(jié)合國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際關(guān)系的理論，對(duì)這兩股有時(shí)并進(jìn)、有時(shí)交叉、有時(shí)甚至背離的力量所產(chǎn)生的可能結(jié)果給予解釋。

　　本文考察了1978～2008年30年間中國(guó)地方的國(guó)際化現(xiàn)象，對(duì)于我們思考過(guò)去以及將來(lái)中國(guó)政治與外交的意義是：

　　第一，全球化的內(nèi)化效應(yīng)與地方國(guó)際化現(xiàn)象的齊頭并進(jìn)，在世界范圍內(nèi)對(duì)單一制與聯(lián)邦制國(guó)家中央政府的治理能力提出巨大的挑戰(zhàn)。如今，不論聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，中央/聯(lián)邦政府面對(duì)小問(wèn)題顯得太大，而面對(duì)大問(wèn)題則又顯得太小。中央政府夾在中間，里外兩難。維持全球化以及治理全球公共問(wèn)題的國(guó)際制度要求中央政府將越來(lái)越多的權(quán)限移交到國(guó)際集體決策機(jī)構(gòu)，一方面，國(guó)家為了適應(yīng)國(guó)際制度，被迫越來(lái)越多地利用國(guó)際制度設(shè)定國(guó)內(nèi)政治議程和法律制定；
另一方面，地方隨著國(guó)際化以及全球聯(lián)系的加強(qiáng)，地方國(guó)際行為的增加使得地方有能力和意愿加入國(guó)家對(duì)外關(guān)系的行列，成為國(guó)家對(duì)外關(guān)系的重要補(bǔ)充。

　　第二，日趨活躍的地方國(guó)際行為表明中國(guó)對(duì)外關(guān)系呈現(xiàn)多層次運(yùn)轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。與中央政府相比，地方不具備對(duì)外行動(dòng)主權(quán)，不是獨(dú)立的行為主體，因而即便地方在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的國(guó)際行為與日俱增，但是此類行為無(wú)論從權(quán)利分割還是影響程度上都不能提高到與中央外交相平行的地步。然而，地方國(guó)際行為的增加卻說(shuō)明全球化背景下中國(guó)對(duì)外關(guān)系的政治結(jié)構(gòu)與層次發(fā)生了令人深思的變化，也即在中國(guó)對(duì)外關(guān)系的政治結(jié)構(gòu)與層次中，地方成為進(jìn)入國(guó)家外交政治過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。實(shí)際上，從比較政治和比較外交政策角度看，這種現(xiàn)象在許多大國(guó)政治中均有不同程度的表現(xiàn)，而在歐盟及其成員國(guó)之間，多層外交表現(xiàn)得更為明顯。對(duì)于中國(guó)政府而言，對(duì)外關(guān)系中能否統(tǒng)籌好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，從多個(gè)層次上考慮外交運(yùn)作，著實(shí)考驗(yàn)著中國(guó)的外交能力。

　　第三，地方國(guó)際化及其全球聯(lián)系反映了中國(guó)與世界相互依賴加強(qiáng)的事實(shí)，是中國(guó)與國(guó)際體系“合作型戰(zhàn)略關(guān)系”[24]的重要基礎(chǔ)。國(guó)際化程度越高，地方擁有的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)越明顯，地方則越有可能支持中國(guó)更為廣泛地參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系。反過(guò)來(lái)看，在兩種條件下國(guó)際化進(jìn)程中的地方可能產(chǎn)生對(duì)外保護(hù)主義或者反國(guó)際化選擇：一是當(dāng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中的制度構(gòu)成地方實(shí)現(xiàn)其更廣大利益的結(jié)構(gòu)性障礙時(shí)，且該結(jié)構(gòu)性障礙因?yàn)楝F(xiàn)行國(guó)際政治權(quán)力分配因素而無(wú)法逾越時(shí)；
二是當(dāng)進(jìn)一步的國(guó)際化會(huì)損害地方利益時(shí)。盡管這兩種條件暫時(shí)還沒(méi)有出現(xiàn)，但并不表示其在將來(lái)不會(huì)出現(xiàn)。

　　第四，過(guò)去30年，中國(guó)地方國(guó)際化與地方之間的保護(hù)主義是一對(duì)較為奇特的現(xiàn)象。后者的存在反映出中央政府宏觀治理能力并未得到實(shí)質(zhì)性的加強(qiáng)，表現(xiàn)為國(guó)家政策和法律經(jīng)常由于地方保護(hù)主義盛行而遭到扭曲、抵制甚至背離，這顯然不利于統(tǒng)一的內(nèi)政外交政策的執(zhí)行。本文提到的國(guó)際制度在國(guó)內(nèi)執(zhí)行過(guò)程中由于地方因素而受到違背是一個(gè)典型的例子，其造成對(duì)外關(guān)系的被動(dòng)也是屢見(jiàn)不鮮。在事權(quán)劃分不清的央地關(guān)系中，難免出現(xiàn)損害國(guó)家全局利益的地方利益，一旦中央政府宏觀治理能力——特別是全國(guó)性公共產(chǎn)品供給——出現(xiàn)下降時(shí)，地方特殊利益訴求可能就會(huì)對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。

　　注釋：

　　[1]蘇長(zhǎng)和：《中國(guó)與國(guó)際制度》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2002年第10期，第9頁(yè)。

　　[2]朱奇武：《中國(guó)國(guó)際法的理論與實(shí)踐》，北京：法律出版社，1998年版，第13～14頁(yè)。

　　[3]李浩培：《條約法概論》，北京：法律出版社，2003年版，第326頁(yè)。

　　[4]朱景文：《國(guó)內(nèi)法的國(guó)際化：當(dāng)代中國(guó)的法律移植》，載朱景文主編：《全球化條件下的法治國(guó)家》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年版，第907頁(yè)。

　　[5]王逸舟主編：《磨合與建構(gòu)：中國(guó)與國(guó)際組織關(guān)系的多視角透視》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2003年版，第176～222頁(yè)。

　　[6]楊大利給予地方力量在中國(guó)國(guó)際化進(jìn)程中以特別的重視，參見(jiàn)Yang Dali，B eyond B eijing：Liberalization and the Regions in China，New York：Routledge，1997.

　　[7]王紹光：《分權(quán)的底限》，北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，1997年版，第40頁(yè)。

　　[8]在現(xiàn)行中國(guó)政治體制中，地方官員升遷考核的重要指標(biāo)有四個(gè)：財(cái)政收入、招商引資、計(jì)劃生育和社會(huì)綜合治理。

　　[9]王毅：《世紀(jì)談判：在復(fù)關(guān)/入世談判的日子里》，北京：中共中央黨校出版社，2007年版，第40頁(yè)。

　　[10]王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，1999年版，第197頁(yè)。

　　[11]樊綱、王小魯、朱恒鵬：《中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)———各地區(qū)市場(chǎng)化相對(duì)進(jìn)程2006年報(bào)告》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007年版，第78頁(yè)。

　　[12]James Gwartney and RobertLawson ，eds.，Econom ic Freedom oftheW orld ：2007Annual Report ，The Fraser Institute ，2007，pp.14，68.考慮到兩個(gè)研究機(jī)構(gòu)用以測(cè)算的指標(biāo)的近似，這里基本在同樣意義上互換使用“市場(chǎng)化”與“經(jīng)濟(jì)自由”兩個(gè)概念。

　　[13]Econom ic Freedom of theW orld：2007Annual Report ，pp.100，59，50.

　　[14]Econom ic Freedom of theW orld：2007Annual Report ，p.150.

　　[15]狹義的財(cái)政聯(lián)邦主義討論的是憲法結(jié)構(gòu)和政治組織真正實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家的財(cái)政分權(quán)和集權(quán)關(guān)系，廣義的財(cái)政聯(lián)邦主義則將討論范圍推廣到所有國(guó)家的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題。參見(jiàn)胡書東：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方關(guān)系：中國(guó)財(cái)政制度變遷研究》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2001年版，第5頁(yè)。本文這里所說(shuō)的是廣義上的財(cái)政聯(lián)邦主義。

　　[16]經(jīng)典社會(huì)主義體制與市場(chǎng)社會(huì)主義體制的區(qū)分，參見(jiàn)[匈牙利]雅諾什�？茽柲沃�，張安譯：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中央編譯出版社，2007年版，特別見(jiàn)第14章“外部經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，第316～341頁(yè)。

　　[17]Su Changhe，“China in theWorld and theWorld in China ：The DomesticImpact of International Institutions on China ‘s Politics，1978-2000，”in David Zweig and Chen Zhimin ，eds.，China’s Reforms and InternationalPolitical Economy ，London ：Routledge，2007.

　　[18]法律內(nèi)化效應(yīng)可參考朱景文：《國(guó)際法的國(guó)內(nèi)化：國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和中國(guó)的法律改革》，載朱景文主編：《全球化條件下的法治國(guó)家》，第931～954頁(yè)。

　　[19]王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第197頁(yè)。

　　[20]樊綱、王小魯、朱恒鵬：《中國(guó)市場(chǎng)化指數(shù)———各地區(qū)市場(chǎng)化相對(duì)進(jìn)程2006年報(bào)告》，第79頁(yè)。

　　[21]廈門市地方稅務(wù)局課題組：《稅權(quán)劃分的國(guó)際比較分析及我國(guó)的改革取向》，載靳東升主編：《依法治稅：中央與地方稅權(quán)關(guān)系研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年版，第275頁(yè)。

　　[22]蘇長(zhǎng)和：《國(guó)內(nèi)-國(guó)際相互轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2007年第11期，見(jiàn)第12頁(yè)有關(guān)地方力量與對(duì)外關(guān)系的論述。

　　[23]這也是筆者不同意王紹光與胡鞍鋼研究結(jié)論的重要原因。

　　[24]秦亞青：《國(guó)家身份、戰(zhàn)略文化與安全利益———關(guān)于中國(guó)與國(guó)際社會(huì)關(guān)系的三個(gè)假設(shè)》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2003年第1期，第10～15頁(yè)。

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