【內容摘要】改革開放以來，我國在建立健全權力監(jiān)督體系、完善權力監(jiān)督手段方面進行了不懈的努力，取得了許多成績。但是，我國現行的權力監(jiān)督體系和監(jiān)督手段仍然存在著許多缺陷和問題，如黨政權力監(jiān)督體系強而社會權力監(jiān)督體系弱、執(zhí)政黨對國家政權監(jiān)督強而黨內監(jiān)督弱，由此導致權力監(jiān)督存在弱監(jiān)、虛監(jiān)、漏監(jiān)等問題。產生這些問題的原因包括：我國目前民主和法治發(fā)展程度仍然不高；
政治體制改革的某些方面滯后；
在加強權力監(jiān)督方面的思想觀念和工作中存在一些偏頗和失誤。

　　【關 鍵 詞】權力監(jiān)督/民主與法治/政治體制改革

　　改革開放以來，黨和政府在建立健全權力監(jiān)督體系、完善權力監(jiān)督手段方面進行了不懈的努力，取得的成績是有目共睹的。但正如不少學者所指出的那樣，我國在權力監(jiān)督方面仍存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”和“漏監(jiān)”的問題，這說明我國現行的權力監(jiān)督體系和監(jiān)督手段還存在著一些缺陷。造成這些缺陷的原因是多方面的，既有發(fā)展階段方面的原因，也有體制方面的原因，還有思想觀念和工作中的偏頗和失誤。

　　一、我國現行權力監(jiān)督體系和手段存在的問題和缺陷

　　1.黨政權力監(jiān)督體系強，社會權力監(jiān)督體系弱

　　我國現行的權力監(jiān)督體系可以分為兩大部分，即處于黨和國家政權系統(tǒng)中的黨政權力監(jiān)督體系和黨政系統(tǒng)外的社會權力監(jiān)督體系。改革開放以來，為避免重蹈“文化大革命”的覆轍，歷任黨和國家領導人都十分重視黨政權力監(jiān)督體系的建設。經過近三十年的努力，執(zhí)政黨對國家政權的監(jiān)督、黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督等黨政權力監(jiān)督主體的職責和權限都得到了不同程度的增強。他們的監(jiān)督擁有獎勵和制裁的權力，因而具有剛性的約束力。而屬于社會權力監(jiān)督體系的民主黨派和政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督和公民監(jiān)督的地位和作用雖有所提高，但其制約和監(jiān)督權力的作用卻很有限。民主黨派和各級政協(xié)的監(jiān)督是一種非權力性的監(jiān)督，它們所提出的批評、意見和建議對各級黨政官員沒有剛性的約束力。媒體監(jiān)督由于無法轉換為民意支持，其監(jiān)督效果只能取決于被監(jiān)督對象的上級的態(tài)度，如果上級官員包庇、縱容下級官員濫用權力行為，媒體監(jiān)督效果就會大打折扣。一項問卷調查當問到“你認為我國新聞媒體對權力的監(jiān)督作用如何”時，72.7％的人認為“有點效果，但不大”，17.3％的人認為“基本無效”，兩項合計高達90％[1]68。公民監(jiān)督在選舉民主尚不發(fā)達的情況下，主要依靠信訪、舉報等途徑，其最終效果取決于各級黨政領導和專門監(jiān)督機關查處權力濫用和腐敗行為的意愿和努力。其結果是，黨政權力的自我監(jiān)督強，對黨政權力的外部監(jiān)督弱。

　　2.執(zhí)政黨對國家政權的監(jiān)督強，黨內監(jiān)督弱，外部監(jiān)督更弱

　　執(zhí)政黨對國家政權機關及黨員領導干部的監(jiān)督是強有力的。各級黨委通過在人大、政府、法院、檢察院等國家政權機關及其職能部門內部的領導層中設立黨組、建立機關內部黨組織和派駐紀檢組等三條途徑，加強對同級國家政權機關的監(jiān)督和控制。這種監(jiān)督和控制以人事任免權、升降獎懲權、紀律處分權為后盾，因而是強有力的。而在黨內監(jiān)督體系中，黨員對黨代會和黨代表、黨代會對黨委會全體會議、黨委會對常委會和書記的監(jiān)督力度不大。這是由于中央和地方黨代會每五年才召開一次，黨委全會每年召開一到兩次，常委會和書記成為日常決策機構和主要的決策者，黨員和黨代會代表行使監(jiān)督權的機會和載體不足。相反，由于各級黨委書記和常委對黨員、黨代會代表和黨委委員具有日常的教育、管理和監(jiān)督權，后者對前者監(jiān)督的力度受到進一步的限制。民主黨派和各級政協(xié)的監(jiān)督主要是一種協(xié)商監(jiān)督，這種監(jiān)督以規(guī)勸為主，缺乏實際約束力。各級新聞媒體在同級黨委宣傳部門領導下，以正面的輿論宣傳和引導為主，對同級黨委的輿論監(jiān)督無從進行。由于黨的各級領導人的產生方式與黨外群眾無關，群眾監(jiān)督的效果更是有限。

　　3.權力監(jiān)督強，分權制衡弱

　　行政權和司法權被統(tǒng)一置于享有立法權的國家權力機關的監(jiān)督之下。立法權、行政權和司法權則被統(tǒng)一置于黨的領導權之下。但是，國家立法機關對執(zhí)政黨的監(jiān)督權尚未落到實處。檢察院對法院、公安和司法行政機關的法律監(jiān)督權包含有權力制約的思想，但公、檢、法在黨委政法委的統(tǒng)一領導下的相互制約方面有待加強。由于司法地方化，《行政訴訟法》賦予法院對行政機關的具體行政行為的司法審查權，難以行使。

　　4.專門機關監(jiān)督強，人大監(jiān)督弱

　　全國和地方各級人民代表大會及其常委會在法理上是國家權力機關及其常設機關，各級政府、法院、檢察院由它產生并向它負責，人大的監(jiān)督應該是最強有力的。但各級人大及其常委會由于缺乏履行監(jiān)督權的專門機構，如監(jiān)察和審計機構等，因而難以履行法律規(guī)定的監(jiān)督職責。

　　5.對下級監(jiān)督強，對同級主要領導監(jiān)督弱

　　地方各級紀檢、監(jiān)察、審計、檢察等專門監(jiān)督機關均實行雙重領導體制。由于同級黨委、人大、政府掌握著他們的人事任免權和財政撥款權等重要權力，因此雙重領導中往往以同級領導為主。這些黨紀政紀、財經和法律監(jiān)督的專門機關往往無法監(jiān)督同級黨政主要領導及其決策失誤，而只能監(jiān)督其下屬機構和人員。擁有權力最大而最需要監(jiān)督的各級黨政主要領導及其決策失誤成為本級專門監(jiān)督機關權力監(jiān)督的盲區(qū)。

　　6.自我約束強，外部約束弱

　　在現行的權力監(jiān)督體系中，地方各級黨政主要領導的外部約束很弱，他們自身的道德修養(yǎng)和自律能力發(fā)揮著關鍵作用。在自上而下的任命體制中，上級領導對下級領導的監(jiān)督是最有力的，但由于上級領導監(jiān)督對象過多，無法有效獲取監(jiān)督對象的信息，因而往往出現“管得著的看不見”的現象。依靠短時間內的個別談話來彌補監(jiān)督信息不足的巡視制度，效果非常有限。地方黨政主要領導與副職領導之間，書記與常委、委員之間在日常工作中處于領導和被領導的關系之中，因此希望通過黨內民主生活會的批評和自我批評來進行同級監(jiān)督往往難以實現。在上級控制下級的升降獎懲權的情況下，下級更無法對上級進行有效的監(jiān)督。這樣對各級黨政主要領導的外部約束方面出現了“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，群眾監(jiān)督太難”的現象。

　　7.黨紀政紀監(jiān)督強，法律監(jiān)督制約弱

　　以法律約束權力比以紀律約束權力更為有效，但目前我國黨紀政紀對官員的約束力更強。當前一些急需的權力監(jiān)督法，如《行政程序法》、《公共信息公開法》、《反貪污賄賂法》、《防止公職人員利益沖突法》、《新聞法》等都尚未出臺。先行出臺的一些黨內法規(guī)、行政法規(guī)成為黨紀政紀監(jiān)督的主要依據。黨紀政紀監(jiān)督機關因此在權力監(jiān)督中處于更加積極主動的強勢地位。在權力濫用、特別是腐敗案件查辦過程中，由于受到盤根錯節(jié)的利益關系和強大的說情風的干擾，執(zhí)紀執(zhí)法機關和司法機關及其主管領導有時以紀律處分代替法律處分，以行政處罰代替法律制裁，這些都會削弱法律的約束力。

　　8.制度預防強，技術預防弱

　　改革開放以來，黨和政府對于體制機制缺陷是導致權力濫用和腐敗的根源的認識日益深刻，在健全完善體制機制以預防權力濫用和腐敗方面做了大量的工作，取得了明顯的成績。但對于技術手段在預防腐敗和監(jiān)督權力中的作用的認識還不夠深入，未能更加普遍地將信息網絡技術等高科技手段運用于公共權力的運行過程中和權力監(jiān)督的工作中。例如，行政監(jiān)察部門的電子監(jiān)察系統(tǒng)至今尚未在全國范圍內推廣開來，從而影響了其作用的發(fā)揮。一些政府網站質量不高，公布的信息不全面、信息更新不及時，同時缺少網上辦公、網上審批等行政服務功能，這些都不利于政府網站在促進政務公開方面作用的發(fā)揮。

　　二、我國權力監(jiān)督存在問題的主要原因

　　我國現行權力監(jiān)督體系和手段之所以存在上述缺陷和問題，主要有以下三個方面的原因：

　�。ㄒ唬┟裰骱头ㄖ谓ㄔO是一個長期過程，我國目前民主和法治的實現程度仍不高

　　權力監(jiān)督體系是整個政治體系的一個有機組成部分。權力監(jiān)督體系的現代化程度是與該國家整個政治體系的現代化程度聯(lián)系在一起的�，F代政治體系是民主和法治高度發(fā)達的政治體系。以分權制衡約束權力，以公民權利、特別是選舉權力約束權力，以法律約束權力，以代議機構監(jiān)督權力，以媒體監(jiān)督約束權力，以公民社會制約國家權力，以政治透明約束權力，這些都是現代民主政治和法治國家才完全具備的有效的權力制約手段。它的有效性在于，不存在任何不受監(jiān)督和制約的權力，不存在任何不受監(jiān)督和制約的官員。而在傳統(tǒng)的專制主義和人治國家中，法律和專門的監(jiān)督機關都是皇權用來約束下級官員的手段或工具，“君權神授”的思想和自上而下的授任制排斥了來自民眾的監(jiān)督，對至高無上的皇權和皇帝本人缺乏有效的監(jiān)督和制約。專制主義政治體制無法克服這種權力監(jiān)督體制的內在缺陷，這是導致歷朝歷代無法走出興亡周期律的重要因素。1949年新中國成立后，以毛澤東同志為核心的中共第一代領導人開始探索權力監(jiān)督的民主新路，但1957年后，由于國內外政治情勢的變化，民主新路的探索陷入停頓并在十年“文化大革命”中完全中斷。1978年以后，中國共產黨把加強社會主義民主和法制建設作為自己的奮斗目標，并為此進行了不懈的努力。但在中國這樣一個有著兩千余年封建專制主義歷史的國家，背負著學自前蘇聯(lián)的權力高度集中的政治體制的包袱，民主和法治建設必然是一個長期的過程。雖然改革開放后在民主和法治建設方面進行了長達三十年的努力，但我國的民主和法治的實現程度仍然不高。自由的、競爭性的普選制是民主政治的基石。但迄今為止，除了人大代表的直選上升到縣（市、區(qū)）一級外，各級黨政領導的直選仍然停留在村一級。差額選舉目前仍然局限于黨政副職領導，而且?guī)в信氵x的性質，缺乏必要的競爭性和自由選擇的余地。自上而下的任命制仍然是權力授予的主渠道。各級人大的監(jiān)督權由于代表人數過多、非專職化、會期過短等眾多因素而難以行使。司法地方化、行政化妨礙著公正司法。法律法規(guī)的司法審查或違憲審查制度尚不存在。對執(zhí)政黨的外部監(jiān)督也不夠。

　�。ǘ�）我國的政治體制改革是一種漸進改革，政治體制改革某些方面的滯后影響著權力監(jiān)督體系功效的發(fā)揮

　　權力監(jiān)督體制乃是政治體制的一個重要組成部分，政治體制改革的優(yōu)先順序選擇和進程直接影響著權力監(jiān)督體制的完善程度。我國政治體制改革如同經濟體制改革一樣，也是一種漸進改革或者增量改革。① 我國政治體制改革的優(yōu)先順序依次是行政改革、公共服務改革和政治改革。改革開放以來，我國先后進行了五次行政改革，其主要內容是精簡機構和人員，轉變政府職能，同時中央政府也進行了一輪行政審批制度改革。20世紀90年代中期、特別是進入21世紀以后，我國積極推進財政體制和公共服務體制改革，努力建立現代公共財政體制，減少教育、醫(yī)療、社會保險等基本公共服務供給中的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別。在較為純粹意義的政治改革中，黨和政府積極推進政務公開和黨政領導干部選拔任用制度改革，積極推進農村和城市基層群眾性自治組織的民主選舉，初步滿足了公民對知情權和參與權的要求。而黨政領導體制改革、人大改革、選舉制度改革、司法體制改革、黨內監(jiān)督和行政監(jiān)督體制改革、新聞管理體制改革、民間組織管理體制改革等項高度敏感、復雜、艱難的政治改革則被放在比較靠后的位置，進展相對來說比較緩慢。這種先易后難、逐步深入的改革策略，有利于保持改革者對改革進程的掌控和糾錯，有利于實現新舊政治體制的平穩(wěn)過渡，因此具有自身的優(yōu)點。

　　同時我們也應當看到，政治體制改革中一些比較核心的、難度較高的內容長期滯后，使得現行權力監(jiān)督體系在監(jiān)督和制約權力方面出現了一些難以克服的體制機制性障礙，降低了現行權力監(jiān)督體系的效能。

　　1.權力過分集中的黨政領導體制尚未得到根本改變，對各級黨政主要領導難以進行有效監(jiān)督

　　1980年鄧小平吹響了黨和國家領導制度改革的號角，1987年黨的十三大提出了黨政分開的具體方案。但黨政分開在實踐中遇到了巨大的阻力和不小的問題，相關改革隨后被擱置。地方各級黨政一把手分別掌握著人事權和財權，副職領導難以對他們進行監(jiān)督。人大、政協(xié)既要接受同級黨委領導，又在編制和經費等問題上受制于同級政府，難以進行有效監(jiān)督。這樣，對一把手的監(jiān)督成為一個老大難的問題。對“一把手”監(jiān)督的一項問卷調查表明，有39％的人認為“很難，根本無法監(jiān)督”，52.1％的人認為“能監(jiān)督，但比較難”，兩項合計高達91.1％[1]68。另一項問卷調查表明，有94％的人認為對“一把手”難以監(jiān)督[2]。

　　2.將專門的監(jiān)督機關置于監(jiān)督對象的直接領導之下的管理體制限制了他們監(jiān)督的效能

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　　我國地方各級紀檢監(jiān)察、審計、檢察等專門監(jiān)督機關目前都實行雙重領導的管理體制。作為黨內監(jiān)督的專門機關的各級紀委由同級黨代表大會選舉產生，卻受同樣由黨代會選舉產生并理應受紀委監(jiān)督的同級黨委領導，在人事上缺乏相對于同級黨委的獨立性。上級紀委的領導只是業(yè)務上的領導，這樣同級紀委就難以對同級黨委、特別是主要領導實行監(jiān)督。行政監(jiān)察機關和審計機關是對行政機關的專門的監(jiān)察和審計機關，它們本應隸屬各級人大，但卻隸屬于行政序列并向同級行政首長負責，上級監(jiān)察機關的業(yè)務指導關系并沒有改變行政機關自己監(jiān)督自己的弊端。作為法律監(jiān)督機關的檢察機關既要接受同級人大的領導，又要接受同級黨委的領導，還要在編制、經費上受制于同級地方政府，上級檢察機關的業(yè)務指導和人事認可權并沒有改變檢察機關獨立性不足的問題。專門監(jiān)督機關的現行管理體制使得監(jiān)督主體從屬于監(jiān)督客體，缺乏應有的獨立性和權威性，因而出現對同級黨政領導不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不便監(jiān)督的問題[3]。

　　3.“議行合一”的權力配置方式使決策、執(zhí)行、監(jiān)督權缺乏既相對分離又相互制約的制衡機制

　　我國各級黨委和人大都實行的是“議行合一”的領導體制，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權集中于同一個機構，缺乏權力的合理分解和相互制約。各級黨委常委會通常由來自黨務系統(tǒng)、人大、政協(xié)、政府的主要領導組成，黨委常委會作為領導核心擔負著集體決策的功能。集體決策后各位常委分頭負責執(zhí)行，對執(zhí)行結果的監(jiān)督也是由黨委常委會負責的，黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督都是在黨委領導下進行的。我國人大實行的也是“議行合一”的領導體制。人大作為法理上的最高權力機關，擁有立法權、人事任免權、重大事項決定權、監(jiān)督權，既是立法者又是監(jiān)督者，還擁有自己的執(zhí)行機關，從制度設計的法理上看，它的權力是一種廣泛的、無限的、不可挑戰(zhàn)的權力[4]。三權合一的權力配置結構，使得對決策失誤的外部監(jiān)督無從進行，對執(zhí)行權的監(jiān)督也難以有效開展。將所有的權力都集中于同一個機構和集中于同一個人一樣，都是一種缺乏制衡的專斷的權力，都會出現權力濫用的可能性。

　　4.新聞輿論監(jiān)督缺乏有效的法制保障

　　我國目前的新聞管理體制，更多的是強調事前審查而非事后追懲；
更多地強調媒體的正面宣傳和輿論導向功能而非批評監(jiān)督功能；
更多地依靠政策性文件、行政性干預和人事任免權而非法制化的管理手段。針對新聞媒體的保護性規(guī)范較少。由于缺乏《新聞法》和《新聞侵權責任法》等媒體生存和發(fā)展所需的基本法律，新聞自由得不到法律的保障，輿論監(jiān)督的正當權利得不到法律的保護[5]。輿論監(jiān)督發(fā)揮的效力主要取決于各級領導人是否支持和支持的力度有多大。新聞輿論監(jiān)督的制度困境導致對下監(jiān)督多而對上監(jiān)督少。

　　5.公民監(jiān)督缺乏有效的權利保障機制

　　公民監(jiān)督的效力取決于公民的政治權利是否得到有效的保障。與公民監(jiān)督直接相關的權利包括知情權、批評權、保護權等。我國在政務公開、保障公民的知情權方面取得了很大的進展，但諸如各級政府財政預決算的細目公開、黨政領導干部家庭財產收入公開等內容仍未實現，而這些都是公眾有權利知曉的。對公開宣傳報道的紀律約束，使得民眾的不滿和批評缺乏公開表達的渠道，對因批評性言論而受到打擊報復的行為也缺乏法律保護措施。由于《舉保人權益保護法》等專項法律尚未出臺，不少公民因擔心受到打擊報復而寧愿選擇沉默，不敢行使檢舉、揭發(fā)、控告、信訪等法定的監(jiān)督權利。

　　改革開放以來，為了提高權力監(jiān)督的有效性，在加強權力監(jiān)督方面進行了不懈的探索，取得了不少成功的經驗。但同時我們也要看到，在加強權力監(jiān)督制約方面，也有不少教訓值得汲取。加強權力監(jiān)督方面長期存在著一些誤區(qū)，如：將加強權力監(jiān)督簡單地等同于加強專門監(jiān)督機關的權力；
將加強專門監(jiān)督機關的權力等同于提升行政級別，增加機構和編制，實行垂直管理；
將加強專門監(jiān)督機關的職權同推行監(jiān)督問責制對立起來或者割裂開來等。

　　【參考文獻】

　　　　[1] 福建省委黨校課題組，游龍波，等．關于加強對權力制約和監(jiān)督的調查與思考[J].中共福建省委黨校學報，2003,(12).

　　　　[2] 韓基燦，等．關于加強對權力制約和監(jiān)督的調查與思考[J].延邊黨校學報，2005,(1):54.

　　　　[3] 王彥軍．我國現行權力監(jiān)督制約機制的主要弊端與缺陷分析[J].理論導刊，2003,(9):37－38.

　　　　[4] 黎仕勇，馬硯，等．論完善我國權力監(jiān)督體系的幾點設想——兼論我國的違憲審查制度[J].云南行政學院學報，2004,(3):80.

　　　　[5] 傅寧，王永亮．輿論監(jiān)督和政治文明——中美比較研究[J].石油大學學報，2003,(3):78－82.

　　（來源：《學習與探索》2008年第4期）（作者單位：中央編譯局當代馬克思主義研究所）

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