發(fā)展可以不靠外資，發(fā)展可以不靠中央的積極財政政策，只要擴大農民的地權，也是可以快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的，農民也是可以富裕起來的。

　　中國這么大，要想建立一個統(tǒng)一的土地制度，在今天應該也不可能了，可能要分不同的地方建立不同的土地制度。

　　我在浙江調查，有一個村被征地時不要任何補償款，但要求政府每征10畝地返還3畝。這個村用土地來修停車場、市場、超市出租。這個村現在非常富，孩子讀書都是免費的，甚至到國外留學也是免費。

　　三十年前中國的改革開放實際上是從擴大農民的地權開始，分田單干把農民從人民公社中解放出來。三十年后的十七屆三中全會作出了《推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其核心內容依然是擴大農民的地權。那么如何擴大農民的地權？地權這個東西到底是什么？這就是我今天想要回答的問題。

　　我主張農民的地權要擴大，也主張地權的流轉，我主張建立土地經營制度，但是我和一般人的想法是不一樣的。我的想法可能不完全適合于廣東，也可能適合于中國的另外一些地方。中國這么大，要想建立一個統(tǒng)一的土地制度，在今天應該也不可能了，可能要分不同的地方建立不同的土地制度。

　　擴大農民地權的意義

　　上世紀80年代擴大農民的地權，解決了吃飽飯的問題。1984、1985年就進入了糧食的剩余，農民就可以調整土地的種植，搞多種經營，而在人民公社時期是不可以隨便改變土地的使用用途的。這實際上也是擴大地權的結果。雞鴨魚有了，就有了市場、有了交換、有了收入。解決了溫飽問題，農民用土地來搞工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來，全國都享受到了改革開放的好處�？梢哉f，擴大農民地權就是改革開放的起點。今天的大好局面是擴大農民地權帶來的。

　　但是，今天農民沒有購買力了，生產出來的大量產品要賣給外國人，以致現在中國是外向型依附性經濟。90年代以來一直在縮小農民地權，農民在土地上的收益是下降的。我們今天要擴大內需，就是要擴大農民的地權，增加農民的購買力，這樣才能擺脫外向依附型經濟。

　　地權的兩個核心問題

　　我認為地權有兩個最核心的東西，第一是土地的級差地租，比如說我用土地來種稻子，一畝地搞三五百塊錢就不錯了，如果用一畝地挖池塘養(yǎng)魚，可能就有三五千塊錢，如果用土地搞商業(yè)，一年就可能搞十萬、二十萬了，也就是說土地有不同的用途，獲得的級差地租是不一樣的。誰占有這個土地的級差地租誰就有了地權，誰不占有這個土地的級差地租，誰就沒有地權。

　　地權的第二個指標就是土地資本化收益，誰可以把土地作為一個資本，在銀行里抵押貸款，建造樓房出租，誰就有地權。誰不擁有土地資本化收益，誰就沒有地權。

　　我把這兩者作為考察土地地權的核心指標，以此可以來分析中國的很多現象。比如說，新中國建立以來一直在快速發(fā)展的工業(yè)化、城市化，大體上講就是以獨占地權為核心的策略，在很短的時間內把農業(yè)地租轉化到工業(yè)資本、國家資本。在1978年之前，我們比別的國家工業(yè)化速度快，這就是核心“秘方”。

　　1978年到1988年這十年的土地制度對中國農民是最好的，這十年的實踐證明，只要給了農民占有地權和土地資本化收益，中國農民就能夠創(chuàng)造出中國發(fā)展的奇跡。小崗村的幾個農民想出了辦法，分田單干、多種經營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等，每一步都是擴大地權，擴大了農民的地權，使農民創(chuàng)造了奇跡，才走到了今天。

　　1978年到1988年這十年，是中國發(fā)展的黃金十年，它對于今天非常寶貴的一個經驗是，發(fā)展可以不靠外資，發(fā)展可以不靠中央的積極財政政策，只要擴大農民的地權，也是可以快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的，農民也是可以富裕起來的。

　　但是從1988年開始，政府出臺了《土地管理法》，中央有了土地管理局，中國的土地制度發(fā)生了根本性的轉變，絕大多數地方的農民分享土地農轉非的增值收益和資本化收益的權益被政府剝奪了，這是重大的轉變。隨著90年代農民負擔的日益加重，機構膨脹、人員膨脹、工資膨脹、物價膨脹，又剝奪了農民的地權，鄉(xiāng)政府拼命的加重農民的負擔，實際上使農民的地權不斷的縮小、農民的負擔不斷增加，甚至出現了負地租———在90年代農民生產糧食是虧本的。出現了這樣的情況：我有土地轉包給你，不是你給我錢，而是我貼錢轉包給你。農民怎么可能不窮呢？只有那些開發(fā)區(qū)、特區(qū)，才享受特別的土地政策，所以每一個縣都要搞開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)里是特區(qū)的開發(fā)政策，分享土地的資本化收益，土地的級差地租被他們占有，所以發(fā)展起來，沿海也是一樣。中西部地區(qū)廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，農民非常貧困，出現農民工潮，也就是這個道理。

　　90年代之后，黨中央在法律上一直致力于保護農民的地權、擴大農民的地權，做了不少的工作，比如說出臺了《土地承包法》、《物權法》等，但是實際情況和80年代相比，農民在90年代之后獲得的土地增值收益、土地資本化收益是下降的。為什么保護農民地權的法律還適得其反呢？這就是政策制訂者、立法者要深刻反思的問題。我在農村里干過這么多年，我有體會，說實話，對農民有利的法律，都放在抽屜里沒有貫徹執(zhí)行。

　　2003年之后，黨中央、國務院逐步取消了農業(yè)稅，還給了農民種糧的補貼，這實際上就是擴大地權。因為農業(yè)稅就是地租，取消農業(yè)稅等于擴大了農民占有地租的份量。給予農民糧食補貼，實際上讓農民享受到更多的農業(yè)地租。2004年到2007年農民的收入有了很大的改善。

　　尊重農民的實踐和選擇權

　　我認為，要尊重農民的實踐和選擇權，回到土地上面來，了解廣東、浙江、湖北、陜西等地的基層干部和農民怎么實踐，怎么創(chuàng)新土地制度，有哪些是科學的。我們還要到亞洲相似的國家和地區(qū)去，考察他們的土地制度是怎么樣的。我們要回到上世紀80年代尊重人民的創(chuàng)造探索土地制度，我覺得在學界爭論不休的時候，農民自己在爭取擴大地權一直沒有停止過，目前很多地方進行了有益的嘗試。

　　農民為了使農地更有效地流轉，更有效地配置，思路和學者完全相反。比如有一種做法，叫作“有償承包、按份分配”，并不是每家每戶都分配土地去種，而是出現專業(yè)的農業(yè)組，三五個人把土地承包下來，年底收了糧食村里其他人都來分。現在在東北，村集體成立了機耕隊，一個機耕隊耕幾萬畝地，很多農民把土地重新交給村集體耕種，村集體給農民分錢，農民自己都出來打工了，就沒有家庭聯(lián)產承包責任制了。還有一種更普遍的做法是，農民根據市場的變化，經常改變農地的農業(yè)用途，如水稻地改魚池或稻田養(yǎng)魚，棉花地改種果樹蔬菜，或擴大復種指數等等。顯然，僅從擴大農民分享更多農用地租的角度去看，農民的辦法有利于土地農用最優(yōu)化配置，農地地租最大化，也有利勞動力優(yōu)化配置，比學者“承包權永佃制、但加強土地農用用途管制”制度設計高明得多。

　　學者擴大農民分享地租增值的辦法，自然是延長承包期，補償從15年提高到30年再到70年。這當然是有效的。但是，如果政府強化“農轉非”和農地用途改變的管制，或加強對糧價的管制，農民獲得地租增值的實際比例可能會出現下降。過去20年的實踐已經證明了這一點。為追求更多地租增值收益，農民的想法和學者也是不同的，農民的做法是：第一種做法是直接用集體所有的“建設用地”或“開荒地”發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，農民集體占有全部的地租增值收益，這種做法在80年代非常普遍，這也是80年代農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雨后春筍的緣故；
第二種做法是將集體所有的土地，通過將土地“農轉非”后直接出租，農民集體獲得數倍于前的土地租金增加值。廣東等沿海地區(qū)農村多是這樣做的；
第三種做法是將村莊的宅基地或“四荒地”或“廢地”集中整理，再對外出租，農民集體占有土地增值收益。顯然，農民的辦法比學者高明，不僅更多占有了地租增值（絕對值和比例都是增長的），還能夠造地，于國于民都有利。

　　關于擴大農民分享土地資本化收益的權利，學者的辦法是延長土地承包期，這樣農民的地權就可以抵押、出租、買賣、入股了，農民的地權就可以資本化了。從越南15年的土地改革實踐來看，只要政府加強土地用途管制，“私有化”并不必然增加農民土地資本化收益，倒是更有利資本家和權力者獲得土地資本化收益。

　　在中國農民看來，土地農用權在集體所有制不變?yōu)閲�有制的情況下，承包期5年還是50年是一樣的，重要的是農民有選擇是5年還是50年的權利，不應該由政府規(guī)定，但可以考慮是否接受政府指導。不僅如此，如果抵押貸款的利率過高（越南農民貸款的月利息為1.7%以上），農民還有失去地權的風險。中國農民有自己的擴大地權資本化收益的做法：第一種辦法是，建立農民土地信用社，農戶的土地承包權或所有權（宅地）都可以在土地信用社抵押貸款，利息收入歸農民自己（農村金融內置化），即使有還不起貸款的可能，但地權還有集體這層保護，風險要小很多。這種模式在90年代的內蒙古小興安嶺地區(qū)常見，現在還有，在80年代的很多村莊常見；
第二種做法是，面對政府征地，農民不是尋求更多現金補償，而是努力獲得更多的“返還地”。因為補償的只是承包權（30年承包權出讓金），失去的是土地所有權。何況錢不能生錢，而獲得“返還地”是分享所有權資本化收益，是持久的收益。這種模式在浙江、廣東等地常見，一般是10畝返回3畝。這種模式的村莊集體和農民家庭非常富裕，并且可持續(xù)。第三種做法是將集體建設用地集中開發(fā)，建成“小產權房”或廠房，出租或入股，獲得土地資本化收益最大化，而不是分散化，一賣了之。這種模式在北京等地普遍存在，這樣的村莊集體和農戶家庭也非常富裕，并可持續(xù)。

　　我在浙江調查，有一個村被征地時不要任何補償款，但要求政府每征10畝地，要無償返還3畝。這個村現在很富裕，村里用土地來修停車場、市場、超市出租，修廉租房給農民工，養(yǎng)老院修得像是五星級賓館。這個村子的孩子讀書都是免費的，甚至到國外留學也是免費，還有看病也是免費。顯然，農民在爭取土地資本化收益最大化的各種實踐，更比學者設計的方案高明多了。

　　這些創(chuàng)新對于我們安排土地制度都是很有幫助的，農民知道怎么能夠使自己的利益最大化，他們最了解自己的情況，重要的是要給農民選擇權，而不是規(guī)定農民怎么去做。農民怎么去做是農民自己的事情，很多學者都以為自己是上帝，以為學者、政府對農民的感情，比農民對農民、對農民集體感情還好，我覺得這是自以為是了。

　　我的主張和建議

　　我對農民非常有信心。在吸收農民實踐創(chuàng)新和學界討論的基礎上，我的主張和建議是必須堅持幾個原則：

　　第一，地主唯一性原則。農民集體是農村土地的唯一主體，土地依法征用（用于公益）或改變用途（農轉非），應當由村民集體（唯一地主）依法決定，70%以上集體成員簽字同意才能有效。第二，同地同權原則。同樣的地（農地或非農地），不管是個人所有的、或是集體所有的、或是國家所有的，不同主體都具有同等的土地權益。第三，地權必須依法承擔相應的責任和義務———多功能原則，土地不僅僅是生產要素和私人財產，土地還要承擔糧食安全、公益事業(yè)、生態(tài)、社會穩(wěn)定、村民自治等功能。第四，農民主體性原則。農村土地處置權屬于土地所有者———農民集體。土地產權如何經營管理、土地產權收益如何分配，由全體村民按照“村民委員會組織法”自主決定。要充分尊重農民的創(chuàng)造和意見，農民是最主要的參與者，不能將農民排除在外。第五，耕者有其田原則。

　　在堅持上述原則的基礎上，為擴大農民和農民集體地權，我建議新的土地制度由以下幾個部分構成：

　　第一部分：農地農用權保護和管理制度。屬于在冊的基本農田、林地、草地、水面等土地，不論是國有、集體所有、個人所有，還是地方政府所有，都必須遵守農地農用規(guī)劃，不得隨意“農轉非”。但農民可以在農地農用上有更多的選擇，如稻田可以養(yǎng)魚，或在魚池邊建豬舍養(yǎng)豬等等。

　　第二部分：土地“農轉非”管理制度；
隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，必然需要土地“農轉非”。土地“農轉非”要依據有法效的發(fā)展規(guī)劃有序進行。按照規(guī)劃“農轉非”的土地，農地所有者和政府各得一半�！稗r轉非”只能用于城市道路、公園、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和農民工廉租屋等公益事業(yè)。商人需要非農地，在土地市場上購買好了，不需要找政府，政府是公平交易的維護者。

　　第三部分：非農用地交易和開發(fā)管理制度。已經“農轉非”的土地，由土地所有者自主處置，出售給開發(fā)商或自己開發(fā)都可以，但所得的增值收益必須依法納稅，按照累進稅率計征，增值越多，(點擊此處閱讀下一頁)

　　繳稅就越多。土地增值所征稅收，歸全民共享，用于增進全民福利。這是為了避免各地為GDP和財政收入開展土地征收和土地價格大戰(zhàn)�！稗r轉非”的土地，所有者也可以選擇閑置，但必須繳納土地閑置稅，閑置時間越長，稅率越高。

　　第四部分：地權實現的基礎性制度。比如說土地登記和確認制度、估價制度，對每一片土地，在網絡、報刊上公開，今后買賣要按照公開的價格進行交易，防止腐敗和內部交易。還有土地規(guī)劃和編制制度，對中國的每一寸土地，什么是搞農業(yè)的，什么是今后農轉非的，還有城市里什么是工業(yè)用地、商業(yè)用地等都要進行規(guī)劃和編制，哪一塊是今年農轉非，哪一塊是明年農轉非的，都要進行編制。

　　第五部分：土地經營社保制度。我主張建立土地經營銀行，農民可以把自己所有權不超過20%的部分到國家銀行進行抵押。農民“集體”建立土地信用社或合作社，可以接受農民的承包地、宅基地的抵押。土地經營有了收益，要為農民建立每一個社會保障賬戶，將土地收益打到每個農民的社會保障賬戶上，國家給農民的社會保障資金也要放到這個賬戶里。今后農民進入城市里，也要把他們的社保轉到城市里來，當農村的社保收入和城市的社保收入基本相等時，才能夠城鄉(xiāng)一體化。

　　現場提問：我有一個媒體朋友曾經在湖南做過一個調查，他調查發(fā)現，在一些地區(qū)的農村，很多老人給將來的養(yǎng)老提供的備用手段就是一瓶農藥，就是說農村老人自殺現象很多。為什么這些人會老無所養(yǎng)？農民將來的養(yǎng)老怎么保障？

　　李昌平：這是非常好的問題。我1985年開始在鄉(xiāng)里當黨委書記，我親眼目睹到農村里的年輕人越來越不孝順，很多老人被邊緣化，住在很破的房子里，老人在農村過的很孤苦。但在上世紀80年代情況不是這樣，那時有村集體，集體每年拿出錢來照顧老人。后來村集體逐步解體，農民的收入在90年代逐步下降，很多年輕人不得不出來打工，靠打工維持家庭的生活。這個時候農村的風氣也不像過去了，這個過程是我親身經歷過的。

　　三年前，我在自己村里做過一個試驗，成立一個老年發(fā)展基金會。每個老年人出二千塊錢，年輕人可以找基金會貸款，第一年是27萬的規(guī)模，第二年我放了10萬塊錢進去，發(fā)展到83萬，今年的規(guī)模是110萬。去年每個老人分了581塊錢的利息收入、年終紅包。今年老年發(fā)展基金會拿出了一筆錢平整土地，租給年輕人，有了一定的收益，估計今年的分配收益會比去年高一些。老年基金會貸款建設一個市場，會有進地費，老人就可以在這當中分到一些錢。家家戶戶都有老人，這就帶來了一些變化，老人生病了就會有人去看，死了也會有人去送花圈。年輕人需要錢，可以找老年發(fā)展基金會貸款，婆媳關系得到了改善，老人的地位得到了提高，老人也活的有勁了。我也非常感動，盡管是非常小的事情，但是對村莊的改變很大，沒有這樣的金融工具，新農村的規(guī)劃就不會這么快。

　　我覺得對于農村老人的養(yǎng)老保障，我們今天有很多辦法可以去做。我算了一筆賬，如果中國有1.5億的老人，一人發(fā)一萬塊錢，才1.5萬億人民幣，而我們今年的財政收入估計要突破7萬億了。加上土地收益、國有企業(yè)收益，中央財政可以動用的財力至少是10萬億上，我們完全有能力給65歲以上的老人每人發(fā)一萬塊錢，這根本不是錢的問題。中央這次提出基本公共服務要均等化，財富的公共支出要均等化，非常好。把這些問題提到研究的層面，都是可以解決的。

　　現場提問：我是80后的大學生，我從父親口里知道我目前在農村是沒有土地的，因為我在90年代初我父親把我從農村戶口轉為城鎮(zhèn)戶口。但現在我們那個地區(qū)有趨勢，把城鎮(zhèn)戶口轉為農村戶口，因為土地新政下，城鎮(zhèn)戶口轉為農村戶口，未來可能會得到一部分的土地。

　　李昌平：你的問題實際上給我們提供了一個非常重要的信息，各種各樣的人都在利用政策做自己的事，如果家里很有背景就可以把城鎮(zhèn)戶口轉為農村戶口，最后得益者往往就是有權有勢的人……

　　日本、韓國和中國臺灣地區(qū)是嚴格禁止城里人下鄉(xiāng)買土地的，也是嚴格禁止城里的資本家到農村辦企業(yè)的。因為農民的數量很大，在沒有實現城市化、工業(yè)化之前，只允許一種流動，就是農村的人往城市里去。北京不少有權有勢的人，過去是要把農村戶口轉為城市戶口，而今天是大面積把城市戶口轉為農村戶口。因為將來北京的地都可能轉為建設用地，只要是農村戶口，就可以分享地權收益，增加幾十萬的收入，這是我們法律中的漏洞。

　　只要擴大農民的地權，哪怕是一點點，農民的生活就會有很大的改善。黨中央這次提出要擴大農民的地權，我覺得是非常好的，對農民是一個利好的政策，但一定要認真總結90年代在土地立法、政策上的教訓。擴大農民的地權一定要抓住我剛才講的兩個核心，要看是不是讓農民分享土地資本化收益、是不是占有土地級差地租。借什么之名行什么之實，在90年代頻頻發(fā)生，我們今天要加以防范。

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