「內(nèi)容提要」2003年發(fā)生的“孫志剛事件”，終結(jié)了實(shí)施多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，自愿救助代替了強(qiáng)制性收容遣送，體現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步和人文關(guān)懷。如何對(duì)處于弱勢(shì)地位的流浪乞討人員進(jìn)行社會(huì)救助和關(guān)懷，同時(shí)確保城市公共秩序及城市環(huán)境不受影響，已成為政府部門關(guān)注的重點(diǎn)。對(duì)于地方政府而言，加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員社會(huì)救助，強(qiáng)化城市管理必須采用綜合治理手段：其一，要加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助，尤其是對(duì)其中弱勢(shì)者的救助，保障他們的基本生存權(quán)；
其二，要充分利用現(xiàn)有的法律、法規(guī)，強(qiáng)化社會(huì)控制，并在相關(guān)法律的框架內(nèi)制定地方性法規(guī)，將一些法律解釋全面化和可操作化；
其三，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助社會(huì)化、多元化；
其四，政府應(yīng)明確流浪乞討人員的管理主體，規(guī)范公安、城管、民政、衛(wèi)生等相關(guān)政府部門的管理權(quán)限和責(zé)任。

　　「關(guān)鍵詞」流浪乞討人員/社會(huì)救助/社會(huì)控制

　　一、作為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)的流浪乞討人員問(wèn)題

　　乞丐的歷史與文明的歷史一樣漫長(zhǎng)，自原始公社解體以來(lái)，乞丐就一直存在著，所不同的是，他們隨著歷史的變遷也在不斷發(fā)生改變。僅據(jù)正傳、野史的文獻(xiàn)記載，中國(guó)古、近代史上曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)多種多樣的乞丐及有關(guān)乞丐的各種傳說(shuō)、習(xí)俗、褒貶評(píng)議，范圍所及，上至帝王將相、士紳才子，下至平民百姓，五花八門，離奇古怪。[1]新中國(guó)成立前，由于天災(zāi)人禍，人民生活貧困，一些地方形成了外出乞討的習(xí)俗，且不以為恥，甚至形成了獨(dú)特的乞討文化，傳承后代。

　　新中國(guó)成立以后，中央人民政府十分重視對(duì)流浪乞討人員的救濟(jì)、安頓和管理。1949年11月，中央人民政府把流浪乞討人員救濟(jì)與妓女改造一起統(tǒng)稱為生產(chǎn)教養(yǎng)工作，統(tǒng)一交給政務(wù)院內(nèi)務(wù)部主管。20世紀(jì)50年代，內(nèi)務(wù)部在全國(guó)各地設(shè)置了900多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了40多萬(wàn)流浪乞討人員。經(jīng)過(guò)10多年的努力，于1961年將舊中國(guó)遺留下來(lái)的流浪乞討人員基本改造完畢。20世紀(jì)50年代末，3年自然災(zāi)害的出現(xiàn)及文化大革命的爆發(fā)，人民生活受到嚴(yán)重影響，一些地方又重新出現(xiàn)流浪乞討現(xiàn)象。改革開(kāi)放以后，政府對(duì)于人口流動(dòng)的限制日益松動(dòng)，特別是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使大量農(nóng)民工進(jìn)城打工，與之相伴隨，流浪乞討人員大量涌入城市，不可避免地帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。1982年國(guó)務(wù)院制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，將流浪乞討人員視為影響社會(huì)治安的“盲流”而給予強(qiáng)制收容遣送。結(jié)果在實(shí)踐中出現(xiàn)把限制人身自由的措施泛化到“三證”不全的人，出現(xiàn)“孫志剛案件”等一系列違反人權(quán)、人道，違反憲法的事件，受到社會(huì)各方面的強(qiáng)烈譴責(zé)。2003年8月1日，《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)，同時(shí)廢止了實(shí)行20幾年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，充分體現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步和人文關(guān)懷，也顯現(xiàn)出我國(guó)政治文明和法制建設(shè)的進(jìn)步。

　　然而，新的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》由于強(qiáng)調(diào)被救助的自愿原則，使流浪乞討人員可以選擇接受救助也可以拒絕救助，因而，新的管理辦法頒布后，出現(xiàn)了流浪乞討人員大量增加，城市管理難度加大等一系列新問(wèn)題。據(jù)成都市火車北站管理辦公室統(tǒng)計(jì)，在北站管理辦2002年4月1日成立之初，每天最多可收容遣送70—80人，通過(guò)連續(xù)不間斷收容遣送，曾一度達(dá)到流浪乞討人員絕跡的程度，使火車站的治安環(huán)境大為好轉(zhuǎn)�！冻鞘猩�活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》實(shí)施后，流浪乞討人員大幅增加，盡管有救助車停在廣場(chǎng)，但90％以上的流浪乞討人員不愿接受救助。類似的情況在全國(guó)各大城市都普遍存在。一時(shí)間，如何對(duì)處于弱勢(shì)地位的流浪乞討人員進(jìn)行社會(huì)救助和關(guān)懷，同時(shí)確保城市公共秩序及城市環(huán)境不因此受到影響這一問(wèn)題，成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　為了了解流浪乞討人員的人員構(gòu)成、生存狀態(tài)、謀生方式等基本情況，筆者對(duì)成都市火車北站及周邊部分地區(qū)流浪乞討人員進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查、觀察，與公安、城管、民政、街道社區(qū)等部門人員進(jìn)行訪談座談，對(duì)成都市流浪乞討人員的構(gòu)成和現(xiàn)狀有了比較全面的了解。

　　二、成都市流浪乞討人員的基本狀況調(diào)查

　　火車站是一個(gè)城市人流、客流、物流最密集的地區(qū)，通常也是流浪乞討人員最集中的地區(qū)。成都市火車北站周邊有8大市場(chǎng)，流動(dòng)人口每天達(dá)4—5萬(wàn)，春運(yùn)高峰期達(dá)10—20萬(wàn)�；疖囌臼橇骼似蛴懭藛T討生活的主要場(chǎng)所，也是救助流浪乞討人員的主要陣地。據(jù)成都市火車北站民政救助分站提供的數(shù)據(jù)，從2003年8月到2004年6月，北站救助分站共實(shí)施救助2793人次，資助返鄉(xiāng)964人，接待1829人。從流入地來(lái)分，來(lái)自省內(nèi)各市、地、州的有1029人，占56％；
來(lái)自省外的有800人，占44％。從性別上劃分，男性1432人，女性397人；
從年齡上劃分，成年人1829人，兒童113人。在接受救助的人中，還有13名精神病人、棄嬰1名、露斃者4名。

　　以上數(shù)據(jù)是自愿接受社會(huì)救助人員的數(shù)字，其中因?yàn)楸或_、被偷、被搶的三類人員共715人（占前來(lái)尋求救助人員的40％），還有1039人（占57％）屬無(wú)錢返鄉(xiāng)人員（如打工農(nóng)民無(wú)錢返鄉(xiāng)）尋求救助，真正屬于流浪乞討人員前來(lái)尋求救助的只有75人，占總數(shù)的2.7％。但據(jù)公安機(jī)關(guān)提供的數(shù)據(jù)，在火車北站一帶游蕩，居無(wú)定所而又不愿接受社會(huì)救助的各類人員在春運(yùn)最高峰時(shí)達(dá)上千人。

　　根據(jù)民政部對(duì)流浪乞討人員的定義，將那些在某市無(wú)固定居所、無(wú)合法經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)正當(dāng)職業(yè)的外來(lái)人員界定為“流浪者”，把以沿街乞討的方式獲取錢物的人員界定為“乞討者”。根據(jù)上述界定，火車北站的流浪乞討人員可分為兩大類：一類是“三無(wú)流浪人員”，主要分為流浪兒童（包括有輕微違法活動(dòng)的兒童）和成年流浪者，這部分人占流浪乞討人員的多數(shù)，據(jù)公安機(jī)關(guān)提供的資料顯示，其中相當(dāng)比例的人涉嫌違法活動(dòng)；
第二類是乞討人員，其中分為職業(yè)乞丐、殘疾人乞丐、無(wú)返鄉(xiāng)能力的臨時(shí)性乞丐等。通過(guò)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和觀察分析，成都市火車北站的流浪乞討人員具有以下一些特征：其一，從生存狀況來(lái)看，火車北站流浪乞討人員處于四處流浪的“生活無(wú)著”與滯留廣場(chǎng)及周邊“相對(duì)生活有著”的不確定轉(zhuǎn)化過(guò)程中。據(jù)公安部門統(tǒng)計(jì)，火車北站廣場(chǎng)日常聚集著500余人從事非法票據(jù)買賣，他們受大票販的雇傭，公開(kāi)游蕩在火車站廣場(chǎng)，向過(guò)往旅客、行人兜售火車票和其他各種假票據(jù)，賺取差價(jià)。還有300余人，為旅館飯店、長(zhǎng)途客車、“野的”等拉客，從中收取“好處費(fèi)”。在春運(yùn)等客運(yùn)高峰時(shí)節(jié)，外地流浪人員聚集北站地區(qū)從事各類謀生活動(dòng)的達(dá)千余人。一旦公安機(jī)關(guān)加大打擊力度，這部分人即喪失生活來(lái)源，變成“生活無(wú)著”之人。

　　其二，從謀生手段來(lái)看，這部分流浪乞討人員游走在合法與違法的邊緣。代飯店、旅館、客車等單位拉客、喊客，代旅客買票，只要沒(méi)有強(qiáng)拉、強(qiáng)買，是謂合法，但由于競(jìng)爭(zhēng)激烈，經(jīng)常出現(xiàn)強(qiáng)行拉客，強(qiáng)行代購(gòu)車票，進(jìn)行價(jià)格欺詐以致伺機(jī)進(jìn)行偷盜、搶劫等違法犯罪行為，引發(fā)社會(huì)治安問(wèn)題。一些人有輕微違法行為，又夠不上刑事拘留或治安處罰的條件，但對(duì)于城市的治安環(huán)境和旅客人身安全都構(gòu)成潛在的威脅。

　　流浪乞討人員對(duì)社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、城市環(huán)境的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在以下方面：一是流浪乞討人員中未成年人違法犯罪情況突出。據(jù)公安機(jī)關(guān)提供的資料，成都市火車北站站前地區(qū)80％以上的搶奪案件為未成年人所為。對(duì)夠得上打擊處理或勞動(dòng)教養(yǎng)的人員已進(jìn)行處理，但對(duì)于少數(shù)吸毒、患嚴(yán)重傳染�。ㄈ绶谓Y(jié)核、艾滋�。┑奈闯赡耆耍瑒t難以打擊處理。據(jù)公安部門介紹，在成都市火車北站地區(qū)有十余名吸毒、患傳染病的未成年人，經(jīng)常實(shí)施搶奪、盜竊等違法犯罪活動(dòng)，有兩人就因搶奪、盜竊被擋獲十多次，但因其患有肺結(jié)核、艾滋病，加上其未成年，公安機(jī)關(guān)處理起來(lái)頗感棘手：收押嫌犯一怕處置不當(dāng)傳染干警，二怕嫌疑犯自殘或突然發(fā)病死亡。將其送醫(yī)療單位治療，面對(duì)艾滋病、肺結(jié)核等傳染病巨大的醫(yī)療費(fèi)支出，沒(méi)有醫(yī)院能夠承受。因此造成這些人無(wú)人管、無(wú)法管的局面，使其有恃無(wú)恐，瘋狂作案。

　　二是流浪乞討人員中違法犯罪行為具有突然性，難以有效打擊。由于流浪乞討人員混在人群中，以實(shí)施搶奪為主要手段，往往動(dòng)作突然，作案時(shí)間短，逃離迅速，公安機(jī)關(guān)在沒(méi)有抓住現(xiàn)行的情況下，因缺乏證據(jù)，難以進(jìn)行有效打擊。

　　三是流浪乞討人員對(duì)城市公共衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生構(gòu)成極大的負(fù)面影響。流浪乞討人員由于居無(wú)定所，有的在城鄉(xiāng)結(jié)合部的待征地、農(nóng)地附近搭建窩棚住宿，夏秋時(shí)節(jié)，往往三三兩兩躺臥在人行道上、樹(shù)陰下或草坪內(nèi)，滿臉污垢，衣著不整，隨地大小便，嚴(yán)重影響市容市貌，成為城市公共衛(wèi)生、城市環(huán)境治理中的一大公害，同時(shí)，流浪乞討人員也是流行疾病、艾滋病等傳染病爆發(fā)和傳播的高危人群，對(duì)城市公共衛(wèi)生防疫構(gòu)成潛在的威脅。

　　因此，從社會(huì)治安、疾病控制和城市社會(huì)環(huán)境治理等多方面出發(fā)，特別是從維護(hù)城市對(duì)外開(kāi)放形象，吸引外資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面考慮，迫使政府部門下定決心，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助和社會(huì)管理。

　　三、流浪乞討的原因分析

　　流浪乞討人員為何離鄉(xiāng)背井外出流浪乞討，可以從社會(huì)的、個(gè)體的、文化的等方面分析原因。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大進(jìn)步，人民生活有了顯著提高，這一點(diǎn)是不容置疑的客觀存在。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和社會(huì)再分配制度的不完善使不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間及不同社會(huì)成員之間的貧富差距日漸擴(kuò)大，我國(guó)基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的警戒線。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)民和城市無(wú)業(yè)人員大量涌入發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是大城市尋求生路的主要原因。但身無(wú)一技之長(zhǎng)的他們很難在城市找到工作，一部分人逐漸演變成流浪乞討人員。四川的甘孜、阿壩及涼山是流浪乞討人員流入較多的地區(qū)，在實(shí)行收容遣送制度的時(shí)代，每年都有大量三州“三無(wú)”人員被遣送回鄉(xiāng)，但往往是屢遣屢返，難以禁絕。據(jù)當(dāng)?shù)孛裾�部門介紹，由于一些邊遠(yuǎn)民族地區(qū)收入極低，生活困苦，農(nóng)民在城市流浪乞討所得也比在當(dāng)?shù)厥杖敫撸瑑上啾容^，外出流浪乞討便成為一些人的“理性”選擇。流浪乞討的社會(huì)原因不解決，流浪乞討就不可能禁絕。而社會(huì)保障制度的不健全，使農(nóng)村老人、殘疾人生活沒(méi)有保障，一部分人被迫走上流浪乞討之路。

　　從個(gè)體原因方面來(lái)看，夫妻沖突、家庭破裂是導(dǎo)致流浪兒童產(chǎn)生的主要原因；
部分農(nóng)民及城市失業(yè)者由于個(gè)人無(wú)一技之長(zhǎng)或無(wú)工可打而淪為流浪乞討者；
還有一部分人沾染了好逸惡勞的惡習(xí)，自甘墮落到流浪乞討者的行列。近年來(lái)，還出現(xiàn)了以乞討為發(fā)財(cái)致富手段的職業(yè)乞丐，他們有的單兵作戰(zhàn)，有的租借殘疾人和少年兒童上街乞討，自己當(dāng)幕后老板；
還有的結(jié)成“丐幫”，實(shí)行公司化分工協(xié)作。職業(yè)乞丐的出現(xiàn)和蔓延，對(duì)于管理部門又是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

　　從文化方面來(lái)看，在任何一種社會(huì)形態(tài)里，既有主流文化，同時(shí)也存在著主流文化之外的“亞文化”或“次文化”，而流浪乞討文化便屬于這種性質(zhì)。在這類群體中，包含著一種特殊的生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值體系以及認(rèn)同心理和歸屬心理。在我國(guó)某些地區(qū)出現(xiàn)的“乞丐村”里，村民的流浪乞討不僅不會(huì)受到社會(huì)的譴責(zé)，反而為其他人所羨慕和效仿。在河南的某些縣，父母寧愿讓女兒嫁給乞丐，也不愿與修車、理發(fā)、種地的人成為親家。[2]亞文化對(duì)流浪乞討人員的心理支持不容小視，鏟除其賴以生長(zhǎng)的土壤，除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷提高人民生活水平之外，大力張揚(yáng)進(jìn)步的倫理道德和社會(huì)價(jià)值觀，樹(shù)立自尊、自重、自強(qiáng)的生活價(jià)值觀是不可缺少的重要工作。

　　四、強(qiáng)化對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助和社會(huì)管理

　　從頒布《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》以來(lái)，面對(duì)管理制度和手段的根本改變，各大城市出現(xiàn)流浪乞討人員大幅反彈而城市管理者不知所措的尷尬局面。一段時(shí)間之后，一些省市從維護(hù)城市發(fā)展和加強(qiáng)城市管理的角度出發(fā)，在城市的重要公務(wù)場(chǎng)所、風(fēng)景旅游區(qū)、步行街、火車站等區(qū)域設(shè)立禁討區(qū)。上海市規(guī)定，從2003年12月25日開(kāi)始，對(duì)于在地鐵乞討者，如連續(xù)查到三次以上，將以“擾亂公共秩序”的罪名處以刑事拘留。[3]北京市雖然不設(shè)禁討區(qū)，但北京市市政管委明示，目前在天安門廣場(chǎng)等重要場(chǎng)所，以及其他重大活動(dòng)場(chǎng)所，都不會(huì)有乞討現(xiàn)象[4].南京市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理的通告》，規(guī)定從2004年3月1日起，劃定步行街、當(dāng)?shù)鼗疖囌�、三星�?jí)以上賓館周邊等街區(qū)及風(fēng)景旅游區(qū)、重要公務(wù)場(chǎng)所、交通要道等為禁討區(qū)。[5]對(duì)于設(shè)立禁討區(qū)這一問(wèn)題，引起了輿論界、學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈關(guān)注。社會(huì)學(xué)家、法學(xué)家們以社會(huì)法理、社會(huì)公正為訴求，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　呼吁給流浪乞討人員更全面有效的救助和更多的人文關(guān)懷。他們認(rèn)為，流浪乞討人員是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，除極少數(shù)人員之外，絕大多數(shù)正常的社會(huì)人不會(huì)選擇流浪乞討的生活，是社會(huì)環(huán)境造成他們離鄉(xiāng)背井外出討生活，社會(huì)應(yīng)對(duì)他們的不幸給予同情，政府更應(yīng)該對(duì)其實(shí)施社會(huì)救助，而不是采用驅(qū)趕和設(shè)立“禁討區(qū)”等限制性規(guī)定，壓縮流浪乞討人員的生存空間。法律界人士更強(qiáng)調(diào)，驅(qū)趕乞丐和設(shè)立“禁討區(qū)”沒(méi)有法理依據(jù)，是對(duì)公民正當(dāng)權(quán)益的侵犯。

　　對(duì)于城市管理者的政府部門來(lái)說(shuō)，流浪乞討人員不僅涉及到對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助、關(guān)懷問(wèn)題，更由于流浪乞討人員大量積聚在城市繁華地帶、旅游景區(qū)，其骯臟的形象、不良的行為習(xí)慣玷污了城市臉面，破壞了對(duì)外開(kāi)放的城市形象。同時(shí)，時(shí)常發(fā)生的流浪乞討人員糾纏市民、游人等令人不快的行為以及其中隱藏的違法犯罪、疾病蔓延等問(wèn)題，也影響到其他社會(huì)成員的正常生活和公共安全，他們的存在成為犯罪、疾病滋生的土壤，政府管理者如果對(duì)此置之不理，不僅是對(duì)市民的不負(fù)責(zé)任，還會(huì)導(dǎo)致公共秩序的混亂。

　　面對(duì)流浪乞討人員這一特殊的社會(huì)群體，如何兼顧社會(huì)救助和社會(huì)控制，制定相應(yīng)的法律規(guī)范成為政府部門必須面對(duì)的課題。筆者認(rèn)為，政府在制定針對(duì)流浪乞討人員的法規(guī)和政策時(shí)，必須堅(jiān)持以下基本原則：一是政策的制定必須要有法理依據(jù)。在一個(gè)法制社會(huì)，政府行為也要受到法律的制約，任何一項(xiàng)公共政策的制定和實(shí)施，必須有其法理依據(jù)。在法律規(guī)定還不夠清晰的領(lǐng)域，公共政策應(yīng)盡量照顧弱勢(shì)群體，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷。如果明文禁止乞討，很可能受到違憲的指責(zé)。如果以強(qiáng)制手段驅(qū)散或拘留流浪乞討人員，也會(huì)觸犯相關(guān)法律。

　　二是要從重國(guó)家權(quán)力、重社會(huì)控制，轉(zhuǎn)為側(cè)重于全社會(huì)范圍內(nèi)救助責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的合理分配，體現(xiàn)以人為本、體恤民生的原則。社會(huì)控制只是作為社會(huì)制度中的一種補(bǔ)充機(jī)制發(fā)揮作用，而社會(huì)救助則是作為國(guó)家的一項(xiàng)基本社會(huì)保障制度，發(fā)揮不可或缺的作用。

　　強(qiáng)化對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助和社會(huì)控制，從國(guó)家層面上講，根本點(diǎn)在于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高國(guó)家的綜合實(shí)力，逐漸縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距；
另一方面通過(guò)收入再分配手段，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面和保障水平，逐漸縮小不同社會(huì)階層之間、貧富之間的差距。對(duì)于地方政府而言，加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助、強(qiáng)化城市管理必須采用綜合治理手段。

　　其一，要加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的社會(huì)救助，尤其是對(duì)老人、未成年人、殘疾人、精神病患者、傳染病、艾滋病患者等弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)者的救助，保障他們的基本生存權(quán)。為此，政府需要加大財(cái)政投入，加強(qiáng)人員配置，建立和完善必要的救助設(shè)施（如救助站、庇護(hù)所、少年教養(yǎng)院等），提供基本的救助物品和藥品，以體現(xiàn)政府和社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷。

　　另外，可以借鑒古今中外對(duì)待乞丐流民的成功經(jīng)驗(yàn)。例如清末在“振興實(shí)業(yè)”的口號(hào)下建立的“工藝局”，就是以解決流民問(wèn)題為宗旨，“收養(yǎng)貧民，教以工藝”，為乞丐流民創(chuàng)造自食其力的條件。[6]目前，國(guó)內(nèi)某些地方也有較為成功的做法，值得學(xué)習(xí)推廣，如北京模式、上海模式、廣德模式等。廈門市為解決流動(dòng)兒童就學(xué)創(chuàng)辦了外來(lái)員工子弟學(xué)校，并在《廈門市兒童發(fā)展綱要》中把流動(dòng)兒童基本能接受九年制義務(wù)教育確定為流動(dòng)人口學(xué)齡兒童教育目標(biāo)。西方一些國(guó)家對(duì)乞丐和無(wú)家可歸者也制定相應(yīng)的政策和處理原則，如美國(guó)的《反乞丐法》，英國(guó)兒童救助會(huì)、社區(qū)懲戒措施等，[7]值得研究和借鑒。

　　其二，要充分利用現(xiàn)有的法律、法規(guī)，強(qiáng)化社會(huì)控制，并在相關(guān)法律的框架內(nèi)制定地方性法規(guī)，將一些法律解釋細(xì)化和可操作化。例如，對(duì)未成年的流浪乞討兒，可以參照《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《流動(dòng)少年兒童就學(xué)暫行辦法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款，對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制性救助；
對(duì)強(qiáng)討惡要，騷擾路人、游客的乞討人員及其他有輕微違法行為的流浪乞討者，可以參照《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)予以治安處罰或刑事拘留。對(duì)于混雜在流浪乞討者中間的刑事犯罪分子，公安機(jī)關(guān)應(yīng)給予堅(jiān)決打擊，以維護(hù)社會(huì)治安，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。

　　對(duì)流浪乞討者的權(quán)利和必須遵守的法律進(jìn)行規(guī)范，一些國(guó)家的做法也可以借鑒。如美國(guó)對(duì)“無(wú)家可歸者”應(yīng)該遵守的條款就包括：禁止侵略性乞討（即強(qiáng)討強(qiáng)要），違者可判3個(gè)月監(jiān)禁和500美元罰款；
法律允許社區(qū)商店在營(yíng)業(yè)時(shí)間內(nèi)將15％的走廊列為禁區(qū)，長(zhǎng)時(shí)間坐臥在商業(yè)區(qū)走廊和門道上，妨礙店家生意就屬有罪，在飯店里乞討更不允許；
禁止在公共場(chǎng)所大小便；
地鐵乞討不受憲法保護(hù)等。[8]其三，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助社會(huì)化、多元化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)強(qiáng)政府弱社會(huì)的管理格局使社會(huì)非政府組織發(fā)育不良，弱化了社會(huì)組織在社會(huì)救助、社會(huì)保障中的作用，形成政府包辦社會(huì)保障的畸形局面，這不利于社會(huì)保障事業(yè)的全面發(fā)展。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)救助必須走社會(huì)化的道路，多元化籌集資金，動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助。社會(huì)組織參與社會(huì)救助，一方面可以提高社會(huì)救助的專業(yè)化水平，另一方面可以為公眾的慈善行為提供一個(gè)正常的通道，使善款真正用到急需救助的人身上，以此擠壓職業(yè)乞丐的活動(dòng)空間。

　　其四，針對(duì)城市管理中存在的責(zé)任不明、扯皮推委的情況，政府應(yīng)明確流浪乞討人員的管理主體，規(guī)范公安、城管、民政、衛(wèi)生等相關(guān)政府部門的管理權(quán)限和責(zé)任，使其依法管理，執(zhí)法有據(jù)。

　　流民是困擾歷代統(tǒng)治階級(jí)的一大社會(huì)問(wèn)題，“中國(guó)歷代王朝都?xì)в诹髅裰�手”[9]，當(dāng)作為歷史之鑒。作為流民主要組成部分的流浪乞討人員，如何對(duì)其進(jìn)行有效救助和管理，逐漸縮小其規(guī)模，消除其得以滋生的土壤，應(yīng)引起政府和社會(huì)的高度關(guān)注。

　　「參考文獻(xiàn)」

　　[1]曲彥斌。乞丐史[M].上海文藝出版社，1990.3，4.

　　[2]管健。城市職業(yè)乞丐現(xiàn)象透析[J].社會(huì)，2004，（6）。

　　[3]“乞討三次就刑拘”有悖于法理[N].新京報(bào)，2003—12—26.

　　[4]北京暫不設(shè)立禁討區(qū)職業(yè)化乞討殃及救助管理[N].北京娛樂(lè)信報(bào)，2005—05—24.

　　[5]南京禁討令正式實(shí)施范圍涉8個(gè)區(qū)及長(zhǎng)江大橋等[N].現(xiàn)代快報(bào)，2004—03—01.

　　[6]池子華。中國(guó)近代流民[M].浙江人民出版社，1996.

　　[7]王寶慶，等。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)乞討現(xiàn)象的調(diào)查與思考[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2003，（4）。

　　[8]謝芳。美國(guó)社區(qū)[M].中國(guó)社會(huì)出版社，2004.315.

　　[9]池子華。流民問(wèn)題與社會(huì)控制[M].廣西人民出版社，2001.2.

　　王健，成都市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)與法制研究所副研究員。（四川成都612083）

　　來(lái)源：《社會(huì)科學(xué)研究》2005年第4期

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