政府是一種特殊組織，政府在改革中具有不可替代的獨特作用。政府既有可能對改革產生正面作用，也有可能對改革形成負面作用。如何盡可能使政府在改革中發(fā)揮較大的正面作用，是推進改革事業(yè)必須認真研究的重大課題。

　　與市場、企業(yè)、社團和家庭等組織相比，政府的特殊性主要表現在政府具有唯一性、壟斷性和暴力性。在同一時間內，一個國家只有一個合法中央政府，具有高度的壟斷性，不存在一國內不同中央政府相互競爭的問題。而且，政府擁有軍隊、警察、法庭和監(jiān)獄等暴力機器。政府的這些特點，一方面使政府擁有做事的權威，可以利用其權力快速強制推進某些行動，另一方面政府也可能因此而腐敗和低效。

　　政府具有相互矛盾的多重角色。政府有時是全社會利益的“化身”，代表社會的整體利益和長遠利益，有時又是“經濟人”或“準經濟人”，代表自身的利益，追求自身權益的最大化，特別是一些地方政府和政府的某些部門更是具有非常明顯的逐利傾向。對此，公共選擇理論、集體行動經濟學、憲政經濟學和“尋租”理論等都有比較精彩的討論。諾斯指出，政府既可以發(fā)揮保護產權、降低交易成本的作用，又可以發(fā)揮破壞產權、提高交易成本的作用，這就是著名的“諾斯悖論”。在改革中，政府既是改革的推動者，又是改革的對象。在中國“經濟優(yōu)先改革”、“漸進式改革”中，政府改革在改革順序中放在比較靠后的位置，政府主要表現為改革的推動者。在蘇聯(lián)東歐的“激進式改革”或“休克療法式改革”中，政府一開始就成為改革的對象。不過在更多的時候，政府可能同時作為改革的推動者和改革的對象出現，如中國目前的改革就具有這種特征。

　　政府在改革中的正面作用有以下幾個方面：

　　一則政府可以制定改革的規(guī)則和思路。改革涉及到調整各種主體之間的責權利關系，是一項復雜的系統(tǒng)工程。我們只有通過制定改革的法律、法規(guī)、政策、戰(zhàn)略、策略、思路和方案等，才能較好地推進改革。企業(yè)、社團和家庭等組織只能制定其本身的改革規(guī)則和思路，難以制定全社會的改革規(guī)則和思路，而政府則可以制定全社會的改革規(guī)則和思路。政府可以利用其獨特的優(yōu)勢，調動各方面的資源，來制定全社會的改革規(guī)則和思路。制定了改革的規(guī)則和思路后，改革的方向就更明確，重點就更突出，措施就更得力，改革就可能取得更大成效。

　　二則政府可以組織和實施改革。制定出改革的規(guī)則和思路后，還要組織各方面的力量對其進行實施。在改革的組織和實施過程中，政府同樣可以發(fā)揮重要作用。由于政府具有權威性，且擁有財稅政策等激勵手段和公檢法等強制手段，政府往往可以取得較其他組織更好的實施效果。特別值得一提的是，政府可以通過組織改革的試點或試驗，來為改革探索經驗和道路。

　　三則政府可以維護改革的秩序。由于改革要對現有的權益格局進行調整和變革，因而不可避免地要損害一部分的權益。同時，一些不科學、不全面、不公正的改革舉措很可能造成新的權益受損者，擴大貧富差距，造成社會不穩(wěn)。這時就需要有人來協(xié)調矛盾和維護秩序。政府正好具有這種職權和功能，可以發(fā)揮協(xié)調改革矛盾和維護改革秩序的作用。

　　政府在改革中的負面作用也有如下幾個方面：

　　一則政府可能扭曲改革。政府擁有壟斷特權，擁有政策制定權，因而很可能利用這種權力人為制造出“壟斷市場經濟”、“特權市場經濟”（或“權貴市場經濟”或“權貴資本主義”）、“優(yōu)惠市場經濟”、“城鄉(xiāng)分割市場經濟”等扭曲性體制。同時，政府作為“經濟人”或“準經濟人”很可能優(yōu)先推進有利于自身但不利于社會的改革，延緩有利于社會但不利于自身的改革（如政治體制改革和政府管理體制改革等），這也會扭曲和延緩改革進程。

　　二則政府可能阻礙改革。由于政府也是改革的重要對象，因此在改革過程中部分改革很可能損害政府及其官員的權益。這會遭到權益受損政府部門及其官員本能的抵抗。特別是一些既得權益較多的政府管理部門及其官員會從維護自身權益出發(fā)，采取種種措施阻礙改革。甚至有些部門會打著改革的旗號，開展一些與改革方向背道而馳、擴大自身權益的“偽改革”，由此形成了進一步改革的更大障礙。

　　三則政府可能誤導改革。在改革推進過程中，政府及其“精英”往往有哈耶克所說的“致命的自負”，相信改革可以按照某些人的總體設想前行，而忽視了改革在當時當地面臨的各種約束條件，以致“好心辦成錯事”，“欲速則不達”，本想加速推進改革而實際卻誤導了改革。蘇聯(lián)東歐的“休克療法”改革就是明證，中國的部分改革舉措也有這種情況。

　　總之，今后我們應該在認真總結政府在改革中的作用的基礎上，積極發(fā)揮政府在改革中的正面作用，限制或減少其負面作用，以更快、更科學、更順利地推進中國的改革事業(yè)。

　　（作者系國務院發(fā)展研究中心科技處處長）

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