引 子

　　中國(guó)社會(huì)處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，各類(lèi)社會(huì)矛盾的產(chǎn)生和沖突成為必然，并且體現(xiàn)為日趨增多的各類(lèi)信訪(fǎng)活動(dòng)。自去年7月份以來(lái)，北京出現(xiàn)"信訪(fǎng)洪峰"，來(lái)自全國(guó)各地的信訪(fǎng)大軍，每天流動(dòng)在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳信訪(fǎng)局、國(guó)家信訪(fǎng)局、中紀(jì)委、國(guó)土資源部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等權(quán)威部門(mén)之間。群眾集體訪(fǎng)、重復(fù)訪(fǎng)和群眾赴京上訪(fǎng)幅度大，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、行為激烈，在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重影響首都北京和局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，也使我國(guó)的信訪(fǎng)工作和信訪(fǎng)制度成了各方關(guān)注的焦點(diǎn)。[1]近日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所在于建嶸博士的主持下對(duì)中國(guó)的信訪(fǎng)制度進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查后出臺(tái)的--《信訪(fǎng)的制度性缺失及其政治后果》的調(diào)查報(bào)告，再次引起了學(xué)界和政府的高度關(guān)注。在既沒(méi)有《行政訴訟法》，也沒(méi)有《行政復(fù)議法》的時(shí)代，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)"春風(fēng)化雨"的作用。如今，面對(duì)愈演愈烈的個(gè)人上訪(fǎng)、集體上訪(fǎng)、越級(jí)上訪(fǎng)以及由此引發(fā)的干群關(guān)系緊張，我們不得不自問(wèn)：現(xiàn)行信訪(fǎng)制度是否已經(jīng)走到盡頭？信訪(fǎng)制度該何去何從？面對(duì)中國(guó)目前的信訪(fǎng)制度困境，社會(huì)各界中主張取消"人治的信訪(fǎng)"呼聲頗為強(qiáng)烈，也有人主張賦予信訪(fǎng)職權(quán)并強(qiáng)化信訪(fǎng)作用。還有學(xué)者提出在目前中國(guó)法治還不完善的情況下，信訪(fǎng)救濟(jì)是一種替代性的糾紛解決方式，應(yīng)當(dāng)予以保留�？傊�，公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理。筆者將試圖在下文中闡述自己對(duì)于這一存廢論爭(zhēng)的看法及解決之道。

　　一、新中國(guó)信訪(fǎng)制度的發(fā)展歷程及其歷史考察

　　信訪(fǎng)，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話(huà)、走訪(fǎng)等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨在建黨初期就積極鼓勵(lì)人民用來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)等方式向黨表達(dá)各種意見(jiàn)。1921年，安源煤礦的兩個(gè)工人給毛澤東寫(xiě)信，建議他象關(guān)心農(nóng)民運(yùn)動(dòng)一樣關(guān)心工人運(yùn)動(dòng)，毛澤東非常重視，親自去煤礦了解情況，后來(lái)黨組織派劉少奇去安源開(kāi)展了工人運(yùn)動(dòng)。在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時(shí)期與抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，許多來(lái)信都是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自批閱回信的，許多來(lái)訪(fǎng)都是他們親自接待的。1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪(fǎng)的事件。然而，這時(shí)候的信訪(fǎng)活動(dòng)更多的只是一種偶然性的行為。信訪(fǎng)作為一項(xiàng)規(guī)范性的制度真正形成還是在建國(guó)之后。1949年3月，中共中央遷到北平，當(dāng)年8月就正式成立了中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，(注：這是共產(chǎn)黨歷史上最早的專(zhuān)職信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，參見(jiàn)刁杰成：《人民信訪(fǎng)史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，頁(yè)25。)負(fù)責(zé)處理群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)。新中國(guó)剛成立時(shí)，來(lái)信來(lái)訪(fǎng)很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時(shí)成立了三個(gè)單位受理群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)，即中央人民政府委員會(huì)辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書(shū)廳和總理辦公室。不久全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳又設(shè)置了"人民接待室"，作為專(zhuān)門(mén)處理人民來(lái)信來(lái)訪(fǎng)日常工作的具體辦事機(jī)構(gòu)。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機(jī)構(gòu)大多建立了信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)或配備了專(zhuān)、兼職信訪(fǎng)干部，全國(guó)有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期逐漸形成了"分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理"原則，即根據(jù)來(lái)信來(lái)訪(fǎng)反映的問(wèn)題的性質(zhì)，按照各級(jí)各部門(mén)的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，確定由哪級(jí)組織、哪個(gè)部門(mén)處理。1954年至1957年，來(lái)信來(lái)訪(fǎng)猛增，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善，中央有接待任務(wù)的50多個(gè)機(jī)構(gòu)都建立了信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，配備了信訪(fǎng)干部。這一時(shí)期，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展了若干重要的信訪(fǎng)工作活動(dòng)，創(chuàng)立了領(lǐng)導(dǎo)接待來(lái)訪(fǎng)日、縣市長(zhǎng)定期接見(jiàn)人大代表、與調(diào)解委員會(huì)合作、對(duì)集體上訪(fǎng)妥善處理等方法。(注：刁杰成：《人民信訪(fǎng)史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，頁(yè)85以下。只要作簡(jiǎn)單的對(duì)比就可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今司法機(jī)關(guān)遇到纏訟問(wèn)題時(shí)還在運(yùn)用這些方法。)很多地方信訪(fǎng)部門(mén)還專(zhuān)門(mén)制定了工作規(guī)定。

在接下來(lái)的運(yùn)動(dòng)中，更多的是上面的工作隊(duì)下來(lái)，拋開(kāi)各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)，直接由上下訪(fǎng)，然后是受到鼓勵(lì)的農(nóng)民再紛紛把"情況"(主要是對(duì)基層干部的不滿(mǎn))反映給他們，這如果算是信訪(fǎng)的話(huà)，應(yīng)該是一種特殊類(lèi)型的信訪(fǎng)。而這段時(shí)期，正常的信訪(fǎng)急劇下降，到"文革"開(kāi)始后，黨的各級(jí)組織普遍受到?jīng)_擊，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)也大多處于癱瘓與半癱瘓狀態(tài)，信訪(fǎng)工作難有作為。"文革"結(jié)束后，國(guó)家機(jī)關(guān)逐漸恢復(fù)了信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，并制定相關(guān)工作規(guī)程，如1980年6月20日發(fā)布的《最高人民法院信訪(fǎng)處接待來(lái)訪(fǎng)工作細(xì)則》；
1986年12月10日發(fā)布的《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則》；
1995年國(guó)務(wù)院頒布了《信訪(fǎng)條例》。隨后中央各政府部門(mén)、全國(guó)很多省市政府也陸續(xù)發(fā)布了條例、信訪(fǎng)工作辦法、暫行規(guī)定、守則等，這些標(biāo)志著我國(guó)的信訪(fǎng)制度的確立起來(lái)。

　　作為新中國(guó)成立后建立的一項(xiàng)法律制度，信訪(fǎng)制度一向被認(rèn)為是共產(chǎn)黨人的一個(gè)發(fā)明，是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國(guó)法律傳統(tǒng)。但筆者經(jīng)過(guò)考察很驚奇地發(fā)現(xiàn)，在古代中國(guó)也存在一種類(lèi)似于信訪(fǎng)的制度--直訴制度，即我們通常所說(shuō)"告御狀"，古代為了保證司法公正，最大限度的防止冤、假、錯(cuò)案的發(fā)生，規(guī)定了直訴制度，即在某些特殊的情況下，可以打破審級(jí)的限制，直接向皇帝或欽差大人上訴。早在漢代，就已經(jīng)有了"詣闕上書(shū)"，即允許對(duì)已決案件詣闕直接申訴，方法包括直接到京師向皇帝告御狀，或者將上訴狀交到衛(wèi)尉府所屬的公車(chē)司馬令，然后再上呈皇帝審閱，或者用邀車(chē)駕的方式直訴。到了晉武帝時(shí)期始設(shè)登聞鼓，懸于朝堂或都城內(nèi)，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏，這就是所謂"登聞鼓"直訴制度。到了唐朝，直訴的方式得到了更大的擴(kuò)充，唐朝的直訴制度除了撾登聞鼓外，還有邀車(chē)駕（等同于近日的攔領(lǐng)導(dǎo)的車(chē)隊(duì)）、上表（同今日的寫(xiě)信、電子郵件、傳真）和立肺石等等方式，《唐六典》記載："……經(jīng)三司陳訴，又不伏者，上表，受表者又不答聽(tīng)，撾登聞鼓。若煢獨(dú)老幼，不能自申者，乃立于肺石之下"宋代的直訴制度更加完善，對(duì)于詣闕投訴，還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)予以受理。宋代專(zhuān)門(mén)受理直訴的機(jī)關(guān)有登聞鼓院、登聞檢院和理檢院。如果這三個(gè)部門(mén)不受理，當(dāng)事人還可以攔駕，由軍頭引見(jiàn)司轉(zhuǎn)奏。明朝一代，則對(duì)于直訴的進(jìn)行嚴(yán)格限制。法律明確規(guī)定禁止越訴，《大明律》規(guī)定越訴者"笞五十"。明憲宗成化十七年（1481）將各地越訴人數(shù)納入官吏政績(jī)考核，一年越訴者過(guò)多，則罰主管官吏俸祿。到了明后期，頒布《問(wèn)刑條例·越訴》規(guī)定，只有國(guó)家機(jī)密重事才準(zhǔn)直訴，而個(gè)人之事則被禁止。而后的清朝允許當(dāng)事人在出現(xiàn)地方司法機(jī)關(guān)審斷不公時(shí)，可以赴京呈控，成為叩閽，又稱(chēng)京控，俗稱(chēng)告御狀。叩閽的地方有通政司的登聞鼓廳、都察院、五城察院等處。綜觀上述，自南北朝以降，均有登聞鼓直訴制度，各朝或有增補(bǔ)，比如邀車(chē)駕等等。晚清法律制度改革，民國(guó)時(shí)期引入西方大陸法系模式，中華法系解體之后，這種直訴制度就不復(fù)存在了。根據(jù)現(xiàn)有材料，筆者無(wú)從斷言，信訪(fǎng)制度是否就是共產(chǎn)黨人從中國(guó)古代的"直訴"制度受到啟發(fā)而創(chuàng)造出來(lái)的。但我們可以明顯地看到現(xiàn)行信訪(fǎng)制度與中國(guó)古代的"直訴"制度存在著一定的"血緣"關(guān)系，這在一定程度上也體現(xiàn)出了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。然而，信訪(fǎng)制度經(jīng)過(guò)共產(chǎn)黨人的改造、創(chuàng)新后，又與封建社會(huì)的"直訴"制度呈很大的區(qū)別：首先，信訪(fǎng)的內(nèi)容不像"直訴"那樣僅局限于司法領(lǐng)域，現(xiàn)代信訪(fǎng)的范圍涵括了行政、司法等各方面，還包括為國(guó)家提供意見(jiàn)建議等事項(xiàng)；
其次，古代的"直訴"制度有嚴(yán)格的限制，當(dāng)事人要"告御狀"，必須付出如"滾鐵釘"的慘重人身代價(jià)，作為現(xiàn)代法律價(jià)值體現(xiàn)的信訪(fǎng)制度則不存在這種情形；
再者，古代的"直訴"制度，更多的體現(xiàn)為一種權(quán)利救濟(jì)的手段而非制約國(guó)家權(quán)力的手段，但在新中國(guó)，信訪(fǎng)制度不僅具有權(quán)利救濟(jì)的意義，同時(shí)被賦予了監(jiān)督、制約國(guó)家權(quán)力的功能，同時(shí)也是公民實(shí)現(xiàn)政治參與的途徑之一，信訪(fǎng)已成為國(guó)家與人民溝通、互動(dòng)的紐帶。

　　二、信訪(fǎng)制度存在的合理性和功能分析

　　作為一項(xiàng)法律制度，信訪(fǎng)制度的出現(xiàn)并不是偶然的。哲學(xué)家黑格爾曾說(shuō)過(guò)"存在即合理"，且不論這句話(huà)是否是真理，但一種事物的出現(xiàn)肯定有其存在的合理性與意義，信訪(fǎng)制度的出現(xiàn)亦然。不分析信訪(fǎng)制度存在的合理性與其政治功能，我們就無(wú)法了解其存在的意義，也無(wú)法對(duì)其存廢做出正確的評(píng)判。學(xué)者強(qiáng)世功的研究表明：共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，為了統(tǒng)合社會(huì)，尤其是廣大鄉(xiāng)村社會(huì)，發(fā)明了一套全新的組織和動(dòng)員技術(shù)--權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)包括組織技術(shù)、民主動(dòng)員技術(shù)、化解矛盾的技術(shù)等一套權(quán)力技術(shù)組合。在這種技術(shù)組合中，共產(chǎn)黨政權(quán)的法律形成了自己的新傳統(tǒng)。(注：強(qiáng)世功：《法制與治理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，頁(yè)101以下。)正是在這個(gè)技術(shù)組合的背景之下，借鑒古代中國(guó)的"直訴"制度，建國(guó)前零星的群眾來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)表達(dá)意見(jiàn)，才會(huì)在新政權(quán)建立不久時(shí)被制度化為"信訪(fǎng)"。1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出："必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚�，滿(mǎn)足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……"(注：轉(zhuǎn)引自劉絮、聶玉春主編：《信訪(fǎng)工作手冊(cè)》，高等教育出版社1988年版，頁(yè)26。)1953年1月5日，毛澤東在黨內(nèi)指示《反對(duì)官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》中對(duì)官僚主義進(jìn)行了有力批判，并要求結(jié)合整黨建黨及其它工作，從處理人民來(lái)信工作入手，整頓官僚主義作風(fēng)。(注：《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，頁(yè)72以下。)《人民日?qǐng)?bào)》也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵(lì)人民信訪(fǎng)。(注：如《人民日?qǐng)?bào)》1953年1月19日發(fā)表的"認(rèn)真處理人民群眾來(lái)信大膽揭發(fā)官僚主義罪惡"，1月23日發(fā)表的"壓制批評(píng)的人是黨的死敵"，11月2日發(fā)表的"把處理人民來(lái)信工作向前推進(jìn)一步"等。) 我們可以看到，制度化的信訪(fǎng)，一開(kāi)始就被納入到共產(chǎn)黨"權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)"之中，被當(dāng)成了"共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法"，"結(jié)合整黨建黨及其它工作……整頓官僚主義作風(fēng)"的方法。"實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明，認(rèn)真地處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪(fǎng)，有很大好處：可以經(jīng)常地同成千上萬(wàn)的群眾建立聯(lián)系，了解各階級(jí)、階層的情緒和要求；
可以宣傳政策，教育群眾，可以根據(jù)這些情況正確處理人民內(nèi)部的矛盾，及時(shí)解決當(dāng)前工作中一些突出的問(wèn)題，這就能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，克服官僚主義，改進(jìn)工作。"(注：《人民日?qǐng)?bào)》1957年11月25日。) 信訪(fǎng)制度是作為國(guó)家機(jī)器中的一種權(quán)力技術(shù)裝置出現(xiàn)的，它具有諸多功能，詳言如下：

　　1.深化政權(quán)合法化。1949年，共產(chǎn)黨通過(guò)武裝革命奪取了政權(quán)，在形式上取得了合法性，因?yàn)樽孕梁ジ锩�以后，暴力革命成了確立政權(quán)合法性的常規(guī)手段。(注：強(qiáng)世功：《法制與治理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，頁(yè)48。)但建國(guó)后，共產(chǎn)黨政權(quán)的合法性還需要論證，或者說(shuō)，此時(shí)問(wèn)題才浮現(xiàn)出來(lái)。如何確保國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)，尤其是廣大鄉(xiāng)村社會(huì)的合法性，確立意識(shí)形態(tài)的合法性，確立國(guó)家制度的合法性，這些都是新政權(quán)所面臨的問(wèn)題。群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨政權(quán)與民間社會(huì)的交流與互動(dòng)，反映了社會(huì)對(duì)新政權(quán)的認(rèn)同狀況。而信訪(fǎng)作為一種常規(guī)制度的出現(xiàn)(Entstehung)，(注：我在�？乱饬x上使用"出現(xiàn)"一詞，它指事物在諸多力量構(gòu)成狀態(tài)中興起，參見(jiàn)�？拢�"尼采·譜系學(xué)·歷史學(xué)"，蘇力譯，李猛校，載劉小楓、倪為國(guó)選編：《尼采在西方》，上海三聯(lián)書(shū)店2002年版，頁(yè)288。)則反映了共產(chǎn)黨人建立政權(quán)合法性的努力。信訪(fǎng)制度，通過(guò)群眾反映問(wèn)題，政府調(diào)查后予以解決，能實(shí)現(xiàn)"為人民服務(wù)"的意識(shí)形態(tài)承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨"密切聯(lián)系群眾"，"從群眾中來(lái)，到群眾中去"的意識(shí)形態(tài)效果。因此，作為一種具體制度，它能自證其合法性，同時(shí)還能以自身的合法性貫徹意識(shí)形態(tài)的合法性。同樣的道理，文革中淹沒(méi)在"砸爛一切"狂潮中的信訪(fǎng)制度，在文革后能迅速恢復(fù)并被完善，也出于當(dāng)時(shí)新一代領(lǐng)導(dǎo)人急于確立合法性的需要。"文革"剛結(jié)束時(shí)，群眾大規(guī)模上訪(fǎng)，很快就超出了行政系統(tǒng)所能承受的限度。中央加大力度，在較短的時(shí)間內(nèi)解決了很多遺留問(wèn)題，加上農(nóng)村的改革順利推行，吸引了農(nóng)民的注意力，上訪(fǎng)潮消退。然而，隨著農(nóng)村改革的停滯，吏治問(wèn)題逐漸突出起來(lái)，而運(yùn)動(dòng)方式已被中央明令宣布退出政治舞臺(tái)，持續(xù)的信訪(fǎng)就成了農(nóng)民解決冤屈的主要方式。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　作為一種制度化裝置，它證明著政權(quán)的連續(xù)性和新一代領(lǐng)導(dǎo)人的合法性。

　　2.對(duì)官僚體制的監(jiān)控。在共產(chǎn)黨政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)人就非常警惕官僚體制的腐敗問(wèn)題，并以各種方式監(jiān)督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾。最常用的辦法是開(kāi)展運(yùn)動(dòng)，信訪(fǎng)制度在控制官僚體制方面只處在邊緣的輔助位置上。在"文革"結(jié)束，運(yùn)動(dòng)方式被宣布退出政治舞臺(tái)后，信訪(fǎng)作為對(duì)官僚體制的非常規(guī)控制功能突現(xiàn)出來(lái)了。新中國(guó)有特定的思想和政績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)官僚進(jìn)行控制，但這種控制會(huì)遇到很多障礙，比如官員之間的互相庇護(hù)，虛假的政績(jī)工程等。這些障礙使得中央和上級(jí)官員無(wú)法準(zhǔn)確了解下級(jí)官員的信仰堅(jiān)定程度、行政能力、道德水平等。而信訪(fǎng)制度可以作為中央和上級(jí)官員了解下級(jí)官員的一個(gè)非常規(guī)窗口。對(duì)信訪(fǎng)所涉及的重大案件，中央和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)派人到基層調(diào)查，這種調(diào)查也是對(duì)基層涉案官員的調(diào)查和了解。它繞過(guò)了中間的官僚階層，實(shí)現(xiàn)了中央和上級(jí)對(duì)基層官員的監(jiān)控。

　　3.化解劇烈社會(huì)矛盾。新中國(guó)形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代了各種傳統(tǒng)組織，高度集權(quán)；
另一方面，科層組織的各種理性化規(guī)范程序又未能充分發(fā)育。(注：應(yīng)星：《大河移民上訪(fǎng)的故事》，三聯(lián)書(shū)店2001年版，頁(yè)368。)這種情況下，政策制定者和監(jiān)督執(zhí)行者的治理目標(biāo)過(guò)于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，因此，變通就成為了這種科層制十分普遍，在相當(dāng)范圍和程度內(nèi)被認(rèn)可的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)國(guó)家高層對(duì)信訪(fǎng)不堪重負(fù)時(shí)，便鼓勵(lì)地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)"將矛盾消滅在基層"，地方因此獲得了解決問(wèn)題的主動(dòng)權(quán)，但它所付出的代價(jià)是自行承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)并處理實(shí)際問(wèn)題。問(wèn)題應(yīng)當(dāng)就地解決，這是上級(jí)的要求，隨意將問(wèn)題上交意味著要被上司指責(zé)無(wú)能。這樣，變通處理就成了常規(guī)，"報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)"就成了各級(jí)機(jī)關(guān)之間的默契，大家都知道報(bào)告中有水分，但上級(jí)并無(wú)心追究。然而，這樣中央和上級(jí)機(jī)關(guān)就無(wú)法從官僚體制內(nèi)部獲取足夠信息，以認(rèn)定當(dāng)前社會(huì)的劇烈矛盾和最需要解決的問(wèn)題。此時(shí)，信訪(fǎng)制度就充當(dāng)了一種非常規(guī)的信息獲取渠道。中央和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，通過(guò)對(duì)群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)的接待，繞過(guò)官僚體制，獲取信息，認(rèn)定當(dāng)前存在的問(wèn)題及其嚴(yán)重程度。

　　4.貫徹政策、實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員功能。信訪(fǎng)中，社會(huì)下層群眾與國(guó)家官僚體制上層會(huì)有直接接觸，官僚上層會(huì)以回信、說(shuō)服解釋等方式向他們宣傳政策，還會(huì)動(dòng)用相應(yīng)的信訪(fǎng)配套措施讓信訪(fǎng)群眾明白國(guó)家的政策取向，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員。

　　三、信訪(fǎng)制度存廢之辨--廢與存的論爭(zhēng)

　�。ㄒ唬┲鲝垙U的論據(jù)：于建嶸博士主持的課題組出臺(tái)的《信訪(fǎng)的制度性缺失及其政治后果》的調(diào)查報(bào)告，首次對(duì)信訪(fǎng)制度的合理性及意義提出質(zhì)疑，于建嶸博士認(rèn)為信訪(fǎng)制度作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過(guò)一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應(yīng)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在客觀上成為了國(guó)家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，如果不進(jìn)行徹底的改革，將會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的政治后果。

這些負(fù)面效應(yīng)主要有三個(gè)方面：

　�。�1）信訪(fǎng)體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失。現(xiàn)行的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)。但由于信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)并屬于國(guó)家機(jī)關(guān)序列，這些機(jī)構(gòu)并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系。中央信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)地方信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)及中央各部門(mén)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，各地信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式都有較大的差異，而導(dǎo)致信息不共享，缺乏強(qiáng)制約。這樣勢(shì)必造成兩種情況。其一，由于各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)在沒(méi)有任何監(jiān)督下對(duì)信訪(fǎng)案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪(fǎng)不斷升級(jí)，各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。據(jù)國(guó)家信訪(fǎng)局統(tǒng)計(jì)，2003年國(guó)家信訪(fǎng)局受理群眾信訪(fǎng)量上升14%，省級(jí)只上升0．1%，地級(jí)上升0．3%，而縣級(jí)卻下降了2．4%；
中央和國(guó)家機(jī)關(guān)受理群眾信訪(fǎng)量上升46%，中央有關(guān)部門(mén)受理信訪(fǎng)量直線(xiàn)上升，說(shuō)明了地方信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的呈失靈、無(wú)力趨勢(shì)，這間接造成了中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的不堪負(fù)荷。其二，由于信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)林立，而缺少統(tǒng)領(lǐng)機(jī)關(guān)，各機(jī)構(gòu)推來(lái)推去，信訪(fǎng)人投訴無(wú)門(mén)，來(lái)京后不停地在各信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)之間來(lái)回跑動(dòng)。信訪(fǎng)者在北京四處投訴后，可問(wèn)題并不能真正得到解決，導(dǎo)致對(duì)中央的政治權(quán)威的認(rèn)同發(fā)生非常明顯的變化。

　�。�2）信訪(fǎng)功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)�，F(xiàn)行信訪(fǎng)制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個(gè)方面，其一是政治參與，也就是公民通過(guò)給國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)寫(xiě)信或走訪(fǎng)反映民情社意，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的工作提出批評(píng)或建議，即所謂的"民意上達(dá)"。其二是權(quán)利救濟(jì)，即信訪(fǎng)作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，通過(guò)行政方式來(lái)解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。但在實(shí)踐中，不僅存在著各種訴求往往交錯(cuò)在一起，出現(xiàn)"信訪(fǎng)問(wèn)題綜合癥"，而且公民往往把信訪(fǎng)看成了優(yōu)于其它行政救濟(jì)甚至國(guó)家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。在一定的程度上，信訪(fǎng)制度因具有中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)長(zhǎng)期存在的"人治"思想這一基礎(chǔ)，所以它作為一種民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊信道，對(duì)社會(huì)起著安全閥，對(duì)老百姓起著寬慰劑的作用。但是，必須看到的是，這種試圖用行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)的一個(gè)嚴(yán)重后果就是在客觀上會(huì)消解國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)。

　�。�3）信訪(fǎng)程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件�，F(xiàn)行信訪(fǎng)制度在程序上存在重大缺失，立案和答復(fù)均具有十分的隨便意性。由于對(duì)各級(jí)各部門(mén)的職責(zé)沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，各部門(mén)均可以以各種理由相互推諉。而處理問(wèn)題又要看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，靠上級(jí)批示。為了強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，各地還建立了"各級(jí)信訪(fǎng)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制"，這種領(lǐng)導(dǎo)體制要求，各級(jí)黨委、政府"一把手"負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任，對(duì)因工作不到位，責(zé)任不落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)，發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府集體上訪(fǎng)或到北京上訪(fǎng)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。客觀地說(shuō)，這種信訪(fǎng)領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)各級(jí)黨政重視信訪(fǎng)問(wèn)題起到一定的作用也解決一些問(wèn)題。但由于各級(jí)政府為了抑制住上訪(fǎng)的增加和升級(jí)在收買(mǎi)和欺騙等方法不能發(fā)生效果時(shí)，就會(huì)采取各種手段對(duì)信訪(fǎng)群眾進(jìn)行打擊甚至政治迫害。少數(shù)地方黨政對(duì)信訪(fǎng)者進(jìn)行打擊和政治迫害產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的政治后果。其中之一，就是使信訪(fǎng)成為了有效的社會(huì)動(dòng)員方式和維權(quán)抗?fàn)幍氖侄�，�?dǎo)致集體行動(dòng)增加。2003年國(guó)家信訪(fǎng)局接待群眾集體訪(fǎng)批次和人次，分別比上年上升41%和44．8%。其中，50人以上的集體訪(fǎng)批次和人次，分別比上年上升33．3%和39%；
單批集體訪(fǎng)人數(shù)最多的達(dá)到800多人。同時(shí)，更為激烈的抗?fàn)幓顒?dòng)也時(shí)有發(fā)生。

　　（二）主張存的論據(jù)：主張存的主要是從信訪(fǎng)的民主權(quán)利價(jià)值屬性和其的現(xiàn)實(shí)政治意義出發(fā)。

　�。�1）信訪(fǎng)是公民表達(dá)自由的一種途徑，是公民一項(xiàng)重要的民主權(quán)利。表達(dá)自由是現(xiàn)代民主制度的基石，也是現(xiàn)代憲政制度的起點(diǎn)，它是一種最重要的公民權(quán)利和政治權(quán)利�！妒澜缛藱�(quán)宣言》規(guī)定--人人有權(quán)享有主張和表達(dá)自由；
這種權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過(guò)任何媒介尋求接受、傳遞信息和思想的自由。當(dāng)然這種權(quán)利也受到必須"尊重他人的權(quán)利或者是名譽(yù)""保障國(guó)家安全或者是公共秩序、公共健康和道德"的限制。信訪(fǎng)是實(shí)現(xiàn)表達(dá)自由的一種重要方式。我國(guó)政府于1998年10月正式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，由于這一《公約》是保證《世界人權(quán)宣言》具體實(shí)現(xiàn)的基本人權(quán)公約，這說(shuō)明我國(guó)政府基本上認(rèn)可表達(dá)自由的概念及保護(hù)表達(dá)自由的法律意義。我國(guó)《憲法》第四十一條也規(guī)定了"中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；
對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理"。這就為信訪(fǎng)制度提供了憲法上的依據(jù)。此外，在1982年國(guó)務(wù)院起草的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)信訪(fǎng)工作的暫行條例》（草案）中的第二條也規(guī)定了，信訪(fǎng)是憲法的民主權(quán)利。只是后來(lái)由于種種考慮，在1995年出臺(tái)正式的信訪(fǎng)條例沒(méi)有這條規(guī)定。但這不意味著信訪(fǎng)不是公民的一項(xiàng)民主權(quán)利，我國(guó)憲法第四十一條的規(guī)定已經(jīng)為信訪(fǎng)提供了足夠的法律依據(jù)，既然信訪(fǎng)是公民的一種重要表達(dá)自由的途徑，是公民的一項(xiàng)民主權(quán)利，那么這種權(quán)利是不可被取消的。

　�。�2）信訪(fǎng)是個(gè)體權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)力、司法權(quán)力的有效途徑。歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，權(quán)力缺乏監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。在現(xiàn)代社會(huì)中，"公共權(quán)力迅速膨脹是個(gè)全球性的問(wèn)題"；
如何有效地制衡、監(jiān)督國(guó)家權(quán)力，是憲政的重大課題。從信訪(fǎng)活動(dòng)的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前社會(huì)上一些熱點(diǎn)問(wèn)題的集體信訪(fǎng)，如：拆遷、非法集資、社會(huì)保障、企業(yè)改制等，都直接因行政不當(dāng)、違法行政而引起；
再加上行政訴訟執(zhí)行難、行政干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)等行政干預(yù)司法的間接原因，導(dǎo)致現(xiàn)時(shí)信訪(fǎng)事件的焦點(diǎn)集中在行政機(jī)關(guān)。此外司法不公也是信訪(fǎng)中的大頭，雖然還遠(yuǎn)比不上行政違法所占的比例大。在我們這樣一個(gè)有濃厚行政傳統(tǒng)、國(guó)家權(quán)力支配社會(huì)進(jìn)程以及急于向法治轉(zhuǎn)型的國(guó)家中，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)的轉(zhuǎn)型，規(guī)則的缺失所引起的種種行政違法、社會(huì)不公現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，通過(guò)信訪(fǎng)來(lái)制約行政違法行為，保障公民的合法權(quán)利就顯得特別重要。

　　(3)信訪(fǎng)是反腐倡廉的信息源，也是公民監(jiān)督的重要內(nèi)容。

信訪(fǎng)制度的存在，成為反映黨員干部違法違紀(jì)情況的一種主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。在中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部委紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的大量違紀(jì)案件中，有90%以上的案件線(xiàn)索是通過(guò)信訪(fǎng)舉報(bào)渠道獲得的。據(jù)公開(kāi)資料顯示，從1994年1月到1995年6月，65個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，共收到信訪(fǎng)舉報(bào)68983件次，這些信訪(fǎng)舉報(bào)為中央國(guó)家機(jī)關(guān)查處各類(lèi)違法亂紀(jì)案件提供了重要線(xiàn)索和依據(jù)。這也符合中央的"民主反腐"的取向。

　　四、中國(guó)信訪(fǎng)制度的變革之道

　　當(dāng)前的信訪(fǎng)現(xiàn)狀嚴(yán)重影響著社會(huì)穩(wěn)定，而社會(huì)穩(wěn)定又制約并引導(dǎo)著信訪(fǎng)工作的方向，這使得信訪(fǎng)制度與法治目標(biāo)之間存在著不可避免的沖突。當(dāng)穩(wěn)定壓倒一切時(shí)，所有的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)都成為社會(huì)穩(wěn)定工作的指揮部，"花錢(qián)買(mǎi)太平"、"擺平就是水平"等成為信訪(fǎng)工作的實(shí)際考核目標(biāo)。信訪(fǎng)制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用基本上趨于弱化，信訪(fǎng)方式亦成了相當(dāng)一部分民眾與政府抗?fàn)幘S權(quán)的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪(fǎng)傾向已經(jīng)對(duì)社會(huì)和政府構(gòu)成極大的威脅，如何解決信訪(fǎng)難題成為執(zhí)政黨必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)信訪(fǎng)部門(mén)而言，將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重任讓這一非國(guó)家序列的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，是一件"不可能的任務(wù)"，也不符合現(xiàn)代法治的基本原則。由于信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)及信訪(fǎng)工作人員面對(duì)的是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的社會(huì)穩(wěn)定預(yù)期目標(biāo)和不斷涌現(xiàn)的信訪(fǎng)浪潮，信訪(fǎng)制度運(yùn)行過(guò)程中又直接或間接形成一股對(duì)法治建設(shè)的抵消力，這樣的制度安排和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差，使得政府和民眾兩方面都陷入了困境。

　　面對(duì)中國(guó)目前的信訪(fǎng)制度的困境所引起的存廢之，學(xué)界現(xiàn)在主要有兩種變革的觀點(diǎn)：一種可以被稱(chēng)作"休克療法論"，其支持者主要是主張廢的學(xué)者，他們認(rèn)為應(yīng)取消大刀闊斧削弱甚至干脆取消信訪(fǎng)系統(tǒng)，而依靠法律途徑來(lái)解決問(wèn)題。比如于建嶸就認(rèn)為認(rèn)為，克服司法腐敗遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比克服信訪(fǎng)造成的危害容易得多，"我們最終需要的是法治，不是清官和領(lǐng)導(dǎo)批條，與其投入人力、物力加強(qiáng)信訪(fǎng)，不如拿這些精力去加強(qiáng)司法。"另一種可以被稱(chēng)作"要權(quán)論"，認(rèn)為信訪(fǎng)之所以出現(xiàn)困境是因?yàn)樾旁L(fǎng)接待部門(mén)缺乏權(quán)利，所以突破口在于賦予信訪(fǎng)職權(quán)并強(qiáng)化信訪(fǎng)作用。國(guó)家信訪(fǎng)局研究室主任張彭發(fā)也坦言，"權(quán)力有限是信訪(fǎng)部門(mén)的問(wèn)題之一。如學(xué)者康曉光等人，他們認(rèn)為中國(guó)是一個(gè)以行政主導(dǎo)的國(guó)家，加強(qiáng)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題是"親民"和"仁政"的重要表現(xiàn)。著名學(xué)者傅國(guó)涌先生也主張對(duì)現(xiàn)行信訪(fǎng)制度進(jìn)行改良，他認(rèn)為由于現(xiàn)行信訪(fǎng)條例沒(méi)有涵蓋立法、司法機(jī)構(gòu)及其工作人員，才造成信訪(fǎng)部門(mén)沒(méi)有權(quán)力履行條例上的承諾。因此，首先要在法律上完善信訪(fǎng)制度，甚至可以設(shè)立"信訪(fǎng)法庭"，專(zhuān)門(mén)用以處理信訪(fǎng)案件。對(duì)于存廢之爭(zhēng)，筆者認(rèn)為信訪(fǎng)制度在當(dāng)前的中國(guó)必須存在，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但對(duì)于如何變革，筆者并不贊成單純的"要權(quán)論"，信訪(fǎng)制度的困境，是一個(gè)綜合的社會(huì)性制度危機(jī)，單純的"要權(quán)論"只是"頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳"，無(wú)法從根本上找到出路。國(guó)家制度是一個(gè)整體。政治現(xiàn)代化是整個(gè)國(guó)家制度的現(xiàn)代化。如果意識(shí)不到問(wèn)題的艱巨和復(fù)雜，以為只需要強(qiáng)化某個(gè)機(jī)構(gòu)，就可以完滿(mǎn)地解決上訪(fǎng)問(wèn)題，只能徒勞。對(duì)信訪(fǎng)制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來(lái)，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪(fǎng)制度改革，而擴(kuò)大公民有序的政治參與、理順各類(lèi)信訪(fǎng)的處理渠道、樹(shù)立司法的最終裁判權(quán)威，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)信訪(fǎng)走出制度困境的根本出路。因此，我們認(rèn)為中國(guó)信訪(fǎng)制度變革之道必須從以下幾處著手：

　　第一，完善的社會(huì)主義民主和切實(shí)發(fā)揮作用的人民代表制度。

　　盡管不少專(zhuān)家學(xué)者從新權(quán)威主義的立場(chǎng)對(duì)中國(guó)是否需要進(jìn)一步發(fā)展民主有很多不同的看法。但關(guān)注上訪(fǎng)群體的經(jīng)驗(yàn)卻使我堅(jiān)信這一判斷，也許在一個(gè)幾百萬(wàn)人口的小國(guó)家偶而勉強(qiáng)可以靠精英集權(quán)實(shí)現(xiàn)"良政"，而在一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家里，缺乏民主就不會(huì)有底層人民的權(quán)利保障。如同國(guó)家信訪(fǎng)局局長(zhǎng)的表態(tài)，"上訪(fǎng)群眾反映的80％的問(wèn)題是可以解決的。"可是我們看到的卻是基層官員對(duì)于公民合法訴求驚人的漠視。而正像當(dāng)年毛澤東對(duì)黃炎培所說(shuō)的：民主是走出歷史循環(huán)唯一的出路。當(dāng)然我們可以說(shuō)中國(guó)不需要照搬美國(guó)式或者西方式的民主，其實(shí)只要公民不論貧窮貴賤都能有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，坐下來(lái)把問(wèn)題擺到臺(tái)面上協(xié)商不同利益訴求的，用選票對(duì)自己的上級(jí)官員任免的構(gòu)成制約并對(duì)公共事務(wù)的決定表態(tài)，這樣的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制用不用民主這個(gè)概念來(lái)形容都無(wú)所謂。

　　另外，切實(shí)發(fā)揮作用的人大制度的作用，作為我們國(guó)家理論上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它的制度程序設(shè)計(jì)本來(lái)是最有力于監(jiān)督政府，傳達(dá)民意的，可在上訪(fǎng)時(shí)很少有人會(huì)去找各級(jí)人大去反映問(wèn)題。這里有兩層原因，一是上訪(fǎng)群眾的普遍經(jīng)驗(yàn)和觀念還是黨委書(shū)記說(shuō)了算，人大是橡皮圖章，找人大不管用。二是人民代表脫離群眾，從選舉階段開(kāi)始往往就流于形式，大量都是單位組織推薦和選區(qū)黨委安排的"戴帽代表"。所以幾年前就有很多人提出建議將與其將信訪(fǎng)作為"信轉(zhuǎn)"，不如將信訪(fǎng)的職能劃歸人大，切實(shí)發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，公開(kāi)人大代表的聯(lián)系方式，如果人大代表對(duì)選民的權(quán)益，尸位素餐，選民就可以提出對(duì)人大代表的罷免，重新選拔能夠反映他們呼聲的人大代表，這樣讓公民尤其是社會(huì)底層的冤屈和訴求有制度化的反映渠道。而且強(qiáng)化人大系統(tǒng)是在不影響我們制度根基的情況下完善民主的最穩(wěn)妥的突破口。應(yīng)使人大逐步演變?yōu)檎嬲�的代議制機(jī)構(gòu)。比如，選民可以向具體的代表寫(xiě)信、與之見(jiàn)面，等等，代表直接面對(duì)選民，由他們來(lái)代表選民，從而在制度上解決國(guó)民的利益表達(dá)渠道問(wèn)題，減少街頭表達(dá)的可能性。

　　第二， 公眾監(jiān)督下的司法獨(dú)立

　　在我國(guó)歷史上除了個(gè)人化秉公執(zhí)法的青天形象，缺乏司法獨(dú)立的傳統(tǒng)，自古縣太爺也是審案子的大老爺。今天的上訪(fǎng)困局其實(shí)反映了政府權(quán)力網(wǎng)一方面壟斷了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，一方面又無(wú)法消化全部社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)。而這種壟斷的權(quán)力網(wǎng)有時(shí)自身就造成了對(duì)公民的傷害，所以才產(chǎn)生了大量民告官的案件。如果要讓公民對(duì)法律的公正懷有信心，不是針對(duì)一兩個(gè)人的腐敗，而是針對(duì)制度性的痼疾，首先要確保法官判案不受行政權(quán)力干擾的獨(dú)立，而法院完全站在政府一邊時(shí)，很難想象公正如何被保證。我國(guó)法律沒(méi)有規(guī)定法官獨(dú)立審判，只規(guī)定了法院獨(dú)立審判，而這實(shí)際上是一句空話(huà)，人民法院受黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際上成了受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，由地方政府財(cái)政供養(yǎng)，人、財(cái)、物均由地方管理，地方黨委、人大機(jī)關(guān)和政府可以把法院視為同級(jí)地方政府的一個(gè)職能部門(mén)，政法委可以通行無(wú)阻的給法院定調(diào)子，批條子。法院不僅要在審判工作中聽(tīng)命于地方黨委及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，而且還要直接作為地方政府職能部門(mén)參與地方中心工作甚至為強(qiáng)制拆遷、違規(guī)征地等違法行政活動(dòng)保駕護(hù)航。而這種司法不獨(dú)立和法院官僚化，也加重了公民對(duì)于司法體系的不信任，只有采用訴諸政治權(quán)威的方式討公道。當(dāng)前包括司法系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于司法獨(dú)立的呼聲都日益高漲，但這種呼聲往往被唱跑了調(diào)，需要注意的是這種司法獨(dú)立是獨(dú)立于強(qiáng)權(quán)對(duì)于司法的干擾，而不是獨(dú)立于社會(huì)公眾的監(jiān)督，否則就會(huì)產(chǎn)生更大腐敗。

　　第三， 維護(hù)表達(dá)權(quán)和抗議權(quán)等基本公民權(quán)利。

　　一個(gè)正常的人收到了傷害，難免會(huì)有情緒，這種情緒需要表達(dá)甚至宣泄，在政治文明比較成熟的國(guó)家，議會(huì)、總統(tǒng)府甚至重要廣場(chǎng)前總會(huì)不斷有人表示示威或者抗議，而這并不會(huì)干擾一個(gè)憲政國(guó)家的政治秩序。反之如果冤民能夠在法律的保護(hù)下正當(dāng)?shù)南蚬�眾表達(dá)不滿(mǎn)情緒甚至對(duì)政府某種做法的抗議，他也就用不著轉(zhuǎn)向采用過(guò)激行為。

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