從1949年中華人民共和國成立到1999年的憲法修正案確立“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，從1954年中華人民共和國憲法頒布到2004年的憲法修正案確立“國家尊重和保障人權”，以及《全面推進依法行政實施綱要》確立建設法治政府的目標，中國為選擇和探索公權力的運作模式，選擇和探索權與法的關系模式，整整花費了50年，付出了沉重和痛苦的代價，當然也獲得了彌足珍貴的教訓與經(jīng)驗。

　　1949年中華人民共和國成立，中國共產(chǎn)黨取得了執(zhí)政地位。黨執(zhí)政后，如何行使公權力，有兩條道路可以選擇：第一條道路是，黨和國家充分地，不受限制地運用手中掌握的公權力，以嚴密的計劃和國中所有的資源，包括黨所領導的人民，為手段，去實現(xiàn)黨的預定目標：消滅剝削，消滅壓迫，建設自立于世界民族之林的強盛的中國；
第二條道路是，依法治國，以法規(guī)范和控制黨與國家的權力，以人為本，而不是為發(fā)展而發(fā)展，為強國而強國，一切公權力的行使均受法律的約束，均以人民的幸福和安康為依歸。

　　由于發(fā)展和強國心切，我們選擇了第一條道路。原本設想，這條道路會是一條快速發(fā)展的道路：通過幾年或十幾年時間，徹底摧毀舊的上層建筑，廢除舊的生產(chǎn)關系，建立起全新的上層建筑和生產(chǎn)關系，即可以推動生產(chǎn)力突飛猛進的發(fā)展，趕英超美。但是，結果卻事與愿違，生產(chǎn)力不僅沒有能突飛猛進的發(fā)展，反而使經(jīng)濟接近崩潰的邊緣。于是乎我們懷疑黨外黨內存在大批的階級敵人，是黨外黨內的資產(chǎn)階級破壞所致，因此必須大搞階級斗爭，一切以階級斗爭為綱，于是乎我們反右、四清、文革……。

　　我們選擇第一條道路（即人治的道路）的初衷，也許是為人民謀幸福（而非好大喜功），但最終結果卻給人民導致了那么大的苦難、災難。這是為什么呢？當我們現(xiàn)在不得不走上了第二條道路（即法治道路）的時候，不能不對第一次選擇的錯誤加以回顧和總結：我們是怎么選擇上走第一條道路的？第一道路為什么是錯誤的？為什么選擇走第一條道路會導致與我們意愿完全相反的結果？

　　我們有必要簡要回顧一下我國五十年來從人治走向法治的進程，回顧一下中國行政法治發(fā)展的艱難歷程，從中總結我們的教訓和經(jīng)驗。

　　一、選擇法治還是人治，我們徘徊猶豫過，但最終還是選擇了人治

　　我國不曾有過西方民主和西方法治式的行政法與行政法制度。舊中國國民政府實行的是專制和獨裁，從未真正實行過西方式的“分權”和“法治”。它雖然頒布過大量的規(guī)定政府組織機構及其職權和活動的行政性法律文件，它雖然也曾建立過像行政訴愿、行政訴訟一類行政法制度[1]，但這些行政法律文件和這類行政法制度作用有限，而且因為沒有與分權制約和法治相聯(lián)系，所以它們并非是現(xiàn)代民主意義的行政法和行政法制度。

　　在我國，真正現(xiàn)代民主意義的行政法的產(chǎn)生和形成經(jīng)歷了一個非常曲折的過程。在新中國成立以前，中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地的建設中曾制定過一些行政法律性文件，建立過某些行政法制度。例如對于當時政府機構建設的“精兵簡政”制度，對于軍政工作人員的獎懲制度等。為了監(jiān)督行政工作人員遵紀守法和保護人民群眾免受某些行政工作人員違法亂紀行為的侵犯，各根據(jù)地還曾建立過各種行政法制監(jiān)督制度，如人民群眾的申訴、控告、檢舉制度等。[2]但是，那時的任務是革命，是戰(zhàn)爭，而不是建設，革命和戰(zhàn)爭需要的是權威、服從和鐵的紀律，而不是民主和法治。

　　新中國成立以后，我們在總結革命根據(jù)地經(jīng)驗的基礎上，開始思考法治的可能性，開始創(chuàng)立初步的行政法和行政法制度。當時行政法的主要目的是提高政府工作效率，保證和促進政府實現(xiàn)其擔負的組織、管理、指揮社會主義革命和社會主義建設的任務，同時也有防止行政機關及其工作人員違法亂紀，保障公民權利和合法利益的作用。為了實現(xiàn)此種目的和作用，行政法著重調整行政機構和工作人員的職、權、責，使職、權、責明確和統(tǒng)一。同時，行政法也規(guī)定行政活動的某些程序和方法。為防止濫用權力、克服官僚主義和保護公民的合法權益，當時行政法也規(guī)定某些形式的行政法制監(jiān)督制度，規(guī)定受理和解決公民申訴、控告、檢舉的制度，規(guī)定勞動群眾直接參加國家管理和對國家機關及其工作人員的直接監(jiān)督。[3]

　　從中華人民共和國成立到五十年代中期，是中國行政法制開始生長和發(fā)展的時期，是我國行政法的初創(chuàng)階段。

　　這個時期，國家制定和頒布了大量的行政組織方面的法律法規(guī)，規(guī)定各級國家行政機關的組織、職權、工作方式和責任[4]。同時，國家還制定和頒布了大量的行政管理方面的法律、法規(guī)，規(guī)定國家機關對經(jīng)濟、政治、文化等各方面事務以及人、財、物各個領域管理的權限及管理方式。１９４９年１０月至１９５６年１２月，國家共頒布行政管理方面的法律、法規(guī)８２９項[5]。

這個時期，國家還建立了行政監(jiān)察制度和公民控告國家機關及其工作人員違法失職行為的制度。當時起臨時憲法作用的《共同綱領》第１９條規(guī)定：“在縣市以上的各級人民政府內，設人民監(jiān)察機關，以監(jiān)督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中違法失職的機關和人員。人民和人民團體有權向人民監(jiān)察機關或人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為”。1954年頒布的第一部《中華人民共和國憲法》第9７條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人有取得賠償?shù)臋嗬�”。１９�?年9月27日第一屆全國政協(xié)通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定政務院設人民監(jiān)察委員會，人民監(jiān)察委員會負責監(jiān)察政府機關和公務人員是否履行其職責。１９５４年9月２１日第一屆全國人大通過的《中華人民共和國國務院組織法》規(guī)定，國務院設立監(jiān)察部。監(jiān)察部的任務是檢查國務院各部門、地方各級國家行政機關、國營企業(yè)及其工作人員是否正確執(zhí)行國務院的決議、命令；
檢查國務院各部門、地方各級國家行政機關、國營企業(yè)執(zhí)行國民經(jīng)濟計劃和國家預算中存在的重大問題，并對上述部門、機關、企業(yè)和公私合營企業(yè)、合作社的國家資財收支、使用、保管、核算情況進行監(jiān)督；
受理公民對違反紀律的國家行政機關、國營企業(yè)及其工作人員的控告和國家行政機關工作人員不服紀律處分的申訴，并審議國務院任命人員的紀律處分事項。從中華人民共和國成立到上世紀五十年代中期，在行政法制監(jiān)督方面，除了確定行政監(jiān)察機關的監(jiān)督以外，憲法和法律還規(guī)定檢察機關對行政機關及其工作人員的一般監(jiān)督。[6]

　　上述情況說明，中華人民共和國成立以后較長一段時間內，當時的黨和政府是準備探索走法治道路的，在公權力運作上比較重視行政法制制約：既制定各種行政組織法，為政府實施行政管理確定權限，規(guī)定責任；
又頒布各種行政管理法規(guī)，為政府實施行政管理確定準則、規(guī)范、標準、程序；
同時設立行政法制監(jiān)督機構，對政府機關及其工作人員行使職權的行為進行監(jiān)督，保障政府機關及其工作人員合法地、準確地和有效地行使職權，保障公民的合法權益不被政府機關及其工作人員違法失職行為侵犯。當然，那個時期，執(zhí)政者雖然對行政法制比較重視，雖然開始了行政法制的初步建設，但是他們對法治的認識并不是很深刻的，并沒有把它與民主政治密切地聯(lián)系起來。從而當時所建立的行政法制并不是很完善的，并沒有完全解決民主的法律化和制度化的問題。當時雖然制定了各種行政組織法，但由于在政治體制上存在著黨政不分的問題，從而在行政法上并不可能實行嚴格的權責統(tǒng)一原則和越權無效原則。當時雖然頒布了大量的行政管理法規(guī)，但由于在行政管理領域，領導人指示傳統(tǒng)習慣上占有最優(yōu)地位和具有最佳效力，從而人治并不曾完全為法治所取代。當時雖然建立了對政府機關及其工作人員的監(jiān)督制度，但是由于不承認權力制約原則和沒有建立系統(tǒng)有效的監(jiān)督機制、特別是在監(jiān)督機制中缺少行政訴訟的環(huán)節(jié)，因此，公民對政府的機關及其工作人員的申訴、控告并非都能得到及時、公正的處理，公民因行政行為所受的損害并非都能得到適當?shù)馁r償。公民尚不能到法院去控告政府機關的違法失職行為，使政府機關作為被告和公民一道接受法院對他們之間發(fā)生的爭議的審理、裁決。

　　事實上，上世紀五十年代初期和中期，黨和政府雖然一直在探索法治道路，但是最高領導人在心理上還是更傾向于人治的。因此，在國際國內出現(xiàn)某些所謂的“階級斗爭新動向”后[7]，就完全放棄了對法治的探索而毅然決然地實行人治。

　　二、極端的人治導致了國家和人民的深重災難，于是，我們開始反思：如何防止公權力濫用？

　　1957年至１９７８年２０年間，是中國行政法制停滯和倒退的時期。其中文革１０年，行政法制更是備受摧殘和踐踏。

　　1957年“反右”，開始批判“法律至上”。對“法律至上”的批判在某種意義上可以認為是對民主與行政法制的否定。因為民主要求政府以體現(xiàn)和反映人民意志和利益的法律為其最高準則。人民既然是主人、政府既然是人民的政府，它就必須遵守和服從人民代表機關制定的法律。政府管理一切事務、解決任何問題，都必須以法律為依據(jù)。法律對于實行民主政治的政府，它必須是“至上”的。即使是黨的政策，它也只有通過法定程序和以法律形式表現(xiàn)出來以后，才能在法律上獲得“至上”的地位。一個民主國家，只有一個最高公權力機關，那就是全國人民代表大會，只有一種至上的行為規(guī)范，那就是法律，如果最高公權力機關不是人民代表機關而是個人，如果至上的普遍行為規(guī)范不是法律而是個人的指示，那樣，國家的民主政體性質就會發(fā)生變化。

　　1９５７年以后，整個立法工作的速度放慢了，以至近于完全停頓下來[8]。當然，這以前制定的有關法律、法規(guī)，無論是有關行政組織方面的法律、法規(guī)，還是有關行政管理活動方面的法律、法規(guī)，或者是有關行政法制監(jiān)督、行政救濟方面的法律、法規(guī)，國家并沒有宣布廢止。上世紀五十年代初期和中期國家頒布的這些法律法規(guī)在數(shù)量上應該說是不少的，即使其中有一部分因社會關系發(fā)生變化，已不能再適用和已自動失去效力，但是也還有相當一部分是可以繼續(xù)適用和繼續(xù)有效的。因此，１９５７年以后的一個時期，在行政領域盡管存在部分無法可依的問題，但不能說完全無法可依。當時與無法可依并行的另一個更嚴重的問題是有法不依。由于輕視法律、否認法治的“左”的思想對執(zhí)政者的影響，他們在行使公權力過程中往往依言不依法。以領導人的指示而不是以法律作為辦事的依據(jù)，許多人甚至看領導人的眼色行事，憑猜測揣摩領導人的意向行事。這樣，在行政領域，自1957年以后，行政法制逐步被取消。在監(jiān)督機制方面，首先是批判分權與制約，宣傳過分的集中與統(tǒng)一；
其次是批判檢察機關的一般監(jiān)督，取消檢察機關對行政機關及其工作人員行政行為合法性的監(jiān)督；
再次是撤銷監(jiān)察部，取消監(jiān)察機關對整個行政活動合法性、合理性以及對所有行政工作人員遵守法律和政紀的監(jiān)督。

　　對行政法制最嚴重的破壞和踐踏是１０年“文革”時期。這個時期，不僅行政法制，整個國家法制都遭到空前的毀滅性的破壞，憲法被實際廢除，公民的權利自由毫無保障；
刑法無“法”可言，罪名可以隨意設定，刑罰可以任意科加，“造反派”說某人該抓就抓，說某人該殺就殺；
民法變得毫無作用，企業(yè)財產(chǎn)可以無償調撥，個人的財產(chǎn)可以任意查抄罰沒，商品經(jīng)濟、按勞分配作為“資產(chǎn)階級法權”被限制或取消，“大鍋飯”不需要民法。至于行政法，在“文革”中事實上已完全無存在余地。因為行政法主要是調整政府和公民之間的關系的，而當時人民代表機關產(chǎn)生的人民政府已被取消（在中央，國務院雖然保存，但中央文革攫取了中央政府的許多職能），取而代之的革命委員會并非由人民代表機關產(chǎn)生，并非由人民授權管理國家事務，它們的權力并不是人民所賦予的，自然它們也就不可能愿意受人民的監(jiān)督和制約，其行為不可能遵守和服從反映和體現(xiàn)人民意志和利益的法律�！案镂瘯�”不是民主的產(chǎn)物，是與行政法制不相容的，這一點決定了行政法制在文革中的厄運。

　　1957年一1978年的２０年間，整個說來，是行政法制被摧殘、被踐踏的年代，但是這２０年尚可以分為若干時期，各個時期的情況有所不同。例如，1957年至1961年是行政法制首先遭到?jīng)_擊和被否定的時期，但這個時期仍有部分法律制度在運行。某些行政法制甚至仍在創(chuàng)立、如1957年6月，人大常委會頒布了《中華人民共和國監(jiān)察條例》；
10 月頒布了《中華人民共和國治安管理處罰條例》；
11月批準頒布了《消防監(jiān)督條例》；
1957年10月國務院頒布了《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規(guī)定》等。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這些法規(guī)都是調整行政管理的重要法規(guī)，盡管在頒布以后，由于“左”的思想和路線的進一步發(fā)展，它們并沒有得到嚴格的執(zhí)行。而到1958年，由于“大躍進”的全面展開，行政法制在各個實際領域受到全面沖擊，大量的行政法律、法規(guī)，因不適應“大躍進”的需要而被實際廢止。1962年至1965年是第二個時期。這個時期由于政治上對“左”的路線有所批判和糾正（當然并非是全面的批判和糾正），經(jīng)濟上對國民經(jīng)濟進行調整，行政法制有所恢復。1966年至1976年是第三個時期，這個時期的初期（1966年至1970年），行政法制遭到“文革”急風暴雨般的摧毀和破壞。之后，雖然有人民群眾對“文革”的不滿和反對，有許多老一輩無產(chǎn)階級革命家的斗爭，但由于林彪“四人幫”兩個反革命集團利用毛澤東同志晚年的錯誤，制造個人迷信，使民主和法制繼續(xù)遭到蹂躪，行政法制建設處于一片蕭條的狀況。1 9７６年１０月以后到1978年是第四個時期。這個時期，“四人幫”雖然被打倒了，“文革”雖然結束了，但是“左”的路線并沒有完全結束，“兩個凡是”束縛了人們的思想，行政領域仍然盛行著“長官意志”，行政法制仍然被冷落、被忽視。

　　“反右”和“文革”是完全背離法治而走向了極端人治的道路，它給國家和人民帶來的災難是無比深重的。因此，在“文革”結束以后，甚至還在“文革”過程中，許多人即開始思考：我們選擇的道路和路線是不是錯了？人治也許能夠創(chuàng)造一時的速度和效率，但它不可避免地會導致公權力濫用，導致對千百萬人權利和自由的損害，代價太大了。事實上，人治也不可能能夠創(chuàng)造長久的速度和效率，“文革”后期我國國民經(jīng)濟陷入崩潰的邊緣就是明證。

　　三、重建法制，從健全和完善法制出發(fā)，逐步從人治走向法治，

　　從法制走向法治

　　自１９７８年中共十一屆三中全會至１９８９年《中華人民共和國行政訴訟法》通過，是中國行政法制重建和中國逐步從法制走向法治的時期。

　　黨的十一屆三中全會第一次把民主和法制提到了重要的地位，會議《公報》指出：“ 為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性，連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，……要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；
要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權”。這一段話是我門在民主和法治方面，對過去幾十年經(jīng)驗教訓，特別是對十年“文革”教訓的最深刻的總結。它標志著我們對公權力的性質和如何執(zhí)掌公權力的全新認識，標志著我們對人治道路和法治道路的重新選擇。

　�。保梗罚改曛粒保梗福鼓�，中國為重建和發(fā)展行政法制做了一系列工作。其中最主要的有下述五項：

　�。ㄒ唬┗謴驮�有法制，解決行政領域無法可依的問題

　　1979年，全國人大常委會作出決議，確定從中華人民共和國成立以來國家制定的法律、法令，凡不與現(xiàn)行憲法、法律、法令相抵觸者均繼續(xù)有效。這樣就恢復了一大批法律、法令，包括調整行政社會關系的法律、法令的效力，部分地解決了行政領域無法可依的問題，為重建行政法制做了第一步較容易做但卻有較大效益和作用的工作。

　　重建行政法制的較困難的工作是需要新制定一系列適應新的形勢和情況的調整行政社會關系的新的法律、法規(guī)，建立各種有關的行政管理制度，使行政管理逐步走向法制化的道路。

　　八十年代初在這方面做了不少工作。首先，第五屆全國人大第二次會議通過《地方組織法》[9]，將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府，詳細規(guī)定了地方各級人民政府的組織、職權和工作方式：之后，第六屆全國人大第五次會議又通過《國務院組織法》，將國務院的組織和活動重新納入法制的軌道。其次，這個時期頒布了大量的行政管理方面的法律、法規(guī)[10]，解決有法可依的問題，為行政機關依法辦事提供了前提條件。

　�。ǘ�）修改“七八憲法”，確定行政法制的宗旨和發(fā)展方向

　�。保梗罚改曛粒保梗福鼓赀@個時期，行政法制發(fā)展中最具有重大意義的事件是“八二憲法”的頒布，“八二憲法”不僅重新恢復和確認了上世紀五十年代初、中期創(chuàng)建而在這之后相當長一個時期內中斷了的行政法制，而且將之向前大大發(fā)展了一步。這主要表現(xiàn)在下述五個方面：（１）重新確認和發(fā)展了作為行政法制基礎的人民主權原則。憲法明確規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，行政機關由人民代表機關產(chǎn)生，對人民和人民代表機關負責，受人民和人民代表機關監(jiān)督，人民可依法通過各種途徑和形式直接管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務。（２）重新確認和發(fā)展了以“法律至上”為核心的行政法治原則：一切國家機關必須遵守憲法和法律，任何國家機關的行為必須符合憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究；
任何國家機關和公職人員都不得有超越憲法和法律的特權。（３）重新確認和發(fā)展了一定的職權劃分與制約原則：政府成員不得擔任人大常委會委員和兼任審判機關與檢查機關的職務；
行政機關不得干涉人民法院獨立行使審判權和人民檢察院獨立行使檢察權；
人大常委會監(jiān)督政府的工作，有權撤銷政府制定的同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令；
人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，有權對行政機關及其工作人員遵守憲法和法律實行監(jiān)督。（4）重新規(guī)定了工作責任制和效率原則：一切國家機關實行工作責任制，精簡機構，對工作人員實行培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。(5)重新確定了國務院和地方各級人民政府的性質、地位，規(guī)定了中央和地方各級人民政府的基本職權。

　�。ㄈ�）改革政府機構，轉變政府職能

　　長期以來，由于不重視行政法制，在政府機構設置和人員編制上以人治代替法治，結果導致機構臃腫，人浮于事，職責不清。機構之間、工作人員之間互相推諉、互相扯皮、工作效率極其低下。到八十年代初，這種情況已經(jīng)發(fā)展到“不能容忍”的地步。為了改變這種狀況，使政府機構適應現(xiàn)代化建設的需要，1982年3月，第五屆全國人大常委會第22次會議通過決議，決定對國務院和地方各級人民政府的機構進行全面改革。這次改革用了兩年多時間，取得了一定的成效，特別是在領導班子年輕化、知識化方面取得了較明顯的進展，但是在精簡機構方面取得的成效卻有限。１９８８年３月第七屆全國人大第一次會議通過決議，決定對政府機構進行新的全面性的改革。這次改革的目標是：根據(jù)黨政分開、政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，逐步建立具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協(xié)調、靈活高效的行政管理體系。這次改革主要著眼于轉變政府職能，按照加強宏觀管理和減少直接控制的原則，重新確定政府機構的職能，確定每一機構的職責范圍，做到定職能、定機構、定人員。這次改革雖然取得了較大成效，但也沒有從根本上解決問題：一些機構在作了一定精簡后，不久即重新膨脹，恢復到改革前的狀態(tài)，甚至更甚于前。造成這種狀況的原因主要有兩條：其一是沒有嚴格的行政法制保障，沒有以法律嚴格規(guī)定政府的組織和編制以及違反編制規(guī)定，濫設機構、濫增人員的責任；
其二是市場經(jīng)濟體制尚未建立，政府仍然什么都管，什么都干預，結果只能是精簡－膨脹，再精簡－再膨脹。

　�。ㄋ模┮�(guī)范行政法規(guī)和規(guī)章的制定，健全行政立法制度

　　在“八二憲法”頒布以前，我國一直未明確行政立法的法律地位，盡管行政機關從未停止發(fā)布過調整各種行政社會關系的規(guī)范性文件。1982年現(xiàn)行憲法正式確認行政立法，規(guī)定國務院有權制定行政法規(guī)，國務院各部委有權制定規(guī)章。以后《地方組織法》又規(guī)定省、直轄市、自治區(qū)人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府亦有權制定規(guī)章。行政法規(guī)和規(guī)章是法律的具體化和補充。在現(xiàn)代社會，科技進步、經(jīng)濟發(fā)展、人們社會活動的頻率加快，社會關系較以往大為復雜，光靠議會制定的法律已遠遠適應不了調整現(xiàn)代社會、經(jīng)濟、政治、文化生活的需要。因此，行政立法是現(xiàn)代法治的必然要求。當然，現(xiàn)代法治不僅要求確立行政立法的法律地位，而且更要求以法律規(guī)范行政立法，保障人民主權和法制的統(tǒng)一，保障行政立法符合憲法和法律，保障廣大社會公眾參與行政立法。正因為如此，我國現(xiàn)行憲法和組織法規(guī)定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，地方人大常委會有權撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)臎Q定和命令（含規(guī)章）。國務院于１９８７年４月專門頒布了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，各省市也于其后相繼頒布了有關制定地方規(guī)章的程序規(guī)定，使整個行政立法逐步規(guī)范化。

　　（五）拓寬行政爭議解決途徑，完善行政解紛機制

　　在傳統(tǒng)上，我們解決行政管理領域的爭議和糾紛，通常都由行政機關依一般行政程序單方?jīng)Q定或由行政機關對爭議雙方進行調解，由雙方在互讓互諒的基礎上達成解決爭議的協(xié)議。這種解決問題的方法雖然程序簡便，易于執(zhí)行（行政決定可強制執(zhí)行，調解協(xié)議則多能自愿執(zhí)行），但它們在很多時候會背離法治和公正的要求。進入八十年代以后，根據(jù)法治和公正的要求，我國開始拓寬行政爭議解決途徑，完善行政解紛機制。例如，1982年全國人大常委會通過的《中華人民共和國商標法》規(guī)定，國務院工商行政管理部門設立商標評審委員會負責處理商標爭議事宜；
1984年全國人大常委會通過的《中華人民共和國專利法》規(guī)定，國家專利局設立專利復審委員會，負責處理專利爭議事宜；
１９８７年，國務院發(fā)布的《國營企業(yè)勞動爭議處理暫行規(guī)定》中規(guī)定，勞動行政管理機關設立勞動爭議仲裁委員會，在其職權范圍內處理因履行勞動合同而發(fā)生的爭議案件和因開除、除名、辭退違紀職工而發(fā)生的爭議案件。上述法律、法規(guī)規(guī)定的行政裁判機構或行政仲裁機構均是設在行政機關系統(tǒng)內專門處理特定爭議案件的機構，它們處理爭議案件，不是根據(jù)一般的行政程序，而是根據(jù)一定的準司法程序，如申請、答辯、調查、取證、當事人陳述、對質、辯論等，裁決必須嚴格根據(jù)法律和事實作出，當事人不服裁決，在法律有規(guī)定的情況下，還可向人民法院提起訴訟。當然，目前我國行政解紛機制尚不完善，行政裁決程序還不規(guī)范。這些有待于現(xiàn)在正制定的《行政程序法》加以具體規(guī)定。

　　四、建設責任政府、有限政府、誠信政府、透明政府、為民和便民政府，“法治政府工程”全面啟動和施工

　　１９９0年至２００5年１５年間，是中國 “法治政府工程”全面啟動和進入系統(tǒng)施工的時期。這一時期，中國行政法開始由原來主要適應計劃經(jīng)濟的模式向適應市場經(jīng)濟的模式轉化，由過去主要執(zhí)行“管理”職能的模式開始向既具“管理”職能，更具“規(guī)范和控權”職能的模式轉化。由推進建設威權政府、萬能政府、政策主導政府、保密政府、秩序本位政府的模式向推進建設責任政府、有限政府、誠信政府、透明政府、為民和便民政府的模式轉化。我國行政法模式自上世紀九十年代開始的這種發(fā)展和轉化主要體現(xiàn)在下述五個方面：

　　（一）確立依法行政原則和建設法治政府的目標

　　在我國，正式確立依法辦事、依法行政原則是在上世紀九十年代《行政訴訟法》通過和實施以后。[11]《行政訴訟法》第一條規(guī)定，行政訴訟的基本目的之一即在于維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權。１９９３年，第八屆全國人大第一次會議通過的政府工作報告正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則。《報告》明確提出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事。一切公職人員都要帶頭學法懂法，做執(zhí)法守法的模范”[12]。l996年第八屆全國人大第四次會議通過的《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要及關于（綱要）報告的決議》更進一步將依法行政，依法治國，建立法治國家作為國家的治國方針�！秷蟾妗分赋觯骸耙獔猿趾蛯嵭幸婪ㄖ螄�，積極推進社會主義法制建設的進程，加強立法，嚴格執(zhí)法，不斷提高廣大干部和群眾的法律意識和法制觀念，努力建設社會主義法制國家”[13]。自此，依法行政原則在我國逐步形成并最終正式確立。與此相適應，我國行政管理各個領域、各個方面的法律、法規(guī)也逐步健全、完善，僅全國人大及其常委會在這個時期即通過了200多件法律，其中絕大多數(shù)涉及行政管理[14]。正是在行政管理領域初步和基本解決了有法可依的問題以后，中央人民政府于2004年提出了全面建設法治政府的總目標以及行政法治所要求的政府定位、行政立法、行政執(zhí)法、行政決策、解紛機制、監(jiān)督機制和法治觀念等七個方面的具體目標。[15]

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　　（二）制定《行政訴訟法》和《國家賠償法》，建設責任政府

　　責任政府主要包括兩個方面的內容：一是政府向人民和人民代表機關負責，政府要定期和不定期地向人民和人民代表機關報告工作，人民和人民代表機關如果對政府的工作不滿意，政府如果得不到人民和人民代表機關的信任，政府就應該辭職，人民和人民代表機關就可以選舉產(chǎn)生新的政府，這是憲政的要求；
二是政府向法律負責，政府應該依法行政，政府如果違法行使職權，侵犯行政相對人的權益，相對人可以提起行政訴訟，請求法院撤銷政府的行為和責令政府賠償其損失，這是行政法治的要求。

　　中國法制史有幾千年，訴訟制度也有差不多同樣長久的歷史。但中國法制史主要是刑法史和刑事訴訟史。民法和民事訴訟在中國法制史中位置很低，行政法和行政訴訟則幾乎沒有地位。就“民告官”的行政訴訟而言，歷代的法律雖然沒有禁止“民告官”，但法律的運作實際上只允許“官告民”，而不允許“民告官”。不僅不允許民告官府，民告官員個人實際上也是非常困難的。我國在上世紀四十年代未建立新的政權后，憲法雖然規(guī)定民可告官[16]，但直到八十年代以前并沒有建立真正規(guī)范化的“民告官”制度（行政訴訟制度）。法律的實際運作仍然是只允許“官告民”，而不允許“民告官”。直到1989年，七屆全國人大二次會議通過《行政訴訟法》，正式確定“民告官”的行政訴訟制度[17]。該法于1990年10月１日起施行，到現(xiàn)在已有１5年時間。這１5年的運作雖然并不順利，其實施曾有過而且現(xiàn)在仍然有各種各樣的障礙和困難，但是這個制度畢竟生存了下來，并且每年都在發(fā)展。[18]

　　行政法治層面的責任政府除了要求建立“民告官”的行政訴訟制度外，另一項重要要求就是應建立行政侵權責任賠償制度。自上世紀五十年代以來，我國對于因政府違法或不當行為侵害，造成其人身或財產(chǎn)損害的公民一直實行一種政策性補償制度。這種制度在不同的歷史時期對于受害人雖然也起了積極的救濟作用，但是其不足之處在于政策變化多，彈性大，標準不一，從而實行起來有失公正，導致很多應該得到救濟的受害人得不到救濟；
同樣的受害人有的能得到多種且較優(yōu)厚的救濟，有的卻只能得到很微薄的救濟或根本得不到救濟。由于沒有統(tǒng)一的救濟標準，這種制度還可能導致執(zhí)行政策的機關和工作人員的腐敗。由于存在這些弊端，更由于九十年代以來市場經(jīng)濟體制和“民告官”制度的推動，通過立法規(guī)范國家侵權責任，建立國家賠償制度的呼聲越來越高。正是在這種背景下，八屆全國人大常委會第七次會議于1994年通過了《國家賠償法》[19]。該法同時規(guī)定了行政賠償和刑事賠償（即冤獄賠償）兩種國家賠償。根據(jù)該法，公民不僅可以對行政機關及其工作人員的行政侵權行為造成的損害請求國家賠償，而且可對司法機關及其工作人員在行使偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權時實施的侵權行為所造成的損害請求國家賠償。國家賠償制度的建立是我國在人權保障方面的一個重大進步，無疑體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神。

　　（三）制定《行政處罰法》和《行政許可法》，建設有限政府和“三公”政府

　　有限政府和“三公”（公開、公正、公平）政府是法治政府的基本構成要件。有限政府是指政府職能有限（主要限于經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務），權力有限（主要限于制定規(guī)則和實施監(jiān)督管理），政府不能無所不能、無所不為，要堅持政企分開、政事分開，理順政府與市場、政府與社會的關系。十屆全國人大常委會第四次會議通過的《行政許可法》即最明確、最直接地體現(xiàn)了“有限政府”的原則：該法第12條規(guī)定國家許可規(guī)制的范圍，政府不能在此范圍之外實施許可規(guī)制。而且，即使是屬于國家許可規(guī)制范圍之內的事項，該法第13條還規(guī)定，對于其中行政相對人能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節(jié)的，待業(yè)組織或中介組織能夠自律管理的，行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，法律也可以排除政府的許可規(guī)制。

　　“三公”政府是指政府行使法定職能要遵循正當法律程序，即保證實體和程序正義的公開、公正、公平的程序。我國自上世紀八十年代以后，開始注重對政府權力的控制和制約，建立了各種相應的監(jiān)督制度，形成了較為嚴密的監(jiān)督體系和機制。但當時這種監(jiān)督和制約往往是只及于權力行使之前或權力行使之后，權力行使之前是通過法律確定行政機關權力的界限，使其不得無限行使權力；
權力行使之后是通過各種監(jiān)督途徑追究行政機關及其工作人員違法行使權力的法律責任。但法律恰恰忽略了對行政權行使過程的規(guī)范，忽略了從程序上對行政行為的制約�，F(xiàn)代社會，法律往往不得不賦予行政權較大的自由裁量空間，人們很難在實體上對其進行嚴密的規(guī)范。因此，在現(xiàn)代社會，程序控制是保障行政權合法、正確行使，防止其濫用和侵犯公民權利、自由的必不可少的條件。上世紀九十年代以后，我們開始認識到正當法律程序對于控制政府權力，建設有限政府、“三公”政府和廉潔政府的重要意義，從而開始注重行政程序立法。我國行政程序最典型的立法是1996年3月第八屆全國人大第四次會議通過的《行政處罰法》和２００３年８月第十屆全國人大常委會第四次會議通過的《行政許可法》。這兩部法律較好地解決了對行政行為的程序制約問題，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代民主、法治的精神和原則，其所規(guī)定的各項行政程序制度：如出示身份證件，表明身份制度，告知制度、說明理由制度，調查和收集證據(jù)制度、聽取當事人陳述和申辯制度，送達行政決定書、告知當事人救濟權利、救濟途徑的制度，時效制度以及聽證制度，等等。特別是聽證制度，對于保障行政行為公正合理進行，防止行政執(zhí)法人員濫用權力，保護公民法人或其他組織的合法權益具有特別重要的意義�！缎姓�處罰法》和《行政許可法》為我國行政程序立法積累了很好的經(jīng)驗，目前，我國立法機關準備在這兩部法律和其他規(guī)定行政行為程序的有關單行法律的基礎上，制定統(tǒng)一的行政程序法[20]，以規(guī)范整個行政機關的行政行為，使體現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治精神的公開、公正、公平原則貫穿在整個行政的運作過程中。

　　(四) 制定《行政監(jiān)察法》和《公務員法》，確立制約與激勵機制，建設廉潔政府

　　現(xiàn)代法治既要求權力制約與監(jiān)督，也要求激勵。在現(xiàn)代社會，行政法治如果不同時確立制約與激勵雙重機制，就不可能建設高效政府和廉潔政府，濫權、腐敗、官僚主義和效率低下就不可避免。

　　孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。因此，必須“以權力制約權力”，否則“公民生命，自由必然要成為濫用權力的犧牲品”[21]。我國從“文革”的教訓中已深刻認識到對政府權力加以監(jiān)督和制約的必要性。因此，上世紀八十年代初期通過的憲法，加強了各級國家權力機關對政府的監(jiān)督力度，如規(guī)定全國人大有權罷免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；
全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；
全國人大和全國人大常委會有權組織特定問題的調查委員會，對特定問題進行調查；
全國人大代表在全國人大開會期間，全國人大常務委員在開會期間，有權依法定程序對國務院或國務院各部、委提出質詢，等等[22]。其次，也是非常重要的一項措施，即是建立和完善行政監(jiān)察制度。１９９０年，國務院發(fā)布《行政監(jiān)察條例》，１９９７年，第八屆全國人大常委會第２５次會議又通過《行政監(jiān)察法》，即將《條例》上升為法，從而確立了我國相對穩(wěn)定和較為規(guī)范的，且有中國特色的行政監(jiān)察制度：行政監(jiān)察機關設于行政系統(tǒng)之內，便于監(jiān)察機關了解行政系統(tǒng)內部的規(guī)章、制度、政策，熟悉和掌握監(jiān)察對象的情況，從而有利于提高監(jiān)督的效率；
行政監(jiān)察機關享有檢查權、調查權、建議權、行政處分權和行政處理權等較廣泛的監(jiān)督權；
與此同時，行政監(jiān)察機關行使監(jiān)察職權要受嚴格的程序制約，監(jiān)察機關和監(jiān)察人員實施監(jiān)察行為違反法定程序要承擔相應的法律責任。在我國行政法制監(jiān)督中，除了行政監(jiān)察機關的監(jiān)督外，國家審計機關的監(jiān)督亦具有重要的地位。1994年第八屆全國人大第九次會議通過《審計法》，規(guī)定國家實行審計制度，由國家審計機關對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支以及國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支進行審計監(jiān)督。對于被審計單位，審計機關享有檢查權、調查權，要求其作出某種行為或不作出某種行為權（如要求提供有關文件、賬冊、材料或要求停止違法收支，制止嚴重損失浪費等），以及一定的行政處罰權（如沒收非法所得、處以罰款、扣繳款項、，停止銀行貸款等）。

　　監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督制度所體現(xiàn)的主要是制約原則，在行政法治機制中，同時體現(xiàn)制約和激勵原則的較典型的制度是公務員制度。我國在對公職人員的人事管理上，過去長期實行與計劃經(jīng)濟體制相適應的“干部制度”[23]。這種“干部制度”具有強烈的“人治”色彩：一個人能否進入公職機關任職，以及到何機關任何職，均完全取決于組織的分配，組織讓干什么就干什么，沒有個人的選擇，也沒有競爭。一個人在公職機關工作，當上“干部”以后，其晉升、提拔或調動工作也完全取決于組織（主要是組織的負責人），取決于國家的需要，個人的學識、才能和志趣都是次要的考慮因素。這種制度雖然在新政權建設的早期起過一定的積極作用，但長此以往，整個公職人員隊伍的生機、活力被窒息，導致政府運轉不靈，效率低下。特別是當計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌時，原“干部制度”的各種弊端更充分地暴露出來，以至于不改革舊人事管理制度，新經(jīng)濟體制即難以正常運作。正是在這種情況下，國務院于1993年發(fā)布了《國家公務員暫行條例》，并于2005年由十屆人大十五次會議上升為法律，即《公務員法》，從而在我國正式建立起公務員制度。這一制度所確立的具體制度主要包括：（1）錄用制度。公職系統(tǒng)錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采用公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。（2）考核制度。對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績；
考核確定四個等次，作為其晉升職務、級別和工資的依據(jù)。（3）獎懲制度。公職機關根據(jù)公務員的表現(xiàn)，對工作表現(xiàn)突出，有顯著成績和貢獻，或者有其他突出事跡的公務員或公務員集體予以獎勵；
對違法違紀，應當承擔紀律責任的公務員給予處分；
作為領導成員的公務員，因失誤、失職造成重大損失或惡劣社會影響的，或對重大事故負有領導責任的應引咎辭職。（4）職務升降制度。公務員晉升領導職務，要經(jīng)過民主推薦、組織考察、主管機關討論決定；
公職機關選拔人才還可以采取競爭上崗、面向社會公開選拔的方式；
公務員經(jīng)考核不稱職的，應降職使用。（5）交流制度。對擔任領導職務和某些工作性質特殊的非領導職務的公務員，實行交流與職位輪換制度。（6）回避制度。公務員之間有某種法定親屬關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監(jiān)察、審計和財務工作；
公務員擔任鄉(xiāng)級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避；
公務員執(zhí)行公務時，涉及本人或某種法定親屬關系人員的利害關系的，必須回避。

　�。ㄎ澹┐_立信賴保護原則和以人為本原則，建設誠信政府和為民、便民政府

　　信賴保護原則和以人為本原則是行政法治的重要原則。但是，長期以來，這兩個原則一直不為我國行政法學界所重視，在我國行政管理實踐中，背離這兩項原則的現(xiàn)象非常普遍。例如，政府行為經(jīng)常反復無常，往往給行政相對人造成重大的，有時甚至是傾家蕩產(chǎn)的損失。如政府與相對人簽訂BOT合同，約定其借款貸款修路建橋，允諾其路橋修好后可建收費站收費30年，但3 年不到，政府就以收費站影響交通順暢為由，責令相對人拆除，從而使相對人破產(chǎn)或背上幾十年也還不清的債務。又如，政府行為手續(xù)繁瑣，且各政府部門之間互相推諉、互相扯皮，相對人找政府部門辦一件事，往往要跑幾十個衙門，蓋幾十個圖章，花上一年半載的時間，還不說要忍受每個衙門的門難進，臉難看，話難聽。

　　近兩年來，我國行政法學界和國家立法機關終于開始重視信賴保護原則和以人為本原則，不僅在學者的各種行政法著述中開始詳細闡述這兩項原則的具體內涵和適用范圍，而且在國家相應法律法規(guī)中明確規(guī)定這兩項原則的內容和具體要求。例如，十屆人大四次會議通過的《行政許可法》第8條規(guī)定，(點擊此處閱讀下一頁)

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