促進農民增收是時隔18年后中央再次作出關于農業(yè)和農村工作一號文件的關鍵詞。對于農民增收，中央高度重視、學者共同關注、農民強烈渴望。從學理上說，農民增收是一種價值目標，而如何建立確保農民增收的長效機制，從而從根本上解決長期困惑人們的農民問題，就迫切需要國人進行理性的思考和認真的回答。我們認為關鍵是要構建一個不因領導人改變而改變，不因領導人注意力改變而改變的制度環(huán)境。?

　　新制度經濟學強調制度因素對人的行為、資源配置和經濟增長的重大影響，認為制度是經濟增長的決定性因素。建國以來，我們不是沒有制度設計和制度安排，問題是，在當時特殊的歷史條件下，我國人為造就了罕見的制度國情：城鄉(xiāng)分離的二元社會結構。這種在計劃經濟條件下形成的歧視農民的二元社會結構，嚴重束縛著每個農民自由而全面的發(fā)展。改革開放以來在由計劃經濟向市場經濟轉變過程中，一系列在計劃經濟條件下出臺的著眼于維護計劃經濟體制的法律制度不僅沒有得到及時全面的清理、修正或廢除，相反卻在起著重大的作用。這在社會轉型過程中就產生了這樣一種人為扭曲的奇觀：從事著農業(yè)這種比較效益低下的弱勢農民卻被重重舊制度之繩捆綁著去與不受約束的強勢集團在市場經濟的大潮中不平等地“博弈”。很顯然，這種游戲規(guī)則是不公正的。

　　從理論上說，基層政府與中央政權的執(zhí)政理念和執(zhí)政目標是一致的。但在改革開放和實行市場經濟條件下，基層政府在服從中央政權的大前提下卻存在著廣泛的自身利益訴求�！吧嫌姓�策、下有對策”，正是這種中央政權與基層政府行政差異性磨擦的生動描述。在公共選擇理論看來，政府同樣是由“經濟人”組成的，在缺乏有效約束和職能未能根本轉變的大背景下，成為利益主體的基層政府就可能滑向滿足自身利益最大化的偏好�；鶎诱�府的這種逐利偏好，必然帶來兩個嚴重后果，一是侵害廣大農民的切身利益，二是損害中央政權的為民形象。?

　　市場經濟客觀上要求市場主體地位一律平等，呼喚政府職能的公共性和公共權力的有限性、制約性。促進農民增收是為了“做大蛋糕”，而以為只要把“蛋糕做大”就可以高枕無憂的話，這未免過于簡單樂觀。一方面，在傳統(tǒng)的歧視性制度安排中，面對市場經濟的激烈競爭，農民能否把“蛋糕”持續(xù)“做大”就是一個大問題；
另一方面，如果農民不能平等地參與制定游戲規(guī)則，不能掌握

　　“切蛋糕的刀”，那么即使“蛋糕做大”了，也不能保證農民充裕地享有“蛋糕”。現在是建國以來我國農副產品生產和供給最豐富的時期，可按國內和國際兩個標準計算，生產這些豐富的農副產品的中國農民的貧困人口卻分別還有2820萬人和8800萬人之巨。退一步說，即使農民分得一大塊“蛋糕”，而不公平、非正義的制度安排卻要迫使農民拿出更多的“蛋糕”才能支付就學和就醫(yī)等生存保障和發(fā)展的需要，那么農民仍然會在物質貧困和精神沮喪的夾擊中艱難地求生。?

　　因而，在當前構建農民增收的制度環(huán)境尤為緊要。我們認為在構建制度環(huán)境上必然從兩個層面入手，第一是從憲法層面入手給農民以平等的公民地位，保障農民的基本權利和自由。在計劃經濟條件下出臺的歧視農民的政策法律制度具有明顯的違憲性質，嚴重地損害了農民的正當權益，必須盡快予以清理和廢除。在促進農民增收過程中，要勇于制度創(chuàng)新，真正做到堅決革除一切束縛農民自由而全面發(fā)展的體制性弊端，盡快改變城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。同時必須從嚴約束公共權力、防止公權濫用，實現政府職能向提供公共物品的根本性轉變。第二是從政策層面入手實行工業(yè)反哺農業(yè)、政府補貼農民。農業(yè)是一種比較效益較低的弱

　　質產業(yè)，發(fā)達國家無一例外地實行對農業(yè)進行特別扶持和對農民進行直接補貼的優(yōu)惠政策。建國以來，我國卻逆向選擇“挖農補工

　　”戰(zhàn)略，這是“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”的重要根源。加入WTO后，我們要充分利用WTO的相關條款加大對農業(yè)的支持力度，實行對農民的直接補貼。現在我國已進入工業(yè)化中期階段，工業(yè)反哺農業(yè)的歷史條件已經完全成熟。令人欣慰的是，被稱作“含金量高”的中央一號文件在這方面邁出了實質性步伐，充分體現了新一屆中央領導集體新民本主義的執(zhí)政理念和施政風格。?

　　構建公正、有序、可持續(xù)的制度環(huán)境，就是要立黨為公、執(zhí)政為民，就是以民為本，樹立憲法的至上權威，依法治國，建設現代法治國家。??

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