1992年的廣東第二次改革，深圳和順德是兩員主將、先鋒官，為廣東省初步建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系立下汗馬功勞。2009年，順德的再次改革，對(duì)于廣東全省乃至全國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)改革，或更具借鑒意義。
　　在珠三角正在掀起的新一輪改革規(guī)劃中，久負(fù)盛名的順德再次站到了一個(gè)突破的歷史節(jié)點(diǎn)上。
　　8月21日，廣東省委、省政府正式批復(fù)同意佛山市順德區(qū)繼續(xù)開(kāi)展以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為核心的綜合改革試驗(yàn)工作。同意在維持順德區(qū)日前建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外，其他所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)，賦予順德區(qū)行使地級(jí)市管理權(quán)限。
　　繼7月31日深圳作為特區(qū)、地級(jí)市啟動(dòng)了規(guī)模頗大的“大部制”改革之后，順德作為在全國(guó)頗具標(biāo)本意義的“縣域經(jīng)濟(jì)體”，也即將實(shí)施“省直管”、“大部制”等一系列的改革。
　　“中央選擇了深圳作為綜合改革試驗(yàn)點(diǎn)，而廣東省則選擇了順德作為全省的先行改革試驗(yàn)點(diǎn)�！睆V東省政府發(fā)展研究中心副主任李惠武接采本刊記者采訪時(shí)指出。
　　此時(shí)，距離順德上一次作為“綜改試驗(yàn)點(diǎn)”，已過(guò)去了10年。其間所經(jīng)歷的反復(fù)，折射出改革進(jìn)程的波折。
　　
　　存在爭(zhēng)議的區(qū)劃調(diào)整
　　
　　地域經(jīng)濟(jì)30多年發(fā)展中，行政主導(dǎo)的大手始終不曾遠(yuǎn)離，其對(duì)地域的影響至深。順德也在行政主導(dǎo)下經(jīng)歷過(guò)輪回。
　　
　　1992年，在改革巨輪重新啟航時(shí)刻，曾賦予廣東很重的分量，而廣東則把突破口選擇在順德。這一年，順德“撤縣設(shè)市”，成為縣級(jí)市，被廣東省委、省政府確定為綜合改革試點(diǎn)，開(kāi)始一輪轟動(dòng)的改革。
　　“與其他地區(qū)先搞對(duì)外開(kāi)放促發(fā)展不同，順德是先從體制創(chuàng)新開(kāi)始促發(fā)展，沖破高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。”李惠武說(shuō)。
　　國(guó)有制、集體所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行多元化改制，推行“靚女先嫁”，政企分開(kāi)、行政管理體制精簡(jiǎn)扁平、放權(quán)，得益于走在全國(guó)前列的企業(yè)產(chǎn)權(quán)體制和行政管理體制改革，順德民營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲得了高速發(fā)展，成為植根于本土的草根經(jīng)濟(jì)、內(nèi)源經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樣板。
　　1980年代末至21世紀(jì)初，順德經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，依托鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，形成了頗具特色的“一個(gè)鎮(zhèn)一個(gè)龍頭產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展格局，頭頂“家電之鄉(xiāng)”、“燃具之鄉(xiāng)”、“涂料之鄉(xiāng)”等光環(huán)，2000年至2003年，連續(xù)4年居國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)之首。
　　行政放權(quán)讓利的結(jié)果，是時(shí)至今日，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)了順德經(jīng)濟(jì)總量的70％，在全區(qū)稅收、財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率超過(guò)了一半。
　　但隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，順德遇到了“成長(zhǎng)的煩惱”：即經(jīng)濟(jì)實(shí)力與行政區(qū)劃所賦予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限之間不匹配，有人將這個(gè)落差比喻成“大人穿童衣”，改革走到一定的階段，再次遇上了如何放權(quán)的問(wèn)題。
　　1999年，廣東省委、省政府確定順德為率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)市，給予順德地級(jí)市管理權(quán)限。除公檢法系統(tǒng)及黨組織繼續(xù)歸佛山管轄之外，順德的其他序列都直接對(duì)省里負(fù)責(zé)。
　　但就在順德、南海等原先屬佛山代管縣級(jí)市“諸侯做大”的同時(shí)，佛山市也面臨著如何做大的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)正值區(qū)域中心整合做大的熱潮。
　　為了打造“廣東省第三大城市”，在順德“撤縣設(shè)市”之后的10年，也即2002年，在行政主導(dǎo)之下，大佛山的整合以消除體制壁壘、政策壁壘、管理壁壘、市場(chǎng)壁壘和資源配置壁壘的名義，將順德、南海、高明、三水等縣級(jí)市撤市并區(qū)，佛山市從原先77平方公里一躍成為總面積3800多平方公里的地級(jí)市。
　　當(dāng)時(shí)的《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章認(rèn)為：“這種用做大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的辦法來(lái)化解存在于行政區(qū)劃上的矛盾，不失為一種積極的策略。大佛山式的整合，為同類(lèi)地區(qū)化解矛盾提供了一種思路�！�
　　順德的綜合改革試點(diǎn)市身份戛然而止，“雖然省委省政府當(dāng)時(shí)并沒(méi)有下文說(shuō)終止或取消試點(diǎn)地區(qū)的資格，但隨著行政區(qū)劃的調(diào)整，實(shí)際上這一工作就暫停下來(lái)了�！崩罨菸湔f(shuō)。
　　2004年，曾經(jīng)連續(xù)4年位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣首位的順德被江蘇昆山市取代，此后一直與桂冠無(wú)緣。而在排行榜之外，恰好是順德所經(jīng)歷的行政區(qū)劃變遷，這引起了爭(zhēng)議。
　　2002年，時(shí)任順德市委書(shū)記的馮潤(rùn)勝聽(tīng)到順德撤市設(shè)區(qū)的風(fēng)聲后，找遍相關(guān)省領(lǐng)導(dǎo)，“我明確說(shuō)，對(duì)順德而言，撤市設(shè)區(qū)弊大于利�！�
　　2003年1月8日，順德和南海、高明、三水正式并入佛山。那天，已經(jīng)調(diào)任佛山市人大常委會(huì)副主任的馮潤(rùn)勝很傷心，“無(wú)法接受這個(gè)事實(shí)。”
　　“順德這幾年發(fā)展的遲滯，可以說(shuō)與2003年的行政區(qū)劃調(diào)整有著比較大的聯(lián)系�！爆F(xiàn)時(shí)已經(jīng)退休的馮潤(rùn)勝對(duì)記者說(shuō)。
　　
　　行政拉郎配利益千萬(wàn)重
　　
　　行政區(qū)劃的調(diào)整，帶來(lái)的是整個(gè)行政管理體制的變化，而這樣的變化對(duì)于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展是好是壞，爭(zhēng)議頗多。
　　溫榮欣，一個(gè)總是對(duì)外稱自己是“正宗的順德人”的民間人士，2004年便將自己開(kāi)的一家家具工廠和鋪面賣(mài)掉了。他的廠里曾經(jīng)有100多名員工，“2003年合并后，感覺(jué)稅比以前征得重了，生意也不好做，捱到2004年就無(wú)做實(shí)體的廠和鋪了。”他對(duì)記者說(shuō)。溫對(duì)2003年的那場(chǎng)大合并抱有怨言，2004年后他開(kāi)始轉(zhuǎn)做貿(mào)易。
　　對(duì)于合并后行政審批權(quán)對(duì)中小企業(yè)的微觀影響，溫榮欣說(shuō)：“2002年后我個(gè)人感覺(jué)，順德各樣政策馬上變得繁瑣，樣樣都要佛山的審批。朋友的一個(gè)南粵風(fēng)采投注站，以前什么都有人送上門(mén)幫忙搞，甚至包括打印紙，合并后，一個(gè)小小的南粵風(fēng)采投注站的什么瑣碎東西都要到佛山批，處處受制�！�
　　曾多次前往順德進(jìn)行調(diào)研的國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部竹立家教授對(duì)于順德并入佛山之后，行政管理體制變化對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制有著自己的看法：“主要是行政自主權(quán)的弱化，以前是一級(jí)政府，招商引資、銀行貸款、項(xiàng)目審批、體制改革的很多權(quán)限在縣里就可以批了‘撤市設(shè)區(qū)’后是半級(jí)政府，這些審批權(quán)限都沒(méi)有了，要經(jīng)過(guò)地市一級(jí)，效率當(dāng)然要低很多。而企業(yè)對(duì)于時(shí)間、金錢(qián)等成本節(jié)約的反應(yīng)是很敏感的�！�
　　地市一級(jí)對(duì)區(qū)財(cái)政收入的截留或許是影響更大的一個(gè)因素，“財(cái)政截留明顯影響了順德的城市公共設(shè)施建設(shè)，并且規(guī)劃?rùn)?quán)和土地開(kāi)發(fā)權(quán)不在區(qū)里�！敝窳⒓覍�(duì)記者說(shuō)。
　　來(lái)自廣東省委辦公廳2008年11月印發(fā)的一份材料稱，2003－2007年，順德共上繳佛山市公路建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金22.5億元，從2007年下半年起，順德每年向佛山上繳10億元土地出讓金和區(qū)級(jí)稅收收入的10％。
　　據(jù)悉，2008年順德上繳佛山市的財(cái)稅收入接近20億元，2008年，順德全區(qū)財(cái)政收入為273億元，一般預(yù)算收入為79.3億元。
　　作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，“富有”的順德并入佛山之后，由于佛山推行的一系列“同區(qū)同待遇”的舉措，也引發(fā)順德人的不滿情緒，“行政工資、社保都要求五區(qū)一刀切，那相當(dāng)于順德補(bǔ)貼其他地區(qū)�！睖卣f(shuō)。資源整合的效果不見(jiàn)，“抽水”效應(yīng)卻明顯。
　　一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，時(shí)至今日，相當(dāng) 部分順德人的參照標(biāo)卻是原先與順德并稱“廣東四小虎”的東莞、中山等地級(jí)市，對(duì)比的結(jié)果就是差距越來(lái)越大。2002年，順德與東莞GDP之比為0.69：1，到2006年變?yōu)?.40：1。
　　在財(cái)政上繳的同時(shí)，在資源的分配上，佛山市更傾向于佛山主城區(qū)禪城，以及與禪城更接近的南海，順德則淹沒(méi)在了“廣(州)佛(山)都市圈”之中。
　　“變成市轄區(qū)的一個(gè)前提是，中心城區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，輻射的能力也比較強(qiáng)，這樣如果整合起來(lái)的話，對(duì)其他區(qū)能夠起到一個(gè)帶動(dòng)的作用，但如果中心城區(qū)能量不夠大，輻射能力不夠強(qiáng)，效果就會(huì)不明顯�！狈鹕绞形�黨校副校長(zhǎng)何勁和對(duì)記者說(shuō)。
　　“從全國(guó)的范圍來(lái)看，市與縣之間，矛盾是普遍的，所有最頭疼的問(wèn)題，都在縣一級(jí)。市一級(jí)是城市化管理，而縣、區(qū)一級(jí)需要解決的是城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)等諸多難題，而這恰恰需要市一級(jí)財(cái)權(quán)、自主權(quán)的下放�！焙握J(rèn)為。
　　“城市群的協(xié)同發(fā)展不能依靠行政拉郎配。”竹立家則認(rèn)為，“大佛山”的設(shè)想，既有整合資源的出發(fā)點(diǎn)，也有打造大城市群的出發(fā)點(diǎn)。但在這一過(guò)程中，行政體制的變更有損縣域經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展規(guī)律。而“促進(jìn)城市群的發(fā)展，恰恰是行政分權(quán)的結(jié)果，而不是大包大攬”。
　　對(duì)于撤市并區(qū)后存在的一些問(wèn)題，李惠武認(rèn)為要以發(fā)展的眼光去看待，“稅制的問(wèn)題，是中央制定的，而不是佛山自己能夠制定，既然行政區(qū)劃變成區(qū)，按照稅制設(shè)計(jì)，區(qū)財(cái)政就要上繳市財(cái)政一部分�！�
　　從合并后的數(shù)據(jù)來(lái)看，根據(jù)佛山市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，順德GDP總值2006年突破1000億，2008年突破1500億元，2002年-2008年，6年增長(zhǎng)1.8倍。在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)體里仍走在前列。
　　“這個(gè)發(fā)展的過(guò)程不能做假設(shè)，誰(shuí)也不能保證不合并發(fā)展速度就比合并要更快�！崩罨菸湔f(shuō)。
　　
　　又到改革再出發(fā)的節(jié)點(diǎn)
　　
　　面對(duì)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中所遇到的行政體制礁石，馮潤(rùn)勝有著更深的體會(huì)，“1992年撤縣設(shè)市的當(dāng)口，正是鄧小平南巡，當(dāng)時(shí)順德的改革很明確，希望一步到位搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)�！�
　　1993年，順德在企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，配套進(jìn)行了行政體制改革，值得注意的是，在順德這次綜合改革中，行政體制改革工作是先于產(chǎn)權(quán)改革開(kāi)始的，并與時(shí)下的大部制改革相契合。在此后幾年中，二者―直相互配套進(jìn)行。
　　當(dāng)時(shí)，順德市有部、委、辦、局56個(gè)，此外還有l(wèi)OO多個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)。黨政同設(shè)、職能重合、政企不分，被戲稱“一條甘蔗有6個(gè)部門(mén)管”。順德的改革通過(guò)“撤一批、并一批、轉(zhuǎn)一批”，將全市黨政機(jī)關(guān)從50多個(gè)精簡(jiǎn)至30多個(gè)，市直機(jī)關(guān)人員由1235名減少到約900多名。
　　在這一過(guò)程中，順德的改革也曾引起爭(zhēng)議，有人認(rèn)為產(chǎn)權(quán)改革“步子邁得太大太快”，行政改革也引發(fā)行政官員的抱怨。時(shí)任順德市委書(shū)記的歐廣源對(duì)于身?yè)?dān)改革試驗(yàn)擔(dān)子重負(fù)時(shí)曾表示：“如果順德都搞不動(dòng)，那全省就死了�！�
　　由于改革動(dòng)靜過(guò)大，行政改革深化后來(lái)也沒(méi)有得到省里的賦權(quán)，“改得并不徹底，二級(jí)局并沒(méi)有撤并。”李惠武說(shuō)。
　　而2003年的撤市設(shè)區(qū)，行政改革對(duì)于--經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展松綁的效果遭遇反復(fù)。在此之后，關(guān)注順德發(fā)展的各方人士一直在呼吁重新賦予順德省直管的權(quán)限，繼續(xù)推動(dòng)改革。
　　2008年，汪洋主政廣東，開(kāi)始提出解放思想，深化改革的口號(hào)，隨后，《珠三角改革規(guī)劃綱要》通過(guò)了國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，深圳、廣州、順德、珠海被列入先行試點(diǎn)改革地區(qū)。
　　“經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，廣東省面臨著一系列需要深入進(jìn)行改革的問(wèn)題，比如自主創(chuàng)新能力還比較差，區(qū)域發(fā)展的差異還比較大，節(jié)能、環(huán)保壓力比較大，城鄉(xiāng)發(fā)展差異比較大，說(shuō)到底還是體制的問(wèn)題，改革要攻堅(jiān)、要啃硬骨頭，要解決這些問(wèn)題，要依托縣、區(qū)，搞行政體制改革先行先試�！睂�(duì)于此次廣東省重新確立順德綜合改革試驗(yàn)區(qū)的背景，李惠武這樣認(rèn)為。
　　由于有了1992年和1999年兩次改革的經(jīng)驗(yàn)，“歷史上試過(guò)，有傳統(tǒng)的改革慣性”，更由于順德是作為“中觀”縣域經(jīng)濟(jì)體中發(fā)展比較均勻的地區(qū)，具有了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，改革更容易創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。
　　既是改革，就要賦權(quán)，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性和主動(dòng)性，而現(xiàn)時(shí)取消地級(jí)市又是不現(xiàn)實(shí)的，這也是此次省委省政府賦予順德在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上的地級(jí)市待遇的原因。
　　“對(duì)縣、區(qū)一級(jí)改革，有保護(hù)線，可以大膽一點(diǎn)的試，順德的改革是要為將來(lái)全省其他縣域地區(qū)推行積累經(jīng)驗(yàn)的�！崩罨菸湔f(shuō)。
　　2008年11月，省委辦公廳曾印發(fā)材料，專(zhuān)門(mén)談順德改革面臨的問(wèn)題，隨后，汪洋多次到順德進(jìn)行調(diào)研，順德再改革的話題，被提上日程。
　　而從1999年到2009年，對(duì)于順德而言，又是一個(gè)10年。
　　
　　能否找準(zhǔn)政府權(quán)力的邊界?
　　
　　截至目前，順德的“綜改方案”還在制定之中，對(duì)于此次改革，佛山市與順德區(qū)都保持了低調(diào)的狀態(tài)。
　　“行政體制改革的過(guò)程也是利益分配的過(guò)程，由于順德不是縣級(jí)市結(jié)構(gòu)，其行政體制改革的空間到底有多大，是值得關(guān)注的�！庇惺茉L人士認(rèn)為。
　　在省委省政府的批復(fù)之中，除了司法系統(tǒng)之外，提到黨委由佛山市管，有觀察者認(rèn)為，“目前這一點(diǎn)在文件里不是很明確，是管人還是管系統(tǒng)?如果是管黨委系統(tǒng)，比如宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、組織部門(mén)，就意味著要管一部分的事權(quán)�！�
　　另外，與1999年的綜改批復(fù)相比，此次的批復(fù)中提到“需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外”，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化賦予順德地級(jí)市權(quán)限，但“哪些是應(yīng)該協(xié)調(diào)的，目前來(lái)看不是很明確，這可能會(huì)影響順德放開(kāi)手腳”。觀察者認(rèn)為。
　　而由于建制不變，財(cái)政直管如何執(zhí)行也是一個(gè)問(wèn)題，由于順德屬區(qū)，除了轉(zhuǎn)移支付上的資本往來(lái)可能由省財(cái)政直接聯(lián)系之外，稅收上繳是否仍然執(zhí)行，也是一個(gè)問(wèn)題。
　　對(duì)此，8月24日在順德召開(kāi)的區(qū)委區(qū)政府干部動(dòng)員大會(huì)上，佛山市委書(shū)記林元和表示：“順德的改革將作為今年市委改革任務(wù)的最重要內(nèi)容之一，在全市形成支持順德區(qū)改革試驗(yàn)工作的良好氛圍，并加強(qiáng)對(duì)順德區(qū)開(kāi)展綜合改革試驗(yàn)工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)順德綜合改革試驗(yàn)總體方案和專(zhuān)項(xiàng)改革方案的制定和批復(fù)工作，搞好對(duì)方案的實(shí)施督促、檢查和評(píng)估，確保各項(xiàng)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)�！�
　　改革的重任，更在順德身上。記者從初步方案參與者處獲悉，改革主要是1992年和1999年兩次綜改的延續(xù)，初步方案提出要將一系列行政機(jī)構(gòu)裁減與合并，主要是將政府、黨委和政府中職能重疊的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，合并后，政府機(jī)構(gòu)將從原來(lái)的20多個(gè)減少到15個(gè)。此外還包括強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等內(nèi)容。
　　“不是為了放權(quán)而放權(quán)，放權(quán)是為了體制創(chuàng)新�！崩罨菸湔f(shuō)。體制創(chuàng)新的要點(diǎn)則在摸索政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，最終是要轉(zhuǎn)變政府的職能，找準(zhǔn)權(quán)力的邊界。

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