〔內(nèi)容摘要〕文章通過透視社�；�金的不同違規(guī)情況，對中國社保制度存在的制度缺陷進行分析。文章認為，社保制度設(shè)計的不科學(xué)與存在的問題是導(dǎo)致社�；�金違規(guī)的根本原因，主要表現(xiàn)為社保統(tǒng)籌層次太低，投資制度不合理，立法缺位等。目前中國社�；�金面臨的主要是管理風險和制度風險；
風險控制的關(guān)鍵在于改革基本社保制度的大框架：一是要大幅調(diào)整和改造統(tǒng)賬結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)，使之能夠提高統(tǒng)籌層次；
二是要盡快改革基金投資制度，以提高賬戶資金投資收益率；
三是應(yīng)該盡快立法，以規(guī)范社保制度運行管理成本及其機構(gòu)運行的行為。

　　〔關(guān) 鍵 詞〕社保制度改革 社保資金投資 社保審計 資本市場

　　中國社保資金違規(guī)日益成為全社會關(guān)注的一個焦點。然而，縱觀發(fā)達經(jīng)濟體上百年的歷史，即使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP也是只有幾千美元的歷史階段，也鮮有如此震動全社會的社保資金違規(guī)的記錄。

　　2006年11月審計署對省級社保資金審計的結(jié)果顯示，有71.35億元社保資金違規(guī)；
目前國家審計署已開始對縣市級五項社�；�金進行全面審計（2006年是對29個省本級和直轄市和5個計劃單列市的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)這三項基金審計） ，按預(yù)定計劃，到2007年底之前即可完成；
按照規(guī)律推測，這次審計結(jié)果肯定不比2006年的審計樂觀，因為這次審計的對象比2006年的統(tǒng)籌層級還要低，審計的險種多，范圍大。鑒于目前中國社保統(tǒng)籌主要以縣市級統(tǒng)籌為主，這在相當程度上是決定這次審計結(jié)果不容樂觀的一個基本根據(jù)，它帶有相當?shù)谋厝恍浴?/p>

　　2006年上海社保案只是國家審計署對社保資金進行審計的導(dǎo)火索之一。本文試圖通過對審計報告暴露的違規(guī)資金進行分門別類地分析，探尋其深層的制度根源，找出社保資金違規(guī)案的某種必然性，進而給出規(guī)避違規(guī)風險的制度改革思路。

　　一、中國社保資金違規(guī)操作的主要類型

　　“社�；�金”這個概念從廣義上講即從“大社�！备拍钌峡矗�可分為3個部分：一是指強制性的基本社會保險制度的五險資金，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險資金，這是中國社保制度中的第一支柱，其投資限制非常嚴格，只能協(xié)議存款或購買國債。二是指第二支柱，即企業(yè)補充養(yǎng)老與補充醫(yī)療保險的資金，這是自愿型的保險計劃，其投資限制較少，2004年勞動社會保障部兩個《試行辦法》發(fā)布之前基本沒有什么限制，此后做了市場化信托制的規(guī)定。三是全國社�；�金理事會管轄的3000億元，它直屬國務(wù)院，另有一整套資金融資渠道規(guī)則和市場投資規(guī)定，是戰(zhàn)略儲備資金，目前既沒有支付的使命，又與社保制度運行沒有任何關(guān)系，一般說的社保資金不將其包括在內(nèi)。從狹義上講，社保基金這個概念甚至也經(jīng)常不包括企業(yè)年金，因為企業(yè)年金實行的也是完全市場化信托投資制度，基本屬于私人部門的事情，并且規(guī)模較小，到2006年底為910億元。

　　從上面三部分資金的投資政策特點來看，“全國社�；�金”和2004年以后第二支柱企業(yè)年金市場化投資的部分，面臨的主要是市場風險和運行風險，而第一支柱“五險”資金面臨的則主要是制度風險和管理風險。這是目前第一支柱社保五險資金與前者相比在風險管理中存在的主要區(qū)別。隨著社保資金規(guī)模的不斷擴大，在監(jiān)督資源既定和其他條件不變的情況下，由于資金規(guī)模的擴大，原本潛在的矛盾和問題逐漸顯性化并尖銳起來，于是，違規(guī)現(xiàn)象便逐漸由或然趨向于必然。

　　審計結(jié)果顯示 ，違規(guī)金額總計71.35億元，可分為五大類：一是“沒有實行專戶管理”的違規(guī)資金27.13億（其中含3.76億元屬于原行業(yè)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金結(jié)余未移交財政專戶），占38.02％；
二是“違規(guī)投資”占27.32％，19.49億（對外投資11.48億元、委托金融機構(gòu)貸款未收回1.89億元、經(jīng)商辦企業(yè)0.68億元、委托金融機構(gòu)貸款和對外投資等5.44億元）；
三是用于彌補支付缺口16.69億元，占23.39%；
四是用于構(gòu)建辦公用房和彌補行政經(jīng)費（含違規(guī)擔保和其他房產(chǎn)與職工宿舍）6.5％，為4.64億元；
上述四類占了違規(guī)總額的95.23%；
五是由于管理混亂和賬目不全等原因造成的損失，這些涉嫌刑事犯罪的不到5%，請見表1。

　　上述審計結(jié)果具有相當?shù)拇�表性和典型性，它至少給出兩點重要結(jié)論：第一，從違規(guī)資金比例中看出，地方政府既是風險管理的主體，又是風險的主要源頭，這是一個不爭的事實：前四類違規(guī)均屬地方政府行為，它竟占違規(guī)資金總量的95%左右，而涉及到管理不規(guī)范、主要由管理水平和工作態(tài)度等非制度性因素導(dǎo)致的違規(guī)數(shù)量則大約只有5%左右；
第二，審計報告將1999年作為一個界限，在此之前發(fā)生的違規(guī)問題金額23.47億元，占33%，在此之后是47.88億元，占67%。這個界限劃定的意義在于：1999年以前的違規(guī)資金如果主要被看作做是歷史的遺留問題的話，2000年之后出現(xiàn)的違規(guī)主要是制度缺陷造成的，因為在1999年之前，社�；�金財務(wù)會計制度尚不健全，一些地方政府出于保險基金保值增值的需要，委托理財和投資現(xiàn)象比較嚴重，擠占挪用基金的違規(guī)很多，導(dǎo)致基金至今不能收回。

　　這兩點結(jié)論性總結(jié)是非常重要的，它是對當前社保資金安全性風險的深層制度源頭的一個概括和映射：當前中國社保資金的主要風險來自于制度設(shè)計的不合理，存在許多難以克服的障礙和弊病，由此導(dǎo)致了眾多地方政府的道德風險，進而導(dǎo)致社保資金安全性威脅與丑聞幾乎成為一個“制度伴隨物”。中國社保制度設(shè)計本身存在一些“內(nèi)生性制度缺陷”，如果將之與國外社保制度比較就會發(fā)現(xiàn)，這些內(nèi)生性缺陷是導(dǎo)致違規(guī)的主要制度根源，帶有一定的必然性。

　　二、中國社保資金違規(guī)的若干制度原因

　　在上述五類違規(guī)表現(xiàn)中，前四類屬于制度設(shè)計不合理而導(dǎo)致的違規(guī)現(xiàn)象，第五類屬于管理水平或由于制度漏洞而導(dǎo)致的利益輸送和腐敗性質(zhì)的違規(guī)。

　　1，社保統(tǒng)籌層次太低

　　中國社�！拔咫U”均以地方統(tǒng)籌為主，養(yǎng)老和醫(yī)療等主要險種以縣級統(tǒng)籌為主（養(yǎng)老和醫(yī)保的個人賬戶資金除外）。早在1991年國務(wù)院頒發(fā)的33號文《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》就已提出，“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市縣級統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，然而，16年過去了，統(tǒng)籌水平紋絲未動，仍停留在縣市級水平上；
雖然我們早就認識到了提高統(tǒng)籌水平的重要性，并在此后幾乎所有國務(wù)院和部委級別文件中都每每提出要將縣市級水平提高到省級，但是，在為之奮斗了16年之后我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌水平還是沒有什么起色。

　　縣級統(tǒng)籌意味著實際控制社保統(tǒng)籌基金的真正決策者和操作者是多達兩千多個縣市地方政府，意味著兩千多個統(tǒng)籌單位可以將社保資金畫地為牢，各自為戰(zhàn)；
情況更為嚴峻的是，每個統(tǒng)籌單位里在資金流上是五險資金自我封閉和獨立運行，在行政管理上歸屬不同的“中心”或“處”管理，就是說在“塊塊”為基礎(chǔ)的縣級統(tǒng)籌里又出現(xiàn)了好幾個險種為基礎(chǔ)的“條條”，如果再加上農(nóng)村的合作醫(yī)療和養(yǎng)老資金的獨立行政管理，每個“塊塊”里（統(tǒng)籌單位）又存在著多個險種的“條條”潛在“風險點”，于是從全國來看，社保資金潛在的“風險點”多達上萬個。審計結(jié)果表明，僅“沒有實行專戶管理”違規(guī)資金總額就達38.02％，這是統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致的最典型的違規(guī)現(xiàn)象，是條塊交錯的分散化和碎片化管理的直接結(jié)果。

　　地方政府作為違規(guī)主體意味著，絕大部分違紀違規(guī)的決定都是由當?shù)卣�府做出，或是挪用于扶持困難企業(yè)，或是發(fā)放各種生活補助，或是直接用于生產(chǎn)投資等，他們作為基金監(jiān)管的地方行政部門，既是社保制度運行的執(zhí)行主體，又是資金風險的主要源頭，于是，在橫向上2000多個統(tǒng)籌單位存在著上萬個風險點，在縱向上全國社保資金的監(jiān)管層次多達4個：在縣市級統(tǒng)籌中（這里的“市”主要是指縣級市），真正實現(xiàn)地級市統(tǒng)籌的是少數(shù)，比如江蘇省徐州市直屬5區(qū)形成市本級，其所轄的6縣（市）成為6個統(tǒng)籌單位，于是便存在7個統(tǒng)籌單位 。這樣，中國目前社保資金的縱向管理層級實際形成了中央、省、市地、縣市這樣一個4層級結(jié)構(gòu)，在中央監(jiān)管部門對2000多個統(tǒng)籌單位的監(jiān)管跨度里，中間隔著省和市地兩級政府。

　　這種縱向“4層級隔級監(jiān)管”和橫向“碎片化管理體制”現(xiàn)狀造成的后果主要有兩個：一是縱向上信息傳遞嚴重損失，監(jiān)管力度和效果遞減，中央對地方政府和勞動保障部門只具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)而無管轄權(quán)，對地方上以政府名義違規(guī)動用社�；�金的行為無從知曉，無從下手，無能為力。例如，“沒有實行專戶管理”之所以占違規(guī)資金總額的1/3強，大多就是因為地方政府多家銀行多頭開戶造成的。二是橫向上形成的上萬個“碎片”必將導(dǎo)致地方政府干預(yù)權(quán)力的絕對化、隱蔽化和政治化，在GDP至高無上的環(huán)境下，地方政府對其使用管理的目標就會與中央政府的總目標發(fā)生沖突，產(chǎn)生背離，他們便會采取各種辦法予以變通，千方百計突破限制，以確保地方政府的經(jīng)濟目標和政治目的。

　　統(tǒng)籌層次低意味著社保資金在使用調(diào)劑上呈地方割據(jù)狀態(tài)，如果再加上社保資金征繳體制的二元結(jié)構(gòu)和“條塊交織”，其形勢更為復(fù)雜 ；
這既是統(tǒng)籌層次低的一個表現(xiàn)，也是制度設(shè)計上的又一個“內(nèi)生性缺陷”。中國社保費征繳主體一分為二的現(xiàn)狀在一定程度上導(dǎo)致資金的歸集、上解、管理、支付等諸多環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題，甚至相互扯皮，責任不清，銜接不暢，審計結(jié)果指出的16.20億社保費“代征機構(gòu)未按規(guī)定時間將其轉(zhuǎn)入專戶”基本就屬于這種情況。上海社保案以后，進入資金專戶已引起各級政府的高度重視，專戶管理已成為一個政治要求，但實際控制權(quán)還是在縣市級地方政府手里，風險根源在制度設(shè)計上依然存在。

　　從世界范圍看，無論是縣級統(tǒng)籌水平的“塊塊管理”，還是社保費征繳的“二元體制”，這在全世界一百多個國家社保制度中幾乎是絕無僅有的特例：全國統(tǒng)籌和專戶管理與征繳一元化體制是任何國家和任何社保模式（只有少數(shù)幾個國家與一般稅收混合管理）運行的一個“通則”；
在全國統(tǒng)籌下，社保資金由中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支，資金集中在中央政府的一個專戶里；
一個專戶與一支筆管理收支是全國統(tǒng)籌的基本特點。在中國，即使在已完成試點的東北三省 ，也沒有實現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，省里只具有一定的調(diào)劑權(quán)，統(tǒng)籌基金實際還是由市縣級政府掌握。當然，在違規(guī)動用的投資中，也有許多情況是為了提高社�；�金保值增值的能力，為了提高資金的使用效率和收益率，在主觀上，其動機是良好的。

　　社保制度統(tǒng)籌層次低還是影響社會和諧與社會穩(wěn)定的最大障礙（比如勞動人口異地轉(zhuǎn)移接續(xù)關(guān)系非常困難，退休人口異地享受養(yǎng)老醫(yī)療待遇成為不可能，地區(qū)間行業(yè)間的待遇差距十分明顯，甚至已成為近幾年來“兩會代表”激烈抨擊的一個重點），也是難以完成十六屆六中全會提出的到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的最大障礙（農(nóng)民工等弱勢群體參保意愿不強并且退保嚴重，制度覆蓋面難以擴大到農(nóng)村，對全社會的減困貢獻率較低） 。

　　2，投資制度不合理

　　1996年4月12日國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》（國辦發(fā)明電[1996]6號）明文規(guī)定，“社會保險基金結(jié)余主要用于購買國家債券，購買國家債券后仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行賬戶，不得用于其他任何形式的投資。”在此之前，《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)[1995]6號）和財政部、勞動部《關(guān)于加強企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》（[1994]財社字第59號）也都曾做出類似的規(guī)定。但十幾年過去了，覆蓋面、資金規(guī)模、市場環(huán)境和銀行流動性等內(nèi)、外部條件均已發(fā)生重大變化，這樣的投資規(guī)定和回報率早已不適應(yīng)社保制度的要求，協(xié)議存款和購買國債的投資限制存在兩個重大問題：一是收益率太低（僅有2-3%左右），嚴重地抑制了增值的本性，降低了參保人的替代率，影響了“門外”就業(yè)人員參保的積極性，限制了社保擴大覆蓋面工作的有效性。二是這兩條投資渠道收益率低，而且非常不暢通，在操作上困難重重，沒有制度保障，難以實現(xiàn)，尤其在銀行流動性過剩的情況下。

　　“違規(guī)投資”在審計結(jié)果中之所以位居第二，達27.32％，投資制度不合理無疑是重要原因之一。按目前的投資規(guī)定，統(tǒng)籌資金和賬戶資金不加區(qū)分地統(tǒng)統(tǒng)被限制在協(xié)議存款和購買國債這兩個渠道里，這種統(tǒng)籌資金和賬戶資金采取“統(tǒng)賬合一”的投資規(guī)定，是對做實賬戶為特征的積累制社保制度的嚴峻挑戰(zhàn)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　是對統(tǒng)賬結(jié)合制度合法性的嚴重質(zhì)疑，遠不適應(yīng)社保制度部分積累性質(zhì)的要求，為社保資金違規(guī)留下了巨大空間；
為此，兩千個多個統(tǒng)籌單位為基礎(chǔ)的地方政府便很容易形成人格化的投資沖動，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投資限制，采取一定變通的違規(guī)行為，以謀取較高的收益率，這甚至幾近成為一個“潛規(guī)則”和公開的秘密，從2004年廣州市兩會期間人大代表質(zhì)疑的8億元社保資金“在外營運” ，到上海社保案34.5億元 ，再到廣州市日前剛剛公布的10.18億元社保基金的挪用等 ，很多違規(guī)操作，都或多或少可追溯到不合理的投資制度設(shè)計上。

　　目前中國社保資金投資制度的嚴重滯后說明中央政府起碼沒有承擔起的兩個責任：一是沒有承擔起為社保制度制定一個較為理性的“統(tǒng)賬分離”投資政策的責任，另一個是沒有承擔起為投資制度設(shè)計一套較為理想的投資工具的責任；
這樣一個既不理性也不理想的投資規(guī)定十幾年不變，既難以保值又難以操作，任由地方政府自行變通與解決，是社保資金違規(guī)的一個潛在風險。

　　與賬戶部分相比，統(tǒng)籌部分具有很強再分配的性質(zhì)，屬于國家擔保的指數(shù)化待遇給付的基本保障制度，是第一支柱中的第一層級（賬戶部分是第二層級），其投資渠道和資產(chǎn)配置應(yīng)由國家財政出面予以保證，帶有強烈的“基本保證養(yǎng)老金”的屬性；
因此，任何附加強制性賬戶儲蓄式支柱的社保制度里，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌部分都被授權(quán)享有一套獨享、穩(wěn)定、統(tǒng)一且具有較好收益率的保值增值政策；
這是國家舉辦現(xiàn)收現(xiàn)付統(tǒng)籌部分的一個不可推卸的責任，而不應(yīng)僅僅為之制定一個畫餅充饑的政策便了事。

　　賬戶部分的設(shè)立是為了強化個人的責任、加強個人繳費與收益之間的聯(lián)系、實現(xiàn)社保制度財務(wù)可持續(xù)性；
在某種意義上說，設(shè)立賬戶的目的之一就是為了使之能夠進入市場投資渠道，所有的發(fā)達國家社保制度引入賬戶的目的幾乎概莫能外，如果采取與統(tǒng)籌資金一樣的投資策略就在相當程度上失去了設(shè)立賬戶的目的和意義，尤其是當其投資收益率低下得不抵通脹率的時候。

　　3，立法滯后與制度缺損

　　上述第一和二類違規(guī)資金的制度根源分別在于統(tǒng)籌層次太低和投資制度不合理，而其他三類違規(guī)資金的制度根源則主要是由于立法滯后、立法層級較低、制度缺損、執(zhí)法不嚴等原因造成的。

　　第一，挪用社保資金彌補支付當期缺口，是存在認識誤區(qū)和執(zhí)法不嚴的結(jié)果。在目前的制度架構(gòu)下，由于幾乎所有險種基金的統(tǒng)籌層次都在縣級層次，這就為地方政府當某項險種基金頭寸產(chǎn)生危機時帶來了混用透支的方便條件，造成了支出范圍容易不斷擴大的一個傾向，甚至相互透支和彼此挪用，以彌補一時出現(xiàn)的階段性資金缺口，正如審計結(jié)果所指出的，將養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)這三項基本保險基金擴大到用于“補充醫(yī)�；�金”等項目的資金量竟占23.39%。而在全國水平的統(tǒng)籌條件下，制度抵抗風險能力較強，集合資金范圍較大，社保資金的調(diào)劑方式主要呈縱向式的，單項基金內(nèi)部可實行全國范圍的縱向調(diào)劑，自我平衡，而較少采取橫向的透支調(diào)劑，而在低水平統(tǒng)籌條件下，其傾向性正好相反。此外，地方官員對社�；�金的認識存在偏差也是一個重要的原因，由于作為違規(guī)主體，地方政府常常將社保資金看做普通的公共資金，相互挪用與透支便被看做是理所當然的公共行為。

　　第二，社保資金挪用于彌補辦公經(jīng)費的不足，是制度缺損和預(yù)算不規(guī)范的結(jié)果。審計報告中排在第四位違規(guī)是動用社保資金用于彌補辦公事業(yè)經(jīng)費的不足。無論是挪用其購建辦公用房，還是補充辦公經(jīng)費，顯然都是錯誤的。在一個規(guī)范的市場經(jīng)濟和公共財政體制下，社保的行政支出費用應(yīng)該納入到制度安排之中，列入到財政安排之中，甚至應(yīng)以立法的名義固定下來，保證行政辦公經(jīng)費的充足性、透明性和規(guī)范性，以期在行政成本與社保資金之間建立起一道“防火墻”。

　　雖然這類違規(guī)比例較低，僅占6.5％，但它足以說明，社保制度的行政成本還沒有納入到公共財政的視野，沒有認識到明確行政費用列支預(yù)算的重要性，沒有料到這是一個有可能導(dǎo)致社保基金產(chǎn)生違規(guī)挪用的原因。社會保障制度行政成本的充足性、透明性和規(guī)范性問題在中央主管部門、省級、市縣級都應(yīng)予遵守，它是社保制度安排不斷走向成熟的一個標志。辦公條件不好和業(yè)務(wù)經(jīng)費不足是地方社保經(jīng)辦機構(gòu)的一個長期困惑，是導(dǎo)致某些地方政府違規(guī)挪用的一個借口。挪用社保資金彌補之不足無疑是錯誤的，但對地方社保機構(gòu)進行必要的投入，既是中央政府的義務(wù)，也是地方政府的責任；
由于地方社保系統(tǒng)財政緊張或認識偏差等原因，許多地方社保經(jīng)辦機構(gòu)存在著無償使用參保單位提供辦公用房和設(shè)備的現(xiàn)象，甚至個別地方政府將本應(yīng)承擔的費用轉(zhuǎn)嫁到社會保險基金之中。

　　第三，管理水平不夠高，諸多制度疏漏導(dǎo)致出現(xiàn)利益輸送。一方面，管理混亂和賬目不全造成損失的根本原因在于管理水平，另一方面，上述制度設(shè)計的種種不合理與不科學(xué)必然導(dǎo)致出現(xiàn)一些制度漏洞，產(chǎn)生利益輸送，最后導(dǎo)致腐敗和犯罪。管理混亂，賬目不全，這既可能涉及到系統(tǒng)職工的管理水平，是個隊伍建設(shè)與提高素質(zhì)的問題，也可能涉及到工作態(tài)度，還可能涉及到轉(zhuǎn)軌時期的制度建設(shè)問題。制度不完善，程序不規(guī)范，存在諸多漏洞，必將導(dǎo)致決策過程中缺乏民主化和科學(xué)化，缺乏監(jiān)督與制約機制，容易滋生腐敗。這類違規(guī)資金的比例雖然僅占不到5%，但其教訓(xùn)是深刻的。

　　三、提高統(tǒng)籌水平實施“兩步走”戰(zhàn)略

　　由于社保制度安排存在相當復(fù)雜的問題，5類違規(guī)現(xiàn)象具有相當?shù)谋厝恍裕?br>如果對制度設(shè)計抱殘守缺，固步自封，資金安全性問題就不可能從根本上解決，社�；�金違規(guī)現(xiàn)象就將成為一個難以根除社會痼疾，甚至成為一種常態(tài)，始終伴隨著中國市場經(jīng)濟初級階段的整個歷史進程。因此，要想防止社保基金違規(guī)，就必須深化社保制度架構(gòu)的改革，這是杜絕社�；�金違規(guī)現(xiàn)象的制度保證。

　　1，提高統(tǒng)籌水平“兩步走戰(zhàn)略”，省級統(tǒng)籌現(xiàn)行一步

　　在社保資金使用管理上，世界上幾乎所有國家都是實行全國統(tǒng)籌的（加拿大魁北克省是少有的例外） ，似乎只有中國是唯一的以2000多個市縣級“塊塊統(tǒng)籌”為主的社會保障制度的國家；
歐洲一些國家的行業(yè)統(tǒng)籌單位雖然也呈“碎片化”，但這種“條條碎片化”與中國“塊塊碎片化”（如果加上不同險種，實際是“條塊碎片化”）相比，從理論上講，其道德風險的幾率很相似，即有多少個條條和塊塊就有多少個風險點。但是，在歐洲“條條統(tǒng)籌”的縱向垂直監(jiān)管中，國家的控制是直接的，而在中國縣市級“塊塊碎片化”統(tǒng)籌加上4層次監(jiān)管結(jié)構(gòu)的條件下，社保資金風險點呈倍數(shù)增加，不可控性更為明顯。這既是中國社保資金違規(guī)現(xiàn)象多于歐美國家的一個根本原因，又是目前中國社保制度與其他國家相比存在的一個重要差距。

　　盡管“條條”的安全性比“塊塊”更高一些，但我們已不可能退回到1997年以前11個行業(yè)統(tǒng)籌的格局 ，那是歷史的產(chǎn)物，本身就是一個“次優(yōu)”選擇。目前最好的選擇是提高“塊塊”的統(tǒng)籌層級，進而實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

　　短期內(nèi)，在其他外部條件不變和社保制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)不動的條件下，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌水平是比較困難的，除非對現(xiàn)行社保制度進行結(jié)構(gòu)性改造，以適應(yīng)二元化的社會經(jīng)濟水平。在沿海與中西部地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡的二元化結(jié)構(gòu)下，較低的統(tǒng)籌層次是規(guī)避道德風險和逆向選擇的不得已之舉，否則，中央財政負擔將有潛在的擴大趨勢（近幾年來中央財政轉(zhuǎn)移支付年均在500億以上）。

　　鑒于統(tǒng)籌層次在相當程度上決定了社�；�金安全性的現(xiàn)狀，為減少潛在“風險點”和“風險源”的幾率，使之能夠在可控范圍內(nèi)，可以實施提高統(tǒng)籌層次“兩步走”戰(zhàn)略，采取積極措施，而不應(yīng)被動等待，打破常規(guī)，設(shè)立時間表：第一步是在幾年內(nèi)盡快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌（比如2-3年）。目前中國的干部管理制度與社保基金的行政管理體制基本是同向的，中央政府隔級管理干部決定了對資金違規(guī)現(xiàn)象及其違規(guī)主體的控制難以完全奏效。本質(zhì)上說，對資金風險的控制在行政上是對違規(guī)主體即地方政府官員的管制。如果將縣級統(tǒng)籌提高到省級統(tǒng)籌，在干部管理和資金管理上都將減少兩層，統(tǒng)籌單位風險源從兩千多個立即減少到30多個，干部管理也同向減少兩層，資金風險幾率將大大減少。這樣一個省級統(tǒng)籌的二級控制體系的資金管理體制，在一個階段內(nèi)可保持不變（比如10-15年）。

　　2，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的可行性及其需要注意的問題

　　實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的可行性是具備的，可以采取一定積極措施，在一定程度上克服和避免道德風險和逆向選擇：第一，中國目前二元化結(jié)構(gòu)的基本特點更主要地表現(xiàn)在東中西地區(qū)間的發(fā)展差距上，相比之下省內(nèi)差距要遠遠小于省際或東中西地區(qū)間的差距，這一特點決定了省級統(tǒng)籌下道德風險和逆向選擇的發(fā)生幾率要遠遠小于全國統(tǒng)籌；
第二，防止省級統(tǒng)籌道德風險的一個重要措施是，在計算待遇的社平工資水平時，一定要以地市甚至以縣級為單位，而不要以省級社平工資水平為基準，以激勵經(jīng)濟發(fā)展水平高的市地縣多繳費，最大限度地規(guī)避道德風險的發(fā)生；
第三，只要中央政府把責任“落實”在省級政府，省級對市縣級干部的行政管理與其對市縣級資金征繳情況的信息掌握基本是對稱的，與目前4級架構(gòu)下“隔兩級”監(jiān)督體制相比，其力度和效果也不是后者能同日而語的；
第四，省級政府對市縣級干部考核條例中可將社保資金征繳狀況納入其中并作為考核干部的硬性指標；
第五，近年來，在財政管理體制上許多省份都在陸續(xù)實行省直接管縣的財政體制，在社保費征收上許多省社保部門正在加快推進“五保合一”的進程，許多省份在養(yǎng)老保險繳費基數(shù)上正向省級統(tǒng)一的方向過渡。

　　盡管實現(xiàn)省級統(tǒng)籌具有一定的可行性，但對道德風險和逆向選擇的估計和破壞作用仍不可掉以輕心，有關(guān)部門應(yīng)予以專門研究考慮。與社�；�金安全性相比，權(quán)衡利弊，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌還是必要的和緊迫的，因為與社保資金安全性的社會影響和危害相比，已不是一個單純的社保制度單項改革的問題，而是直接涉及到社會穩(wěn)定和政府公信力的政治問題，是能否實現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的一個戰(zhàn)略問題。鑒于此，筆者建議，采取“兩步走”作為中國社保制度改革的一個階段性戰(zhàn)略目標，應(yīng)盡快進行試點工作，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上幾年之內(nèi)在全國鋪開。從上述實現(xiàn)障礙來看，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌主要是個政治決定問題，而較少是技術(shù)問題。

　　提高統(tǒng)籌水平“兩步走”戰(zhàn)略設(shè)想是在統(tǒng)賬結(jié)合制度保持不變的前提下做出的。其實，還存在一個結(jié)構(gòu)改革的出路，可以采取一步到位實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的戰(zhàn)略目標。之所以稱之為“結(jié)構(gòu)改革” ，是指對目前基本城鎮(zhèn)社保制度即統(tǒng)賬結(jié)合的“大框架”進行較大規(guī)模調(diào)整，其基本思路是縮小統(tǒng)籌規(guī)模與比例，直至逐漸縮小到零，取消統(tǒng)籌部分，雇主與雇員的繳費全部劃入個人賬戶，同時，將繳費比例由目前的28%大幅下調(diào)，降低制度進入“門檻”，擴大制度覆蓋面，為2020年基本實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系而創(chuàng)造條件；
國家的作用可以代之以引入一個來自于一般稅收的“非繳費型”的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，即世界銀行提出的所謂的“零支柱” ，以替代原來國家承擔責任的統(tǒng)籌部分。筆者認為，只要社保制度設(shè)計能夠適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)二元化的國情，改造現(xiàn)有制度就不僅是可行的，而且是必要的。

　　3，逐漸改變目前社保供款征繳雙重體制是提高統(tǒng)籌的必然要求

　　“統(tǒng)籌水平低”意味著三層含意：一是指在資金使用管理上以地方行政區(qū)為基本核算單位的“塊塊統(tǒng)籌”。二是指資金使用管理上以行業(yè)為基本核算單位的“條條統(tǒng)籌”，法國等歐洲國家存在類似情況，如法國是以行業(yè)為統(tǒng)籌單位，全國社保制度大約由1500多個統(tǒng)籌計劃組成。三是指保費征繳體制上由地方政府自主決定，而不是由中央政府統(tǒng)一決定。

　　在社保供款征繳體制上，世界各國無非存在這樣幾種模式：一是由社保部門自行負責征繳的德國體制；
二是統(tǒng)一由稅務(wù)部門代征的英美體制；
三是委托自治機構(gòu)代征的法國體制，他們之間相互簽訂服務(wù)協(xié)議；
四是按不同險種分工或按協(xié)議另行約定的荷蘭體制（例如由社保部門征收“費”的部分，由稅務(wù)部門征收“稅”的部分）；
五是實行完全積累制的由基金管理公司代征的智利體制；
六是按照不同人群劃分，某些群體由稅務(wù)機構(gòu)征收而某些由社保部門自己征收的方式。這6種征收體制基本可以涵蓋所有不同國家的不同征繳模式 。然而，不管按什么標準劃分，不管由幾個征繳主體同時工作，至今為止，還沒有發(fā)現(xiàn)任何一個國家實行由地方政府“自選”或“自定”征繳主體并由此在全國形成“條條”與“塊塊”組成“雙重割據(jù)”雙重交織的復(fù)雜制度現(xiàn)狀，即采取條條而不是塊塊征繳體制，(點擊此處閱讀下一頁)

　　似乎只有中國一個例外。由地方政府選擇的“條塊雙重割據(jù)”的“雙重征繳體制”的違規(guī)風險要遠遠大于上述6種的任何一種征繳體制的風險，因為這6種方式均以“條條”為基本征繳單位，風險裸露在國家層面，中央政府的信息相對比較完善，風險可控性也較好。從提高統(tǒng)籌水平看，放棄目前中國實行的“條塊雙重割據(jù)”征繳體制，盡快對1999年《社會保險費征繳暫行條例》的妥協(xié)結(jié)果進行改革，取消省級選擇權(quán)，將有利于提高省級統(tǒng)籌水平，尤其是有利于實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

　　當前征繳體制的“條塊雙重割據(jù)”是導(dǎo)致社保違規(guī)的一個重要風險源，它給本來風險就此起彼伏的縣級統(tǒng)籌制度“雪上加霜”。改革的難點主要在于部門之間的博弈，改革的阻力主要來源于部門和局部的利益，改革的決心主要來自長期成本收益的計算和政治共識。

　　四、改革投資制度，實行統(tǒng)賬資金分類投資管理

　　改革社保資金投資制度，統(tǒng)籌資金和賬戶資金分類投資管理，這是統(tǒng)賬結(jié)合社保制度的一個基本特征，是實現(xiàn)統(tǒng)賬結(jié)合社保制度財務(wù)可持續(xù)性的一個基本要求，是提高替代率和反貧困的一個主要措施，是規(guī)避社保資金風險的一個重要保證。在目前統(tǒng)賬結(jié)合制度下，將賬戶資金獨立出來，實行中央集中統(tǒng)一的市場化投資，既有必要性、緊迫性，又有可行性。

　　1，統(tǒng)賬資金分類投資管理的必要性：從替代率和收益率的角度看

　　拓寬投資渠道以提高收益率，不僅是規(guī)避第二類違規(guī)和確保資金安全的一個根本措施，而且還可以解決以下困境：首先，積累制的投資收益率（出生率可以忽略不計）如果跟不上社平工資增長率的話，這個積累制就不如現(xiàn)收現(xiàn)付制有效率，這個積累制就應(yīng)該放棄，于是，改善投資制度以提高收益率便自然提到議事日程；
其次，統(tǒng)賬合一的投資政策導(dǎo)致賬戶資金不能為提高收益率做出任何貢獻，致使替代率不斷下降走低，企事業(yè)單位之間的替代率差距越來越大，這已成為社會和近幾年來“兩會代表”嚴厲批評的一個焦點。例如，吉林省2000年退休金對當?shù)厣缙焦べY率的替代率是81.05%，2005年則下降到55.48%；
黑龍江從2000年的74.89%下降到2004年的52.56% ；
江蘇省徐州替代率從2000年的66.6%下降到2005年的50.7%�？梢�，替代率的下降速度較快，長期下去，如不采取有效措施，退休人口將可能成為城鎮(zhèn)一個新的貧困群體，請見表2。

　　對社保基金來說，充斥報刊的所謂“保值”是一個非常模糊的概念，可有若干標準來參考，例如，其一是僅從平均長達30年的積累期中能夠簡單地保障其數(shù)字上的“賬面標準”，保證使其不受任何侵害；
但這個最低的起碼標準是難以說明問題的。例如，如果以過去物價指數(shù)年均2.34%來測算的話，6萬元資金表面上是保值的，還是6萬元，但在30年后實際能夠代表的財富數(shù)量將只有3萬元，減少了50%。其二是旨在能夠抵消長期通脹的“購買力標準”，即30年后能夠維持社保儲備的同樣購買力水平，這就要求其收益率至少要維持在5%以上。其三是指能夠保證30年后退休人員切身感受和實際生活水平?jīng)]有下降的“生活標準”，這就要求回報率與長期經(jīng)濟增長率相比不能相差太大，例如，起碼要求其收益率不能低于8%以下。社保基金的這3個安全標準無論哪一個，目前的協(xié)議存款和購買國債的投資策略都無法滿足。例如，遼寧省從2000年試點開始，公布的運營收益率是2001年1.88%，2002年1.57%，2003年2.19%，2004年2.67%，2005年2.71%，2006年為3.12%，年均約2.39％。顯然，這個收益率只能被稱之為“賬面標準”，它意味著幾十年后財富數(shù)量將減少一半左右。即使這個收益率（并不比同期銀行存款利率高出多少），也是地方政府想盡辦法，竭盡全力才實現(xiàn)的，尤其在銀行風險意識增強、流動性過剩和國債難以購買的情況下，在幾乎沒有中央部門任何政策支持下，是地方社保機構(gòu)努力的結(jié)果 。

　　如前所述，本來，從世界各國社保制度引入個人賬戶的實踐來看，其初衷不外乎有2個，一是強調(diào)個人的責任，與個人待遇建立起精算關(guān)系；
二是使其可以進入市場化運營，以獲取較高的收益率。但是，就目前中國個人賬戶基金的投資政策來評價，統(tǒng)賬合一的投資效果顯然只實現(xiàn)了第一個目的，這就在相當程度上失去了建立賬戶的意義。

　　2，統(tǒng)賬資金分類投資策略的急迫性：從內(nèi)部和外部的條件來看

　　從制度內(nèi)部看，與幾年前相比，不僅統(tǒng)籌資金的存量已具相當規(guī)模，截止到2007年6月，全國賬戶資金總量已近千億元，并且賬戶做實的速度出人意料，例如吉、黑兩省從2005年開始試點做實，從5%起步，每年“自費”（即在沒有中央財政補貼的支持下）提高1個百分點，目前均已達到8％。天津等8省市從今年開始從3%起步，相信幾年內(nèi)也會達到8%。做實賬戶的試點省份已達全國總數(shù)的1/3，安全性風險越來越大，收益率壓力也越來越大，尤其對私有性的賬戶資金來說，投資的壓力是空前的，甚至它威脅到了建立個人賬戶的合法性問題。

　　賬戶資金的投資沖動是天然的，十多年來一以貫之的“雙渠道”政策已不能滿足現(xiàn)實的需要，尤其當?shù)胤秸�府面對某些非�，F(xiàn)實的問題時，投資和挪用的沖動就很容易變成現(xiàn)實行動，例如，假定遼寧為失業(yè)保險臨時性缺口向國家開發(fā)銀行借貸計劃平均期限為8年，假定利率為5.2%，假定以省級政府的信用為每年十幾億的借貸作擔保，那么，其結(jié)果就必然驅(qū)使其算一筆經(jīng)濟賬：顯然“挪用”賬戶基金提前還貸要更為劃算 。再假定遼寧面對這樣一個局面：一邊是只能達到“賬面標準”的285億元的“燙手山芋”，一邊是當年統(tǒng)籌基金的支付缺口，在沒有外來財政補助的情況下，與其以較高的成本（比如高于上述6年平均收益率）籌資彌補缺口，就肯定不如“暫借”賬戶資金予以應(yīng)急，這是一個非常自然的思考邏輯的結(jié)果。這兩個假設(shè)只是極端的個別案例而已，只是一個合理不合規(guī)的假設(shè)，旨在說明和分析地方政府作為一個理性人的集體選擇的必然性問題（而不是或然性）。資金使用的效率孰高孰低，這是地方政府決策者幾乎每天都要面對的一個很現(xiàn)實問題，是地方政府決策者當家方知柴米貴在政策比較時的一個路徑選擇問題。于是，地方政府就常常成了資金違規(guī)的主體。

　　從社保制度外部看，在剛剛閉幕的“兩會”上，溫家寶總理在其政府工作報告中兩次明確指出“銀行資金流動性過剩問題突出”，這在歷年總理政府工作報告中還是首次。實事上這也是對社保資金投資體制改革提出的一個新課題，是解決社�；�金的投資效率問題和配合緩解銀行系統(tǒng)流動性過剩風險問題的一個契機。溫總理在其最近的長文《關(guān)于社會主義初級階段的歷史任務(wù)和中國對外政策的幾個問題》中指出 ，要“依靠擴大內(nèi)需來促進發(fā)展”。賬戶資金投資制度如不改革，既不能解決賬戶基金的增值保值問題，又加重了銀行系統(tǒng)流動性過剩的壓力，間接地起到了為內(nèi)需不足火上加油的作用，成為經(jīng)濟發(fā)展需要解決的最突出的挑戰(zhàn)，甚至威脅到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這是統(tǒng)賬分類投資、將賬戶資金分流出來，盡快實行市場化投資的外部壓力。

　　在中央政府沒有把社保基金投資政策統(tǒng)一起來的前提下，在中央政府沒有承擔起應(yīng)有責任的情況下，如何解決地方政府日復(fù)一日、年復(fù)一年的諸多悖論？由此看來，社保制度外部環(huán)境和內(nèi)部矛盾的雙重壓力顯示，統(tǒng)籌基金尤其是賬戶基金的投資政策到了非改不可的時候了。

　　3，賬戶資金實行集中投資管理的可行性：從賬戶資金的性質(zhì)和現(xiàn)狀來看

　　所謂統(tǒng)賬資金分開投資，是指統(tǒng)籌資金按照其統(tǒng)籌資金的規(guī)律進行管理和投資，賬戶資金按照其賬戶資金的規(guī)律進行管理和投資，他們各就各位，各行其道。改變目前統(tǒng)賬合一的投資現(xiàn)狀，目前時機已基本成熟，條件已基本具備。

　　日常報章上常見的所謂提高統(tǒng)籌層次只是指社會統(tǒng)籌部分，而不應(yīng)指賬戶部分。嚴格意義上講，賬戶資金不存在“統(tǒng)籌”問題，而只是個管理層次問題，因為記實和記清的賬戶資金具有私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，在上解途中和營運管理上，不管上解到哪個層次或在哪個層次上管理，都不存在道德風險，不可能形成逆向選擇，這是統(tǒng)籌資金所不具備的一個本性，也是與統(tǒng)籌基金的根本區(qū)別之一。這是得以實行賬戶資金集中營運的一個基本條件。

　　賬戶基金的投資決策方案，從全世界的實踐來看，無非分為兩大類，一類是個人決策主導(dǎo)的智利模式（包括中國香港的強積金），即在諸多類型基金中由賬戶持有人個人做出資產(chǎn)配置的決策，個人進行選擇，個人可以“用腳投票”；
一類是中央集中決策型的新加坡模式，即中央公積金模式，利率定期統(tǒng)一公布，全國一致。根據(jù)目前中國的國情，采取個人分散決策的模式是不現(xiàn)實的，只能選擇后者。這就需要將賬戶資金集中到某個層次統(tǒng)一營運，由某一個層級的政府集中運營，集中決策。

　　目前賬戶資金的投資管理現(xiàn)狀主要存在4種情況：一是第一、二批3個試點省份和個別直轄市已基本實現(xiàn)了省級集中管理的目標（賬戶資金通過人民銀行國庫向省上解，由省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理和運營，實行省級核算和分級支付的管理體制）；
二是在11個試點省份（2006年第三批試點已在8個省份開始）中，天津等地于2006年底將做實賬戶資金中的中央財政補助部分交由全國社�；�金理事會集中投資管理，并與其正式簽署了委托投資協(xié)議書；
三是其余省份絕大部分賬戶處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)；
四是少數(shù)省份的賬戶雖有一定余額，但大多管理層次較低。

　　4種賬戶資金的管理現(xiàn)狀顯示，與統(tǒng)籌資金大同小異，也是一種極度“分散化”的管理方式，其投資體制已呈現(xiàn)“碎片化”毫無章法的境地，它與社保資金投資渠道不暢的事實共同說明了兩個問題：一是中央政府沒有承擔起制定統(tǒng)一投資政策的責任，二是部門之間存在著溝通、協(xié)調(diào)與橫向博弈的交叉矛盾，其嚴重程度甚至已經(jīng)影響到投資制度的統(tǒng)一規(guī)劃�？梢姡�理順統(tǒng)賬資金關(guān)系、統(tǒng)賬資金分類投資的改革已迫在眉睫，否則，緩解社保資金違規(guī)的制度壓力也好，提高賬戶資金的投資效率也罷，都將難以真正實現(xiàn)。

　　4，賬戶資金實行集中投資模式選擇的爭議：從4個模式優(yōu)劣比較看

　　既然在統(tǒng)賬結(jié)合制度中，賬戶資金實行集中化市場投資本來就是題中應(yīng)有之意，主要是時機選擇問題，那么，根據(jù)前述分析，現(xiàn)在時機已基本成熟，關(guān)鍵在于賬戶資金投資制度模式的選擇�？晒┻x擇方案大體有4個。

　　從縱向的賬戶基金集中層級看，存在兩個方案，但爭議較大。一種觀點主張由省級社保經(jīng)辦機構(gòu)負責實施，另一種觀點主張由中央政府負責實施。筆者認為，省級經(jīng)辦機構(gòu)投資模式存在很多問題，例如，一是資本市場風險大，對絕大部分省份來說，投資專業(yè)人才短缺，在信托傳統(tǒng)和受托精神缺位的法律文化大環(huán)境下，省級政府主導(dǎo)信托投資，容易出現(xiàn)問題。二是對中央政府來說，采取省級投資模式難以制定全國統(tǒng)一的補償機制，而賬戶資金的私有性決定了這樣一個事實：這是私人/省級政府之間的委托代理關(guān)系，從本質(zhì)上講，一旦出現(xiàn)問題，其最終結(jié)果還是由中央政府出面做最后擔保人，與其如此，不如事先采取中央政府投資模式更為直接，否則，地方政府負責投資，中央政府負責買單，將很可能成為新一輪社保違規(guī)的風險源。因為，省際發(fā)展水平差距較大，收益率難免出現(xiàn)較大差別，相互攀比難以完全避免，道德風險難以防范。三是如果中央政府采取完全放開不管的態(tài)度，采取完全市場化的方式并由市場決定各省的收益率水平，不僅存在金融風險，而且在投資失誤的情況下，很可能影響社會穩(wěn)定，產(chǎn)生連帶影響。四是如果發(fā)生較為嚴重的違規(guī)和腐敗現(xiàn)象并導(dǎo)致重大損失，不僅影響省級政府的威信，作為國家強制性社保制度，最終必將影響中央政府的公信力，引起社會動蕩；
五是在向?qū)崿F(xiàn)省級統(tǒng)籌的努力過程中，省級政府的精力應(yīng)主要放在統(tǒng)籌基金的管理營運與支付上。

　　鑒于此，筆者主張采取中央政府投資管理的賬戶基金營運模式。在筆者的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)地方政府力挺省級投資模式。說到底，是認識和利益問題，由于經(jīng)濟實力的原因，沿海發(fā)達省份與中西部欠發(fā)達省份之間的態(tài)度很可能完全相左，這是可以理解的，但切不可采取欠發(fā)達地區(qū)由中央政府負責投資和發(fā)達地區(qū)由省級政府負責的兩種政策，這既涉及到賬戶持有人不同地區(qū)之間的公平問題，也涉及到社保制度的“碎片化”的問題。

　　從橫向的賬戶基金營運機構(gòu)設(shè)置來看，也存在兩個方案可供選擇。一個是 “全國社�；�金理事會”繼續(xù)代理投資，另一個是專門建立一個投資管理機構(gòu)，將投資管理與待遇支付合二為一。筆者認為，(點擊此處閱讀下一頁)

　　前者統(tǒng)管全國賬戶基金表面上看似乎順理成章，水到渠成，但事實上存在一些問題需要解決：第一，目前理事會承接的只是做實賬戶的中央財政補助部分，如何理順賬戶繳費與理事會的關(guān)系，這其中存在個法理關(guān)系問題；
第二，理事會是完全市場化運作的，2006年的保底承諾是公司行為還是代表國家擔保，補償機制具有不確定性；
固定一個3.5%的收益率缺乏透明性 ，也沒有體現(xiàn)國家的責任，高出3.5%以上部分建立風險基金以豐補歉，缺乏治理結(jié)構(gòu)的制度保證，并且，沒有將國家責任和補償機制從理事會的整體利益中剝離出來，中央財政責任難以切入并體現(xiàn)出來；
第三，3.5%的利率明顯還低于“購買力標準”，從長期看僅是權(quán)宜之計，因為它還略低于20年長期國債利率，對于超過20年期限養(yǎng)老金基金來說，無論從國家財政還是從賬戶持有人的利益來說，存在資金使用效率問題；
第四，在這樣一個介于市場與政府之間的模模糊糊的制度安排下，既沒有讓各省強制性全部加入的法律依據(jù)，變成一種“自愿選擇”，又缺乏收益率上的吸引力，有使國家基本保險的基本準則變形走樣之嫌。

　　鑒于上述比較分析，筆者認為應(yīng)由勞動社會保障部門單獨建立一個機構(gòu)，專門負責全國賬戶基金的營運。

　　5，建立賬戶基金專門營運機構(gòu)的基本思路：從深化社保制度改革的角度看

　　目前在勞動社會保障主管部門體系之內(nèi)建立一個專門的賬戶資金投資機構(gòu)，之所以說是上策，因為賬戶基金的投資管理是中國社保制度改革的一個不可分離的組成部分，必須將之納入社保制度運行框架之內(nèi)統(tǒng)籌考慮，這關(guān)乎社保制度改革的長期走向和賬戶持有人的長遠利益；
反之，如將之從勞動社會保障制度中剝離出去，形成“兩張皮”，就無法對社保制度的整體設(shè)計進行長期跟蹤和統(tǒng)籌設(shè)計，不利于實現(xiàn)到2020年建立一個覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系的目標；
為此，賬戶基金投資管理體制的設(shè)計原則應(yīng)考慮到將制度收入與待遇支出、統(tǒng)籌部分與賬戶部分、收益率調(diào)整與社保制度可持續(xù)性、制度收入系統(tǒng)與待遇發(fā)送系統(tǒng)等因素全部結(jié)合起來，給出“一攬子”設(shè)計；
這樣，賬戶資金實行全國范圍的統(tǒng)一投資策略和管理，既是防范違規(guī)風險的一個舉措，也是中央政府主動承擔社會保障責任的一個體現(xiàn)。

　　根據(jù)上述原則，賬戶基金投資管理的具體思路應(yīng)該是采取“混合式名義繳費確定型(Mixture NDC)”的模式，其要點是：

　　第一，建立一個全國賬戶資金投資管理的法人機構(gòu)，將賬戶資金的征收、投資與待遇支付統(tǒng)一管起來，既負責投資運營，實行全國水平的征收，利用現(xiàn)行征收渠道負責管理征收，歸集到賬戶基金投資機構(gòu)之中，由賬戶基金投資機構(gòu)既負責投資營運又管理支出，實行全國范圍和水平的大收與大支。

　　第二，賬戶基金實行自我循環(huán)與自我平衡，獨立核算，嚴格按照國際慣例和法人治理結(jié)構(gòu)，進行市場化投資。

　　第三，在投資策略上采取類似于企業(yè)年金那樣的信托制和全國社�；�金理事會那樣的招標制，實施完全的市場化投資制度，在實業(yè)和資本市場之間實行配比，甚至可以走向海外。

　　第四，把全國個人賬戶（8%繳費）全部統(tǒng)一管理起來，既包括試點省份全部做實的賬戶累積余額，又包括“半做實”的試點省份（今年從3%開始做實的試點省份），還包括沒有進行試點的完全實行空帳運轉(zhuǎn)的全部余下省份，把全國的賬戶管理從統(tǒng)籌基金中完全分離出去。

　　第五，對全國個人賬戶來說，不管是完全做實的還是半做實的，或是完全空賬的省份，8%個人賬戶實行一個利率標準，即采取“1＋1”的混合型利率制：一部分是做實賬戶的實收賬戶積累資本實行統(tǒng)一投資策略，統(tǒng)一調(diào)動安排，得出一個真實收益率；
另一部分為余下全國的記賬額，采取按照繳費人數(shù)增長率為基準的計算方式，在2020年之前，建立覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的目標將使之每年的繳費者增長率（擴面）在7-9%之間，將這個增長率作為“名義利率”的參考系，再加上前者真實收益率（例如3％），將二者之和作為計算當年利率的一個基準，其8%的賬戶比例的利率標準（實收繳費投資真實收益率＋按繳費者增長率計算的利率二者之和）必然不低于當年GDP增長率，每年公布一次，據(jù)此記入個人賬戶。這樣的好處是，不僅一舉解決了收益率低的難題，同時，賬戶基金（如果看做是一支基金的話）規(guī)模又不能出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，此外，還完全化解了成千上萬個地方統(tǒng)籌管理單位潛伏的安全性風險，實現(xiàn)全國的一體化管理，并且，賬戶基金管理機構(gòu)代表國家統(tǒng)一進行投資管理，全國實行統(tǒng)一的利率政策，體現(xiàn)了國家承擔的責任。

　　這樣的設(shè)計思路需要幾個前提條件，即改革目前的制度設(shè)計結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)制度擴面的預(yù)期速率。在時間表上可以分為“兩步走”：第一步是需要大幅降低繳費率，先把城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人口覆蓋進來；
第二步是擴大個人賬戶比例，從目前的8%可以擴大到16%（例如），目的在于擴大社保制度的私有性和私有比例，進而實現(xiàn)雇員和雇主的繳費全部劃入個人賬戶，目的在于使之具有百分之百的私有性和覆蓋能力，將之覆蓋到農(nóng)民工和務(wù)農(nóng)農(nóng)民，進而覆蓋城鄉(xiāng)全部居民 。

　　6，統(tǒng)籌資金實行國債統(tǒng)一投資策略是大勢所趨：從國際普遍經(jīng)驗來看

　　社保違規(guī)資金之所以絕大部分來自于統(tǒng)籌資金，這與統(tǒng)籌資金至今還沒有一個全國性的統(tǒng)一投資策略有很大關(guān)系，由此成為當前資金違規(guī)的最大風險點，即使實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，也仍將如此。統(tǒng)籌資金由國家實行統(tǒng)一投資政策，既是化解風險的需要，也是國家對社保承擔責任的一個表現(xiàn) 。

　　從國際實踐來考察，沒有一個國家的中央政府不對統(tǒng)籌資金承擔責任的；
統(tǒng)籌部分與賬戶部分的最大區(qū)別之一就是它實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付融資方式，其待遇標準的指數(shù)化和待遇支付的擔保，這個擔保人就是國家。根據(jù)世界各國的情況，統(tǒng)籌資金余額的投資管理大約有三種模式，一是以英美為代表的購買國債模式；
二是以日、韓為代表的產(chǎn)業(yè)投資的東亞模式（2000年以來逐漸試探進入資本市場） ；
三是基本沒有投資的歐洲模式（由于人口老齡化的原因，大部分歐洲國家在現(xiàn)收現(xiàn)付制下沒有明顯的余額積累）。鑒于國際上統(tǒng)籌資金市場化投資還處于探索階段，鮮有成功的經(jīng)驗（包括日本和韓國等），根據(jù)中國具體國情，筆者傾向于采取購買國債的模式；
這樣既表現(xiàn)出中國政府對社保制度承擔責任，又能使國民分享國民經(jīng)濟高速發(fā)展的成果；
既是目前國際上通行的慣例，又可從制度上完全根絕統(tǒng)籌資金的風險源（包括省級統(tǒng)籌）。

　　具體思路和要點是：一是采取發(fā)行特種社保債券的方式。鑒于長期國債利率水平較低（例如，2006年財政部發(fā)行的20年期國債利率為3.7%，僅相當于當時3年期銀行存款利率水平），建議發(fā)行利率稍高的特種社保債券。眾所周知，美國社保制度建立70多年來，始終采取購買國債的方式，大約年利率在7%左右，2007年5月發(fā)布的年度報告顯示，其資產(chǎn)已高達1.2萬億美元全部購買國債；
英國發(fā)行的特種國債稱之為“尼羅(Nilo)”，截止到2005年，“國家保險基金”（NIF）余額為291.03億英鎊，幾乎全部持有尼羅 。

　　二是中央政府和省級政府分清責任，兩級分擔，即按一定比例發(fā)行兩級特種社保定向債券，由中央政府與省級政府分別發(fā)行：中央政府對統(tǒng)籌基金發(fā)行“大尼羅”，省級政府發(fā)行“小尼羅”。

　　五、加快立法進程，加強監(jiān)管制度建設(shè)

　　1，通過立法規(guī)范社保制度行政管理成本及其經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)濟行為

　　為減少由于攤銷行政管理成本而出現(xiàn)的社�；�金違規(guī)現(xiàn)象，正在擬議之中的《社會保險法》應(yīng)對行政管理經(jīng)費予以規(guī)范，并對其強制性信息披露做出相應(yīng)立法規(guī)定。任何一個國家的社保制度運行成本都是以立法的形式固定下來的，例如，美國社保制度行政管理費用支出主要發(fā)生在社�？偸稹⒇斦�部和國內(nèi)稅收總局（用于征收社保工薪稅）這3個部門 ；
美國社保基金（OASDI）理事會每年公布的年報都將之予以披露，20年來其行政管理成本基本都在繳費收入或津貼支出的1%以下，既穩(wěn)定又規(guī)范，請見表3。

　　對中國來說，或按比例提取管理費用，或按比例撥款，均應(yīng)規(guī)范化和制度化，不僅勞動社會保障部征收社保費和支付待遇的行政管理成本應(yīng)予規(guī)范，甚至可以將其延伸至“全國社保基金理事會”，即其行政管理費用也應(yīng)該予以規(guī)范和固定下來，并納入到披露范圍之內(nèi)，還可以延伸至由稅務(wù)部門代征社保費的成本（包括硬件建設(shè)、年終完成任務(wù)后獎金提取等），需要披露并做出嚴格規(guī)定 。對有效規(guī)避的前述第四和第五類違規(guī)現(xiàn)象來說，強制性信息披露是規(guī)避這類風險的主要手段。

　　2，加強監(jiān)管力度，充實監(jiān)管力量，確保社保資金安全性

　　社會保障制度作為一個大系統(tǒng)，它包括融資制度、繳費征繳制度、投資制度、福利發(fā)送制度等，監(jiān)督制度也是社保制度大系統(tǒng)的一個重要子系統(tǒng)。如果說前文分析的社�；�金違規(guī)的制度根源完全屬于社保制度設(shè)計本身存在問題的話，那么，作為一個子系統(tǒng)，監(jiān)管力量薄弱是導(dǎo)致社保基金違規(guī)的主要原因之一。

　　與發(fā)達國家相比，中國社�；�金存量規(guī)模雖然不大，占GDP比例微不足道，但最近幾年發(fā)展非常之快，積累速度也非常驚人：1990年社�；�金儲備幾乎是從零起步的，1998年以來，每年遞增速度在20%以上，2001年滾存累積才3000億元，從此便幾乎一年上一個臺階，一個臺階就是1000多億的結(jié)余，幾年下來社�；�金積累增幅就非�？捎^，到2006年五項社會保險基金收入已達8517億元，支出6853億元，當年累計結(jié)余為8006億元 。

　　社�；�金的快速積累規(guī)模，再加上企業(yè)年金和“全國社�；�金”，“大社保”概念下的社保資金，總規(guī)模已超過一萬億。這對只有十幾個人的中央監(jiān)管部門（勞動社會保障部）來說，就形成了極大的反差和挑戰(zhàn)：監(jiān)管負荷嚴重超載（“監(jiān)管負荷”指監(jiān)管機構(gòu)官員人均與參保人數(shù)或資產(chǎn)數(shù)量之比），不僅談不上事先、事中和事后的“三段式”監(jiān)管，連日常工作都難以完成。在地方層面上講，建立監(jiān)管機構(gòu)的省市寥寥無幾。因此，加強監(jiān)管力量，充實監(jiān)管隊伍，將是十分迫切的任務(wù)。

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　　1991年、1997年、2002年、2006年和2007年的美國社保基金理事會（OASDI）發(fā)布的《年度報告》，請見美國社�？偸鸬木W(wǎng)站。

　　Zheng Bingwen, Assessment for Social Security Pilot in Jilin and Hei Longjiang of China,(點擊此處閱讀下一頁)

　　 in China & World Economy, 65-77, Vol.14, No.5, 2006.

　　英文標題與內(nèi)容提要：

　　Institutional Analysis of The Irregularities of Social Security Fund and Reform of Regulatory Framework

　　 Zheng Bingwen

　　Abstract

　　Given the irregularities in operation of social security funds revealed by the 2006 audit report published by China National Auditing Office, this article rethinks Chinese social security system and analyses its structural defect. It finds that the root cause of irregular operation of social security funds lies in the unreasonable system design and the consequent problems, mainly, low level of social pooling, nonscientific investment rules, absence of regulatory framework. These defects result in various irregularities, even conflicts of interests and corruption. This article points out that social security funds currently face two main risks, i.e. administrative risk and institutional risk. This article argues that the key to risk control lies in the restructuring of the basic social security framework: first, adjust and restructure the combinational system of social pooling with individual accounts, increase pooling level so as to ensure compliance; second, reform the investment rule for opportunity of higher return; finally, accelerate legislation so as to regulate the administrative cost of social security system and the behavior of its agencies.

　　Key word

　　Social Security Reform, Investment of Social Security Fund, Corruptive Case in Social Security Administration, Audit Report on Social Security Fund, Capital Market

　　載《中國人口科學(xué)》2007年第4期（雙月刊)，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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