內容摘要：問責制在我國走向了制度化的軌道，但在理論上尚有值得探討之處，為一步推進責任政黨和責任政府建設，我們必須對問責制的內涵、實施的文本依據(jù)、問責主體、問責客體、問責范圍等作出探索.在此基礎上，文章針對問責制運行機制的問題，提出了一些制度設計建議。

　　關 鍵 詞：
問責制；

文本依據(jù)；

問責主體與客體；

制度設計

　　Abstract: Ask responsibility system has moved towards the institutionalized track in our country, but still there are places that is worth probing in theory , In order to advance the party of responsibility and government responsibility further, we must explore the ask responsibility system intension 、 text basis of implementation 、ask responsibility subject 、 ask responsibility object 、ask responsibility range, and so on. On this basis, the article has proposed some system design suggestions to the question that ask responsibility system operating mechanism .

　　Keywords: Ask responsibility system; text basis; ask responsibility subject and object; system design

　　隨著我國政治文明的進步和依法治國建設進程的加快，責任和法治觀念深入人心，問責制在我國的建立及運行便是其中重要一個環(huán)節(jié)。目前問責制已在實踐中運行，但在理論上尚有值得探討之處，本文試圖對問責制的內涵、實施的文本依據(jù)、問責主體、問責客體、問責范圍及運行機制的問題作出探索，并對如何完善這一制度提出一些建議。

　　在我國，問責制是執(zhí)政黨、國家權力機關和政府機關依據(jù)法律和紀律對各自內部的黨員干部、行政首腦及公務員和各機關自身的違法違紀行為進行責任追究的一套運行機制。這其中包含了我國問責制實施的法律紀律依據(jù)、問責主體、問責客體、問責范圍等。

　　一 我國問責制實施的文本依據(jù)

　　世界不少國家都制定有專門的《政府責任法》、《公務員行為準則》等，許多國家在其憲法和主要法律中設有關于政府責任的明確條款，將政府責任和公共官員責任及問責制以法律 的形式加以確立。如美國憲法明確規(guī)定，“總統(tǒng)必須經常向國會提供關于聯(lián)邦政府的信息，并且要對為什么否決國會所提出的議案陳述拒絕的理由，這些都必須公布在國會的正式記錄之中�！睉椃ㄟ�要求，政府“必須對所有公共資金的收據(jù)和開支進行定期的陳述和說明。”更重要的是，憲法規(guī)定，“若因為行為不當、被眾議院彈劾或被參議院證明有罪，公共官員必須辭職。”在我國，問責制實施的文本依據(jù)包括國家法律和黨的文獻規(guī)定兩個層面：

　　(一)法律層面：

　　我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民；
全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督；
國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督；
一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

　　《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十條規(guī)定：地方各級人民代表大會有權罷免本級人民政府的組成人員�？h級以上的地方各級人民代表大會有權罷免本級人民代表大會常務委員會的組成人員和由它選出的人民法院院長、人民檢察院檢察長。罷免人民檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準；
第二十八條規(guī)定：地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質詢案。質詢案必須寫明質詢對象、質詢的問題和內容。

　　我國代表法第二條也明確指出：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。

　　《國家公務員暫行條例》第三十一條明確規(guī)定了國家公務員必須嚴格遵守紀律，不得有的行為；
第三十二條規(guī)定：
國家公務員有本條例第三十一條所列違紀行為，尚未構成犯罪的，或者雖然構成犯罪但是依法不追究刑事責任的，應當給予行政處分；
違紀行為情節(jié)輕微，經過批評教育后改正的，也可以免予行政處分；
第三十三條規(guī)定行政處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。

　　國務院實施的《依法行政綱要》，明確提出了“權責統(tǒng)一”是依法行政的基本原則�！坝袡啾赜胸�，用權受監(jiān)督，侵權要賠償�！辈�對決策責任追究、行政執(zhí)法責任制以及完善行政復議責任追究制度等作了明確的規(guī)定。

　　(二)黨的文獻層面：

　　黨的十五大報告指出：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執(zhí)法責任制和評議考核制�！�

　　黨的十六大報告提出，實行黨政領導干部職務任期制、辭職制和用人失察責任追究制。實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。

　　黨對黨員干部問責的依據(jù)主要有《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》等�！吨袊�共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》中明確寫入了“詢問和質詢”、“罷免或撤換要求及處理”等內容�！饵h政領導干部辭職暫行規(guī)定》,對“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責令辭職”做出了嚴格規(guī)范；
《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》還詳細列舉了9種應該引咎辭職的情形,使官員引咎辭職有法可依、有章可循；
中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部發(fā)出的《關于堅決防止和查處干部選拔任用工作中的不正之風和違紀違法行為的通知》提出，要進一步建立和完善干部推薦責任制、干部考察責任制、干部選拔任用決策責任制和用人失察失誤責任追究制，形成干部選拔任用工作責任制度體系。通過體制創(chuàng)新，逐步鏟除“跑官要官”、“買官賣官”等不正之風和違紀違法行為產生的土壤和條件。這些問責制的形成有利于加強反腐倡廉，追究違紀違法行為的領導責任。

　　另外，各級政府部門依據(jù)上述原則要求，相應制定了具體的問責辦法和條例，例如, 《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》、《昆明市國家行政機關及其公務員行政不作為問責辦法》、《海口市行政首長問責試行辦法》、《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》、《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，這些條例的出臺，為完善我國問責制作出了有益的探索。

　　二 問責制的問責主體與客體

　　（一）問責主體即由誰來問責。在民主政治下，問責制度是一套完整的責任體系，在發(fā)生違反國家法律和黨的紀律時，問責主體應主動履行自己的職責，目前，我國的問責主體內涵主要包括同體問責和異體問責，這決定了問責主體的不同。

　　同體問責是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責，或者行政系統(tǒng)對其行政干部的問責，或者執(zhí)政黨對于政府及其領導的問責。由此可見，在此情況下，問責主體主要是執(zhí)政黨和國家行政機關等。

　　異體問責的內容主要是五大涉憲主體之間的問責制，其中包括人大代表對政府的問責制；
民主黨派對執(zhí)政黨的問責制；
民主黨派對政府的問責制；
新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責制；
法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責制。由此可見，在此情況下，問責主體主要是各級人民代表大會和人大代表、民主黨派、新聞媒體、法院等。

　�。ǘ�） 問責客體指承擔責任的主體。根據(jù)憲法和相關法律規(guī)定，人大及人大代表的問責形式主要是質詢和罷免。因此，全國人大及全國人大代表其問責客體應該包括人大常委會組成人員、國家主席、國家副主席、國務院組成人員、中央軍事委員會組成人員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長；
縣級以上的地方各級人大代表問責客體是級人大常委會組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長；
鄉(xiāng)級人大代表問責客體是本級人民政府領導人員。

　　在行政系統(tǒng)內部，問責客體是涉及行政法律責任的行政主體及公務員。

　　在我國，行政主體包括國務院、國務院各部委、國務院各直屬機構、國務院各部委管理的國家局、地方各級人民政府、地方各級人民政府的職能部門、地方各級人民政府的派出機關(地區(qū)行署、區(qū)公所和街道辦事處)、被授權組織。這八類行政主體中，前七類容易確認，都是各級政府或各級政府的行政部門，其根據(jù)組織法的規(guī)定，都享有一定的行政職權，它們對外實施的管理行為，基本都可以認為是行政行為，這八類行政主體是行政系統(tǒng)的問責客體。

　　其中有一定難度的法律問題在于要明確追究以下情況的責任主體。一是在對行政管理相對人作出具體行政行為時，需要得到上級行政機關批準的具體行政行為，對這類行政案件發(fā)生爭議時，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為行政主體。二是由行政機關組建并賦予不具有獨立承擔法律責任能力的機構，具有行政管理職能，但這類機構以自己的名義對外作出具體行政行為，應當以組建該機構的行政機關為行政主體。如市場整頓辦公室等。三是行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權的情況下，這些機構以自己的名義對外作出具體行政行為的行政爭議，應當以這些行政機關為行政主體。如。公安局內部機構分為外勤和內勤兩類，內勤不能行使外勤部門的對外職能，戶籍科就屬于內勤，它如果行使了治安科的治安處罰權，發(fā)生爭議時該公安局為行政主體。四是法律、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施的行政行為，產生的行政案件，應當以實施該行為的機構或者組織為行政主體。如拆遷辦公室等。五是行政機關作出具體行政行為后被撤銷的，有繼續(xù)行使其職權的行政機關為行政爭議案件的行政主體，如果沒有繼續(xù)行使其職權的機關，應由作出撤銷決定的行政機關或其指定的行政機關為爭議案件的行政主體。

　　在執(zhí)政黨內部，問責客體包括黨的各級黨委會組成人員、黨的領導干部、黨員個人。

　　三 問責制的問責范圍

　　從問責制實施范圍來看，其責任范圍主要包括四個方面：政治責任、行政責任、法律和紀律責任、道義責任。

　　政治責任是指政府及其工作人員的所作所為必須合乎公共利益。如果政府決策失誤或行為有損社會公益，雖不受法律追究，卻要承擔政治責任。之所以這樣做，就是因為各級政府的組成人員都是由各級人民代表大會及其常委會選舉產生，行政首長負責組織本屆政府，這種政治責任理所當然應該承擔。

　　行政責任是指政府及其構成主體行政官員（公務員）因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規(guī)所承擔的責任。在公共行政和私人部門的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的, 行政責任析出于政府責任。誠如古德諾所言：“政府負責任這個特點，使得整個政治體制成了責任體制�！爆F(xiàn)代法治行政也要求一切行政行為都必須合法，對不合法的行為可以通過司法程序予以處理。從這個意義上說，問責的范圍絕非僅限于出現(xiàn)重大事故、損失等明顯的過失行為，而是包括對行政活動正常運行、行政效能、行政效率、行政質量、政府形象等造成重大影響或可能造成潛在影響的行 為（包括個體行為，如公共官員無能、不誠實等能 力與品行問題）。

公共官員既要對集體決策、管理、執(zhí)行中出現(xiàn)的重大失誤等承擔直接責任或連帶責任，也要對影響政府運行、聲譽、形象、信任、信念等個人能力、言論、形象與品行等承擔責任，這是對公共官員（相對于其他人）所提出來的特殊價值要求，也是在實踐中容易被忽視的一個方面。實際上，行政責任的范圍非常之廣，既可能是不合法行為，也可能是 不當行為；
既可能是作為行為，也可能是不作為行為；
既可能是集體行為（主要官員承擔連帶責任），(點擊此處閱讀下一頁)

　　也可能是個人行為；
既可能是直接責任，也可能是 間接責任，等等。

　　法律責任是違反行政法律規(guī)范依法承擔的法律后果，其中包括違反作為義務和違反不作為義務的行政行為所應當承擔的法律責任。法律責任具有強制性、制裁性和義務性等特點。由各級人民代表大會及其常委會所選出的行政機關和行政首長，權力也就隨之賦予了他。權力在沒有監(jiān)督制約的情況下就會出問題。監(jiān)督主要靠法律，所以，要賦予相應的法律責任，主要用法律來制約政府及其公務人員的行政行為。

　　紀律責任主要是執(zhí)政黨對各級黨委組成人員和黨員的違紀行為要求其承擔相應的責任。這體現(xiàn)在第一部分黨的文獻層面。

　　道義責任是指政府成員及其公務人員在履行自己職務時必須承擔的道德意義上的責任。政府成員及其公務人員應對自己不負責任的行為及其產生的嚴重后果進行反省和悔過。上級政府機關或行政首長要對其進行批評、通報和責難，但不追究其法律責任。在現(xiàn)實行政管理活動中，這種缺乏道義責任的人較多。有的不講職業(yè)道德，有的人工作責任心不強。對于出現(xiàn)工傷事故、人為災害，造成重大傷亡的情況，直接責任人受到法律處分，對處在這個地區(qū)的行政首長也要給予一定處理，或是批評，或是行政處分，這是道義責任的要求。

　　四 完善問責制運行機制的制度設計思考

　　(一)逐步建立健全干部選拔任用工作責任追究制度，完善執(zhí)政黨問責機制。

　　我國實行黨管干部的原則，當前干部選拔任用工作中存在一個突出問題，是在造成用人失察失誤后，責任主體不明確，責任難以認定，問題難追究，最后不了了之。要改變這種狀況，應該抓緊制定和完善干部推薦、考察和用人失察失誤追究制度，做到誰推薦誰負責，水考察誰負責，誰決策誰負責，因用人失誤造成嚴重后果的要追究責任。一是建立和完善干部推薦責任制，做到領導干部的任用都要有規(guī)范的提名程序，提名過程要有詳細記錄，不允許另干部口頭推薦、私下打招呼、無明確記錄等現(xiàn)象。二是建立和完善干部考察責任制，嚴格按程序進行考察，每一項考察工作，每一個程序都要有詳細記錄，每一個結論都要做到有具體的事實依據(jù)，做到環(huán)環(huán)有人把關，事實有人負責。三是建立和完善選拔任用干部決策負責制，對重要干部的任免，一定要做到集體討論、民主集中、個別醞釀、會議決定。四是建立和完善用人失察失誤追究制，對任人唯親、為跑官要官者說情，甚至受賄賣官等行為，要依照有關黨紀國法予以追究。

　　(二)完善國家權力機關的質詢制，加強人民代表大會及人民代表的問責力度。

　　質詢作為一種有效的監(jiān)督形式在各級人大的實踐中并沒有得到很好的運用。據(jù)統(tǒng)計，全國人大至今只有過兩個質詢案的實例。一些地方人大代表提出的質詢案進不了正常程序，與人民代表大會會議主席團、人大常委會主任會議否決質詢案或改變質詢案性質有較大關系。因此不少研究者提出，大會主席團、人大常委會主任會議不宜對代表、常委會組成人員依法提出的質詢案擁有否決權，而只宜對行政機關在何種場合、多長時限內、按何種順序、以何種方式答復代表的質詢作出決定，否則會使本來就很少的質詢案更難進入質詢程序。對此法律應作出明確的規(guī)定。進一步健全和完善我國的質詢制度，首先可以參照外國議會質詢的做法，在每次人民代表大會會議以及常委會會議期間劃出一定的時間專門進行質詢，代表提質詢案也要相應作出時間規(guī)定。如果代表或常委會成員提出質詢案，則會期應根據(jù)其數(shù)量的多少作相應的延長。其次可適當降低提質詢案的“門檻”，例如聯(lián)名的代表數(shù)可適當減少，在時間上可以規(guī)定提質詢案與提其他議案同時進行，提出質詢案與答復質詢案的間隔時間應適當延長等等。第三，答復代表提出的質詢一般應在有關代表團進行，由代表團團長主持，除提質詢案的代表參加外，代表團其他代表可以自由列席。同時對何種情況下，在大會主席團或專門委員會答復代表質詢，也應分別作出規(guī)定。第四，對代表的質詢一般應以口頭答復為宜，只有在政府及其部門負責人因特殊原因不能到會時，才采取書面答復的方式。第五，因目前我們實行集體書面提出質詢案，因此，進入答復程序后，首先應由政府或其部門負責人就質詢案進行答辯，答辯應有時間限制，如１５分鐘或３０分鐘。答辯結束后，有關代表是否還可以就同一問題繼續(xù)提問，提問幾次，每次提問時間多長也應有所規(guī)定。最后，有關代表還應對答復是否滿意進行磋商或表決，如滿意，質詢即行結束。整個過程應在一小時之內。如果代表對答復不滿意，則政府有權選擇再答復的時間，但一般不得超一定的期限。第二次答復程序基本如前，但時間要縮短，整個過程以半小時或４０分鐘為宜。第六，質詢中的問答雙方應心平氣和，以利于解決問題，主持人有權中止挖苦、譏諷、人身攻擊性的發(fā)言，維持正常的會場秩序。第七，會后，人大常委會應根據(jù)政府答復人大代表質詢案的承諾，督促受質詢機關加以落實。

　�。ㄈ�） 明確官員的責任身份。

　　職務、職權與職責是相互統(tǒng)一的。一定的權力對應于一定的責任，這就是所謂的“對等原則”。責任原則意味著任何個人或機構都不能免于其他機構對其行為的審查和檢查。但目前在我國，官員的多重身份導致其責任對象的交叉：由于我國實行黨管干部原則，同時我國人大代表實行的不是專職制和常任制，所以多數(shù)政府官員同時又是黨員，還有些是人大代表。不同的法律身份要求政府官員向不同的對象負責：按照公共行政理念，政府官員所負責的對象是行政機關；
按照政黨政治要求，代表應該向其選民負責；
按照代議制要求，代表應該向其選民負責。這種多重身份的狀況導致政府官員不知向誰負責，并直接造成在責任劃分和承擔中的混亂。對于這種情況，應實現(xiàn)黨政分開。

　�。ㄋ模�實現(xiàn)行政道德的法制化，為問責制的運行提供道義責任界定的依據(jù)。在以往的行政道德建設中，我國較多地強調法與道德的區(qū)別。其實，道德與法是聯(lián)系最為密切的兩類社會現(xiàn)象。行政道德建設除了依靠思想道德教育外，最有效的手段是將部分必須遵守的道德規(guī)范上升為法律。行政道德法制化是當今世界各國行政管理的重要趨勢。這些國家把行政主體必須遵守的一些倫理道德準則納入有關法律、法規(guī)，并成立專門機構進行管理。如美國國會1978年通過了《政府道德法案》，1993奶奶又頒布了《美國行政部門雇員道德行為準則》。歐洲和亞洲許多國家也都制定了行政道德的法律法規(guī)。相比較而言，我國的法律建設還遠不能適應形勢的要求。我國對行政人員的道德要求缺乏細化、具體化，可操作性不強；
對與違法者的懲處也欠嚴厲。例如，我國《國家公務員暫行條例》雖對行政人員應履行的八項義務做了明確規(guī)定，但尚未明確為行政道德規(guī)范，且內容過于原則。因此，要為問責制的運行提供道義責任界定的依據(jù)，有必要借鑒國外經驗，將行政人員道德要求法規(guī)化、具體化。加強道德法制化建設，樹立法律權威，把道德建設的立足點放在不以個人品質和意志為轉移，從而保證社會控制、廉政建設的制度化、經�；�和有序化。正如鄧小平同志在談到廉政建設時所說：“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。當前，加強道德法制化建設，關鍵是要完善立法，嚴格執(zhí)法。加強和完善道德立法，也就是說，要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內含和外延，用法律規(guī)定衡量國家公務人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。道德立法的目的在于規(guī)范國家機關及其公務人員的行為，這是將道德建設納入法制化軌道的前提條件和重要環(huán)節(jié)，應盡快制定和頒布《國家公務員法》、《行政道德法》、《行政監(jiān)督法》、《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產申報法》、等法規(guī)。

　　責任是一個復雜體系，它體現(xiàn)著民主價值、職業(yè)價值、倫理價值與人本價值等豐富的內涵，問責制的推行表明建設責任政黨和責任政府已經拉開帷幕，并將成為推動我國政治文明進程的一個顯著標志。實施問責制是我國干部制度改革和行政體制建設的一項重大舉措必將大大拉近公民與政府之間的距離，大大提升政府形象，加快推進塑造出一個高效政府、誠信政府和責任政府。

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