地方政府債券風險防范策略
發(fā)布時間:2020-09-29 來源: 事跡材料 點擊： 
摘要
從 2008 年爆發(fā)國際性金融危機到現(xiàn)金為止，債務問題是出現(xiàn)頻率最高的。受到歐洲主權債務危機愈發(fā)嚴重，美國主權的信用等級降低的影響，世界各國都難逃債務危機，解決債務問題刻不容緩，我國自然也包括在內。新《預算法》于2015 年 1 月 1 日正式實施，自此，債券的發(fā)行量日益遞增，地方政府主要是通過發(fā)行債券來獲取資金的，地方政府采用發(fā)行證券這一籌資的方式推動了地方經濟的持續(xù)、健康發(fā)展，鑒于此，地方政府發(fā)行債券所存在的風險必須予以重視。本文將主要針對地方政府債券的發(fā)展情況、以及發(fā)展過程中存在的問題展開研究，并且在此基礎上對這幾年來債券發(fā)行量的數(shù)據(jù)進行整合、分析，最終總結出：應該建立并完善出一套合理的地方政府債券運行體系，真正能夠實現(xiàn)監(jiān)管的透明化以及約束的市場化。對于地方政府來說，債券管理模式的篩選、以及有關債券發(fā)行的限額管理與風險管理等許多方面都需要進一步的改進，這就需要健全法律法規(guī)、完善市場化約束環(huán)境、明確監(jiān)管對象等各個方面的支持。
關鍵詞：地方政府債券，風險防范，監(jiān)管，市場化約束
Abstract
From the outbreak of the international financial crisis in 2008 to cash, the debt problem is the most frequent. Affected by the worsening European sovereign debt crisis and the lowering of the credit rating of US sovereignty, countries around the world cannot escape the debt crisis. It is imperative to solve the debt problem, and China naturally includes it. The new "Budget Law" was officially implemented on January 1, 2015. Since then, the issuance of bonds has been increasing. Local governments have mainly obtained bonds through the issuance of bonds. Local governments have promoted local governments by issuing securities. In view of the sustained and healthy development of the economy, the risks inherent in the issuance of bonds by local governments must be taken seriously. This paper will focus on the development of local government bonds and the problems in the development process, and on this basis, integrate and analyze the data of bond issuance over the past few years, and finally conclude that: one should be established and improved. A reasonable system of local government bond operations can truly achieve transparency of regulation and marketization of constraints. For local governments, the screening of bond management models, as well as the limit management and risk management of bond issuance, need to be further improved. This requires improving laws and regulations, improving the market-oriented environment, and clearing the regulatory targets. support. Key words: Local government bond, Risk prevention, Supervision, Marketization constraint
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地方政府債券風險防范策略研究
目錄
第 1 章
緒論 .......................................................................................................................................... 3 1.1 研究背景與研究意義 ........................................................................................................... 3 1.1.1 研究背景 ................................................................................................................. 3 1.1.2 研究意義 ................................................................................................................ 4 1. 深入探討相關理論，確立地方政府債券的邏輯起點 ............................................... 4 2. 研究歷史沿革，為風險防范提供細化建議 ............................................................... 4 1.2 研究目的與研究思路 ........................................................................................................... 4 1.2.1 研究目的 ................................................................................................................. 4 1.2.2 研究思路 ................................................................................................................ 5 第 2 章 國外地方政府債券的風險防范 ................................................................................................ 6 2.1 美國市政債券 ........................................................................................................................ 6 2.1.1 發(fā)展歷程 ................................................................................................................. 6 1. 萌芽階段 ...................................................................................................................... 6 2. 發(fā)展階段 ...................................................................................................................... 7 3. 同步快速發(fā)展階段 ...................................................................................................... 7 4. 多樣化發(fā)展階段 .......................................................................................................... 7 2.1.2 美國市政債券的風險防范措施 ............................................................................. 7 1. 發(fā)行規(guī)模的管理 .......................................................................................................... 7 2.債券發(fā)行顧問機制 ........................................................................................................ 8 3.持續(xù)信息披露 ................................................................................................................ 8 4.加強市政債券的監(jiān)管 .................................................................................................... 8 2.2 日本地方政府債券 ............................................................................................................... 9 2.2.1 基本情況概述 ........................................................................................................ 9 2.2.2 日本的風險防范措施 ............................................................................................. 9 1. 確保地方政府財政的獨立性 ...................................................................................... 9 2. 建立風險預警體系和財政重組系統(tǒng) ........................................................................ 10 3. 規(guī)定地方政府融資范圍 ............................................................................................ 10 2.3 借鑒與啟示 .......................................................................................................................... 10 1.健全地方政府債券法律法規(guī)體系 .............................................................................. 10 2.明確地方政府債券監(jiān)管主體,落實監(jiān)管責任 ............................................................ 11 3.構建債券風險預警機制 .............................................................................................. 11 第 3 章 我國地方政府債券的現(xiàn)狀 ...................................................................................................... 12 3.1 我國地方政府債券的發(fā)展歷程 ......................................................................................... 12 3.1.1 我國地方政府債券的歷史沿革 ........................................................................... 12 1.早期時的中國地方政府債券 ...................................................................................... 12
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2.新中國成立初期的地方政府債券 .............................................................................. 12 3.地方政府債券禁止發(fā)行階段 ...................................................................................... 13 4.恢復發(fā)行地方政府債券 .............................................................................................. 13 3.1.2 我國地方政府債券的發(fā)展階段 .......................................................................... 13 圖 3-1 我國地方政府債券發(fā)展階段 .............................................................................. 13 1、“代發(fā)代還”地方政府債券 .................................................................................... 13 2、“自發(fā)代還”地方政府債券 .................................................................................... 14 3、“自發(fā)自還”地方政府債券 .................................................................................... 14 3.2 我國地方政府債券的現(xiàn)狀 ................................................................................................. 15 3.2.1 我國地方政府債券的發(fā)行情況 .......................................................................... 15 表 3-1 我國地方政府債券發(fā)行情況 ............................................................................. 15 圖 3-2 近幾年我國地方政府債券的發(fā)行變化 ............................................................. 16 3.2.2 我國地方政府債券的發(fā)行年限 .......................................................................... 16 表 3-2 我國地方政府債券的發(fā)行年限 ......................................................................... 16 圖 3-2 2015 年與 2018 年各年限占比比較 .................................................................. 17 3.3 我國地方政府債券存在的問題 ......................................................................................... 17 3.3.1 我國地方政府債券存在的風險 ........................................................................... 17 1. 信用風險 .................................................................................................................... 17 2. 道德風險 .................................................................................................................... 17 3. 法律風險 .................................................................................................................... 17 3.3.2 我國債券存在風險的原因 ................................................................................... 17 1.我國地方政府債券信息披露機制不健全 .................................................................. 18 2.我國地方政府債券的監(jiān)督管理不到位 ...................................................................... 18 3.我國地方政府債券相關法律法規(guī)不完善 .................................................................. 18 第 4 章 地方政府債券風險防范策略 .................................................................................................. 19 4.1 地方政府債券的風險防范策略 .......................................................................................... 19 4.1.1 信用風險的防范 ................................................................................................... 19 1.建立行之有效的地方政府債券償債機制 .................................................................. 19 2.加強金融監(jiān)管，消除供給方縱容性貸款 .................................................................. 19 3.完善地方稅體系,培養(yǎng)地方穩(wěn)定財源 ........................................................................ 19 4. 建立財政風險評估制度 ............................................................................................ 20 4.1.2 道德風險的防范 ................................................................................................... 20 1.實行嚴格規(guī)范的債券融資決策責任制 ...................................................................... 20 2.加強地方政府債券資金使用管理 .............................................................................. 20 4.1.3 法律風險的防范 ................................................................................................... 21 1.明確政府間的事權劃分,分清償債責任 .................................................................... 21
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2.構建地方政府債券相關法律監(jiān)督體系 ...................................................................... 21
第 1 章
緒論
1.1 研究背景與研究意義 1.1.1 研究背景 地方政府債券又可以簡稱為地方債，從本質上來講，地方債是地方政府籌資的一種手段，通過以政府信用為擔保發(fā)行債券，來獲取利息。地方政府發(fā)行的債券種類較多，但主要是以公共基礎設施為主，集中在交通、教育、醫(yī)療等方面。我國自 20 世紀 50 年代中后期起，關于債券的發(fā)行一直都很小心，甚至推出了《預算法》明確規(guī)定地方政府不允許發(fā)行債券。然而，這樣做并不是長久之計，要推動我國經濟建設的健康、持續(xù)發(fā)展，需要通過發(fā)行債券來獲取資金作為支撐，我國政府為了緩解 2008 年金融危機給市場經濟帶來的沖擊，恢復經濟發(fā)展，制定出了“四萬億計劃”，其中的一部分資金是需要地方政府自己承擔的，有 2000億的債券是中央政府發(fā)行的，自此后，地方政府重新?lián)碛辛税l(fā)行債券的權利。為了給地方政府債券的發(fā)展指引出一條正確的道路，從而推動社會經濟的健康發(fā)展，我國財政部于 2011 年 10 月 17 日出臺了《2011 年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，先將試點選定為上海、廣東、浙江、深圳這四個經濟發(fā)展水平較高的省市，批準該地區(qū)的地方政府由自主發(fā)行債券的權利，這是中央政府為地方政府債券提供了制度上的支持，足以看出中央政府助力地方債券市場發(fā)展的堅決與誠意。這一文件公布以后，四大試點紛紛開始對發(fā)行債券進行規(guī)劃，在市場上受到很高的關注，這說明地方政府債符合市場和各大投資者的需求。另外，在獲得國務院準許之后，財政部又于 2014 年 5 月推出了《2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，文件中提出要在原來的基礎上擴大試點規(guī)模，新增了江西、江蘇、山東、寧夏回族自治區(qū)、青島市五大省市及自治區(qū)。自 2015 年初發(fā)布了新《預算法》以來，共計 34 個省市發(fā)行了高達 3.8 億元的地方政府債券。綜上可見，我國在發(fā)展地方政府債券的過程中，始終保持在一種穩(wěn)扎穩(wěn)打的狀態(tài)。據(jù) Wind 顯示，到 2018年末為止，地方政府債券余額是 18.億元，其中有 0.18 億元來自于 2009 年我國
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財政部“代發(fā)代還”的債券余額。自 2011 年起，我國地方政府債券余額呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，2011 年由上海、廣東、江蘇、山東、深圳試點“自發(fā)代還”的地方政府債券余額有 0.05 億元，2014 年由部分試點“自發(fā)自還”的地方政府債券余額為 0.05 億元，試點范圍在不斷地擴大，截至 2015 年各大地區(qū)開始擁有“自發(fā)自還”債券的權利，最終的債務余額高達 17.74 億元。從財政部頒布的《2018 年地方政府債券發(fā)行和債務余額情況》中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府債券已經越來越成為了地方政府債務的核心組成，截至 2018 年末，地方政府債務余額中有 98.28%都是由地方政府債券產生的。我們不難看出，地方政府債券成為了我國的主要債券形式，對推動我國經濟基礎建設具有重大意義，怎樣防范、應對地方政府債券所面臨的風險成為了人們要研究的重要課題。
1.1.2 研究意義 1. 深入探討相關理論，確立地方政府債券的邏輯起點 從理論上來講，發(fā)行地方政府債券是具有可行性的。參照公共財政的相關原則，地方政府債券作為一種公共產品對于社會公民是有益的。從金融學領域來講，地方政府可以通過發(fā)行債券籌集資金，相比其他的融資方式而言，地方政府融資占據(jù)著自己的獨特優(yōu)勢，但這也意味著地方政府要進一步加強財政管理，做好信息披露工作。從偷襲學領域來講，投資者更愿意把資金與精力投放在更加有價值的投資品身上，優(yōu)質的投資品一般具有集風險性、收益性、流動性三大特性，而且能夠在更大程度上滿足不同投資者的偏好、需求。地方政府債券在這三大特性上的表現(xiàn)與國債是有所不同的，投資者可以通過地方政府債券進行合理的投資配置，最大化地滿足自身需求。
2. 研究歷史沿革，為風險防范提供細化建議 日本和美國在市政債券方面有著非常豐富的經驗，以此作為參考進行學習，對我國的債券風險防范有一定的幫助。在這基礎上，對歷史發(fā)展進程與當今發(fā)展現(xiàn)狀進行深層次的研究，再根據(jù)宏觀經濟的知識為我國地方政府債券的發(fā)展提出一些合理的改進性意見。
1.2 研究目的與研究思路 1.2.1 研究目的 隨著經濟的發(fā)展，地方政府債券的發(fā)行量逐漸增多，為了適應這一形勢，債
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券發(fā)行的速度也要相對應的進行提升，本文將主要針對地方政府債券的發(fā)展情況、以及發(fā)展過程中存在的問題展開研究，分析地方政府債券帶來的潛在風險以及怎樣進行有效規(guī)避，以推動我國市場經濟能夠持續(xù)、健康的發(fā)展。
1.2.2 研究思路 本論文將通過四個章節(jié)進行研究，第一章是緒論，主要從研究背景、意義、目的、思路四個方面入手，第二章中舉出美國和日本兩個具有代表性的國家，以此探究地方政府債券在國際中的發(fā)展情況，并且總結、學習其他國家的成功經驗。第三章研究的主要目標是我國地方政府債券在過去與目前發(fā)展的情況，具體分析了我國在發(fā)展地方政府債券的過程中面臨的風險以及存在的問題。第四章是本論文的重點，主要是針對地方政府債券風險提出了關于有效規(guī)避的建議。
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第 2 章 國外地方政府債券的風險防范
從歷史來看，地方政府債券比企業(yè)債券的出現(xiàn)實際上要早很多。據(jù)歷史記載，意大利一些城市的政府早在文藝復興時期就向當?shù)氐囊恍┍容^大的銀行家族借錢用來支持當?shù)氐某鞘薪ㄔO。然而我們通常認為地方政府債券最初產生于美國的市政債券。美國的市政債券產生的時間為 19 世紀 20 年代，官方記載的有關市政債券最早的是在 1812 年為開鑿運河美國紐約市政府所發(fā)行的一種一般的責任債券，市政債券發(fā)展到現(xiàn)在已經有兩百年的歷史了。美國市政債券的規(guī)模一直處在世界第一位，并且它具有較為完善的發(fā)展規(guī)模以及監(jiān)管體制，因此，美國的市政債券能夠被認為是分權制、聯(lián)邦制國家地方政府債券的代表。日本、英國、澳大利亞、法國等等一些發(fā)達國家市政債券的發(fā)展在經歷了很長的時間之后，也都具有了一定的規(guī)模，并且其制度以及體系相對而言也都比較成熟和完善。日本的地方債制度在經過長時間的發(fā)展之后，可以被視為是單一制中央集權制國家地方政府債券的代表。
2.1 美國市政債券 2.1.1 發(fā)展歷程 1. 萌芽階段 美國的許多州在 19 世紀 20 年代專注于建設公路以及運河等公共設施。在1812 年，紐約州政府第一次通過發(fā)行市政債券的方法來籌集資金以開鑿伊利運河，這種方法遠比傳統(tǒng)的先積累再投資的模式快得多，因此，伊利運河只用了 5年的時間就完成了修建。這種方法的采用給了美國其他地方的政府非常大的啟發(fā)，所以其他的一些政府也紛紛采用這種發(fā)行債券的方式籌集資金建設城市，這種模式大多用來建設市政公共設施以及發(fā)展公共教育體系。在這個時期發(fā)行的市政債券主要是來源于州政府，但是地方政府相對而言參與度較小。1943 年左右，美國各州政府的債務總額大約 2.3 億美元，然而地方政府的債務總額僅僅 2750 萬美元。由于經濟發(fā)展不景氣以及部分運河帶來的經濟效益不高，許多州政府漸漸陷入了債務危機當中，政府無力償還債務使得政府的信譽度降低，因此對市政債券的發(fā)展也造成了嚴重的影響，使得市政債券的發(fā)展落入了低谷。
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2. 發(fā)展階段
從 19 世紀 50 年代以后，特別是內戰(zhàn)結束之后，美國的經濟持續(xù)迅速發(fā)展，工業(yè)化的速度不斷加快、人口增長速度十分迅猛、城市化建設的規(guī)模也在不斷地擴大。修建鐵路、開鑿運河、西部開發(fā)、加快城鎮(zhèn)化建設速度等國家戰(zhàn)略的實施對資金的需求增大，然而僅僅依靠州政府去發(fā)行市政債券籌集資金來解決城市建設的資金問題已經不能滿足資金的需求，并且由于 40 年代爆發(fā)的債務危機使得州政府的信譽度受到巨大沖擊，所以這一時期的發(fā)展建設，地方政府起著重要的作用，地方政府債券也迅速發(fā)展起來。一些城市利用不斷發(fā)行債券的方法來籌集資金用以支持城市市政公共建設以及城鎮(zhèn)化發(fā)展。直到 1912 年，地方政府的債券余額就達到了 34.76 億美元。
3. 同步快速發(fā)展階段 20 世紀最初 20 年由于受到美國汽車工業(yè)迅速發(fā)展以及汽車在美國家庭的普及的影響，美國的城市對于道路以及公共交通的需求不斷增加，所以美國州、地方政府只能加大對于公路建設以及公共交通建設的投入資金。市政債券再次發(fā)揮了它的重大作用，為道路以及公共交通的建設提供了資金。到目前，美國有著全世界最發(fā)達的告訴高速公路系統(tǒng)，這也是在之前對公路建設的巨大投資的基礎上才有的。然而經濟危機的影響，羅斯�？偨y(tǒng)提出新政的實施，加大了對各級政府的投資力度，然而只通過稅收不能滿足對資金的需求，因此州政府以及地方政府對市政債券的發(fā)行不斷的增加。雖然客觀上是受到一些因素的影響，但是這一時期的州政府和地方政府的市政債券還是得到了相當大的發(fā)展。
4. 多樣化發(fā)展階段 二戰(zhàn)后，美國又經歷了一個經濟迅速增長的階段，市政債券的發(fā)行也持續(xù)穩(wěn)定增加，并且政府的投資方向不斷變化，對多個方面進行投資。特別是 20 世紀70 年代之后，為了城市能夠迅速發(fā)展，各地政府不斷發(fā)行市政債券來籌集資金支持城市建設。由于市政債券在稅收方面有優(yōu)惠政策，并且政府做擔保，所以市政債券的用途逐漸多樣化，并且被廣泛應用于污染治理、住房貸款以及工業(yè)發(fā)展等和傳統(tǒng)用途不同的多個新的方面。
2.1.2 美國市政債券的風險防范措施 1. 發(fā)行規(guī)模的管理
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美國的市政債券主要是通過該國家的州、縣等部門進行發(fā)售。并且美國的聯(lián)邦政府對這些債券發(fā)行機構的約束較少，在這之中法律監(jiān)管和限制相對較多的為州的債券發(fā)行。并且，在美國，地方政府是一個獨立的個體而且不受聯(lián)邦政府的約束與監(jiān)督，美國的法律條例中對于地方政府破產的行為時準許的，所以基于上述情況，在地方政府發(fā)售債券時的規(guī)模是基于政府本身的經濟情況而定的，并且約束力主要是以金融市場決定，從而以防債券發(fā)行過多而造成違約。
2.債券發(fā)行顧問機制
美國的州以及地方政府在進行市政債券的發(fā)行時一般會先行與財政顧問以及專家的建議。財政顧問主要負責創(chuàng)建可以實行的融資規(guī)劃，并且對已經建立起的投資計劃進行研究，然后對于債券中有潛力的融資計劃進行分析與提議，最后對發(fā)行債券所用的金額預算進行監(jiān)察。除此之外，財務顧問還需要在設計債券時進行分析與提議，例如債權結構以及類型等，從而預防發(fā)行過程中可能的風險。
3.持續(xù)信息披露 從國家契約理論上來說，國家的性質是具有約定監(jiān)督性質的，全體公民在簽署約定后，這個約定管束著所有的簽訂者，而政府就是實行這一權利的主體�；谖写淼臉嫾芎� GDP 的考察數(shù)據(jù)，地方政府在經濟活動中所充當?shù)慕巧呄蛴趨⑴c人員和各大政府官員的代表人物。所以，政府在發(fā)行債券時是基于自己的經濟情況而設立的預算數(shù)據(jù)�？墒腔谀崴箍矊幗⒌墓倭女a出模型，對于官員來說，制定預算的時候會將預算條件盡可能的放到最大，如果在沒有制度條例的約束與監(jiān)督，這種現(xiàn)象就更加清晰了，緊接著政府在發(fā)行債券的時候披露力度不足，從而導致一系列的危機。創(chuàng)建科學可行的債權融資監(jiān)管制度的事先條件就是可以充分披露政府的信息。雖然制定與履行政府信息披露規(guī)定會給政府帶來一些壓力，可是從長遠來看，這種制度可以協(xié)助政府規(guī)避債務危機，并且推進地方財政穩(wěn)定發(fā)展。
4.加強市政債券的監(jiān)管 美國的主要市政債券監(jiān)督組織分別為市政債券法規(guī)制定委員會與證監(jiān)會市場監(jiān)管部所設的市政債券辦公室。第一個機構的職能為建立市證券市場相應的法律規(guī)定，監(jiān)管的對象為承銷商、交易銀行等。該組織的工作目標有三個：第一，針對證券發(fā)行顧問進行法律條例的制定；第二，對市場信息進行調查與公布；第
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三，對市場主體進行活動的宣傳、組織等。第二個機構的主要職能分別為基于反欺詐條例對債券發(fā)行人、承銷商、律師等對象進行發(fā)行后的監(jiān)督管理，管理方式分別為監(jiān)督與修改錯誤的期限；建立可以對承銷商、交易商等主體起約束作用的條例。
2.2 日本地方政府債券 2.2.1 基本情況概述 地方債在日本源于明治初年。1879 年頒布了“地方政府發(fā)行地方債需得到議會的允許”的條例，基于這個制度隨之有創(chuàng)建了一部完整的地方債系統(tǒng)。日本的地方自治制度的性質為單一性質，在第二次世界大戰(zhàn)以后，日本在憲法中加入了地方政府可以自行治理的政策，在這之后地方政府就擁有了自行發(fā)行債券的權責�？墒窃诘胤秸M行債券的發(fā)行的時候需要經過中央政府的審查與批準后才可以發(fā)行。日本中央政府歷年都會制定一部地方債規(guī)劃，在計劃中對地方債的發(fā)行數(shù)額、途徑與金額的使用途徑都有明確的規(guī)劃，這個規(guī)劃時地方政府進行中央政府審查是的核心數(shù)據(jù)。日本政府進行地方債發(fā)行的時候需得到總務省的批準，總務省與財務省需要基于每年規(guī)定的規(guī)劃進行審查批閱以后再將可用數(shù)額傳達給地方政府，在這之后才可以進行債券的發(fā)行。
日本的國家制度為單一質，因此基于中央政府的規(guī)定，地方政府沒有破產與違反約定的權利，只可以對財產進行調動協(xié)助政府解決危機。所以，在這種制度體制下地方政府出現(xiàn)的財政風險就變成了中央政府的財政危機。日本這幾年來的經濟發(fā)展并不順利，甚至處于停止發(fā)展的情況，日本政府與 20 世紀 90 年代對外發(fā)行了巨大數(shù)額的赤字地方債，從而為經常需要使用的資產籌資，可是并沒有提升政府償還債務的能力，最終造成了大部分地方政府出現(xiàn)財政危機，并且最終轉變成了中央政府的財政危機。所以，日本從 2006 年開始對地方債條例進行完善與健全。例如提升資金來源類型、將審批制轉變?yōu)閰f(xié)議制等等，從而日本的地方債性質開始與美國市政債券性質靠近。
2.2.2 日本的風險防范措施 1. 確保地方政府財政的獨立性 日本于中國相比差異還是很大的，日本地方政府享有自行進行稅收的權利。雖然地方政府無法建立地方的稅收制度，可是基于中央政府設立的《地方稅法》，
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地方政府可以自行對本地稅的種類進行管理，在上述環(huán)境下，地方政府可以自行發(fā)售稅務并且自行進行稅收的還款，從而讓地方政府的權責是平衡的，并促進了地方政府債券發(fā)行時的信譽程度，減少違反約定的危機。
2. 建立風險預警體系和財政重組系統(tǒng) 建立風險預警制度是為了對潛在的危機進行提前的相應，從而以防政府出現(xiàn)債務危機從而破產。財政重組系統(tǒng)則不同，是在地方政府已經出現(xiàn)財政危機后實行的方案。以上兩種方案都是以維持政府財政良性發(fā)展為目的。日本將政府財政良性發(fā)展為工作之重。如果一個政府的財政水平高，其發(fā)行的債券就有更好的安全性、并且還債能力也更高，給中央政府帶來的消極影響也越��；對于產生財政危機的地方政府，償還債券給政府帶來的壓力是巨大的，并且還會對地方經濟環(huán)境與中央政府造成負面影響。
3. 規(guī)定地方政府融資范圍 基于國家財政法律規(guī)定與地方自治法的規(guī)定對地方政府進行法制監(jiān)督管理，這些法律規(guī)定都給予了地方政府一定的行使權力，并且對資金融資的出處、怎樣管理資金等都在法律中有相應的條例。在法律中對發(fā)行而來的地方債的適用范圍為建設城市基礎設施。
2.3 借鑒與啟示 1.健全地方政府債券法律法規(guī)體系
完善的地方政府債券法律系統(tǒng)可以對地方政府的發(fā)展行為進行監(jiān)管與約束。美國建立的《1934 年證券交易法案》和 15c2-12 制度，還有日本建立的《綜合財政分權法》條例等，全部展示各個國家的中央政府都在建立各種制度來支持和發(fā)展市政證券披露的力度。建立完善的法律系統(tǒng)可以促進地方政府的借債行為進行限制，由于政府在進行債券發(fā)行的時候需要編制財政收支計劃，從而讓債券無法隨意發(fā)型；健全的制度還可以維護投資人員的權益，以防地方政府由于發(fā)行債券過度而導致無法償還債券的行為；最后該項法律規(guī)定還可以協(xié)助中央政府隨時對地方政府的債務額度進行管控。對于我國來說，需要深入分析地方政府是否會自行出售債券，然后對完善《預算法》的前提進行商討；如果條件允許的話還可以對我國的《地方政府債券法》進行分析和發(fā)布，對《證券法》等有關法律進行完善修整，最終健全我國地方證券法律系統(tǒng)。
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2.明確地方政府債券監(jiān)管主體,落實監(jiān)管責任
美國對地方政府債券的監(jiān)督管理主要是借助MSRB與OMS等組織進行的，MSRB組織的職能是建立有關法律制度并且監(jiān)督其他組織；日本對于地方政府債券發(fā)行的監(jiān)督主要是通過大藏省和自治大臣進行商討監(jiān)督管理。對于中國來說對于地方政府的管理組織組成錯綜復雜，發(fā)改委主要對城投債進行審核監(jiān)管，財政部國庫司對政府自主發(fā)行債券進行監(jiān)管。由于管理債券發(fā)行的組織過多并且管理不當，對于風險的管控有消極影響，所以我國需要創(chuàng)建特定的部門對地方債進行監(jiān)督管理，消除現(xiàn)在的多個組織進行管理的現(xiàn)狀。
3.構建債券風險預警機制
中國和日本的國家性質是一致的，都是集權制，因此地方政府發(fā)行債券的時候需要確保該債券的風險性，確定安全以后再進行債券的發(fā)布。如果風險過大，就會對債券發(fā)行進行約束，在財政重組數(shù)值以下的時候地方財政就會重新組合，地方政府在進行債券發(fā)行的時候需要將這幾個風險預警數(shù)據(jù)進行報告，得到允許以后才可以發(fā)行債券。中國在風險預警體制的設立時可以借鑒日本早期的制度，對我國風險預警標準系統(tǒng)進行確立，預防風險的發(fā)生。
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第 3 章 我國地方政府債券的現(xiàn)狀
3.1 我國地方政府債券的發(fā)展歷程 3.1.1 我國地方政府債券的歷史沿革 1.早期時的中國地方政府債券 最早時候的中國地方政府債券是于清末宣統(tǒng)年間開始陸續(xù)出現(xiàn)的，其產生背景主要是借助地方政府債券，吸收資金用作修橋修路以及進行地方警察隊伍組建，當時前后共發(fā)行地方公債 4 次。后來國民時期，為了更好的進行地方治安管理、行政管理等，除了中央政府，地方政府也大舉借債，充作裝備軍隊警隊費用、建設地方公共設施等，就以廣東政局為例，軍閥混亂期間，大量進行公債發(fā)行，主要用于廣東實業(yè)發(fā)展以及北伐戰(zhàn)爭經費�？谷諔�(zhàn)爭過程中，為了彌補抗戰(zhàn)經費以及經濟建設開展費用，各個根據(jù)地民主政府也曾先后就進行公債的發(fā)行，種類設計 20 多種，這一舉措在抗日根據(jù)地建設發(fā)展，持久抗戰(zhàn)方面有著不容忽視的作用，是抗日戰(zhàn)爭的勝利十分重要的支撐。解放戰(zhàn)爭時期，上海當局也進行了實物公債的投放以平穩(wěn)物價、穩(wěn)定市場、打擊投機資本等。
2.新中國成立初期的地方政府債券 新中國成立初期時候對經濟建設的資金需求巨大，在此背景下曾在 1950 年至 1958 年期間多次發(fā)行過公債，例如“人民勝利折實公債”在 1950 年作為我國第一只國債開始發(fā)行。在之后的“一五”計劃期間，“國家經濟建設公債”于1954 年-1958 年 5 年間每年一期發(fā)行，共計發(fā)行金額 35.44 億元，約占同期國家預算經濟建設支出總額的 4.22%。從 1950 年起我國地方政府也陸續(xù)發(fā)行過地方債券去募集資金用于國民經濟建設，這對于百廢待興的建國初期發(fā)揮了十分重要的作用。就比如 1950 年，在中央人民政府的批準后，東北地區(qū)就進行了采取折實形式計值的地方公債的發(fā)行。
在此背景下，中央人民政府出臺《關于發(fā)行地方公債的決定》（1958 年），該《決定》中規(guī)定自 1959 年起，將停止全國性公債的發(fā)行，但是不限制在必要的時候地方債的發(fā)行。不過在該《決定》實施以后，只有安徽和黑龍江等少數(shù)省份進行了地方債的發(fā)行用于當?shù)氐慕洕ㄔO。
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3.地方政府債券禁止發(fā)行階段 為了更好的發(fā)展地方經濟，支持路橋、水電、科教、衛(wèi)生事業(yè)的建設，我國地方政府在 1980-1993 年間也陸續(xù)發(fā)行過多種類的債券，但是由于缺乏風險與支付能力的考慮，再加上債券市場體系運作尚不成熟，導致許多工作陷入以國家建設支援的名義的行政攤派，并且還出現(xiàn)了無息的情況，甚至會從部分工資中扣除費用�；诖耍吨腥A人民共和國預算法》（1994）年頒布，其對地方政府債券發(fā)行進行了明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券”。這就使得地方政府的債券發(fā)行進入了比較長的禁止發(fā)行時期。
4.恢復發(fā)行地方政府債券 美國次貸危機于 2017 年爆發(fā)，由此導致了金融危機的爆發(fā)，這場金融危機影響范圍廣，影響程度深，給全球范圍內的經濟帶來了巨大的打擊。在此背景下，為了更好的應對全球經濟危機的挑戰(zhàn)，各國開始進行多種舉措想要緩解金融危機的擴大。中國一向負有責任感，也挺身而出，并且提出了“10 大產業(yè)振興計劃”、“四萬億計劃”等，并且在 2009 年 3 月準允了代理地方政府發(fā)行債券，發(fā)行金額高達 2000 億元，此筆費用主要用于地方配套資金的補充以及政府投資能力的提高，主要的發(fā)行工作由財政部統(tǒng)一代理發(fā)行，并將其列入省級預算做以管理。這也就標志著地方債券長期的禁止發(fā)行期停止。
3.1.2 我國地方政府債券的發(fā)展階段 為應對金融危機的爆發(fā)產生的負面影響，“四萬億計劃”開始實行，該計劃主要是指國務院推出 4 萬億以進行投資工作，中央安排投入資金 1.18 萬億，剩余的費用則由地方政府配套解決。并且國務院還采用了特批的方式準允地方發(fā)行債券 2000 億元，去緩解誒這一計劃中地方政府所承擔的資金配套壓力，自此，地方政府債券又進入了公眾的視野。
圖 3-1 我國地方政府債券發(fā)展階段
1、“代發(fā)代還”地方政府債券 《2009 年地方政府債券預算管理辦法》（2009）年由財政部印發(fā)，其中明確了地方政府債券的含義，地方政府債券是指在國務院批準同意的前提下，圍繞
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省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市政府以及償還主體，由財政部代理發(fā)行并代理處理相關還本付息等工作的債券。
基于此內涵，我們可以將政府債券去理解為國債轉貸這一本質的延伸，因為地方政府債券只能由省一級作為發(fā)行的主體，并且其相關發(fā)行與還本付息等工作也由中央財政進行統(tǒng)一的工作管理，再加上地方債券的發(fā)行行為、發(fā)行金額也必須經過全國人大的審批，并請報國務院審批。
2、“自發(fā)代還”地方政府債券 “代發(fā)代還”模式自 2009 年開始運行，地方債券的發(fā)行也步入了更為成熟的階段。2011 年，國務院設立了上海、浙江、廣東、深圳 4 個試點，在國務院批準的額度內，擁有發(fā)行債券的自主權，但是其還本付息工作仍然由財政部代辦。
此次“代發(fā)代還”改革之后，雖然中央政府對地方債券償還還是有著實質的擔保責任，不過地方政府證券的發(fā)行端也開始放開了。地方政府能夠根據(jù)自身財政情況對債券發(fā)行的期限、形式、數(shù)額以及范圍等因素與財政部進行相應的協(xié)商，債券的定價機制也能夠經由試點�。ㄊ校┤ミM行自行的決定， 隨著債券融資市場的穩(wěn)定與地方證券發(fā)行模式的成熟，國務院在 2013 年又新增了江蘇、山東兩省作為地方政府債券“自發(fā)代還”試點，除了之前試點政策的繼續(xù)使用，還創(chuàng)新的提出了“試點�。ㄊ校┬柰苿幼孕邪l(fā)債試點宣傳工作，積極推進信用評級制度建立”。
在地方政府融資需求逐年增長的情況下，不計試點地區(qū)，地方政府債券的發(fā)行總額逐年增長，由 2011 年的 2000 億元增長為 2013 年的 3500 億元。
3、“自發(fā)自還”地方政府債券 隨著《決定》和《2014 年政府工作報告》、《2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》等重要改革性文件的公布于實施，地方政府的證券改革如火如荼的進行，并取得了良好的效果：
�。�1）在前期的自行發(fā)行基礎上，由財政部統(tǒng)一代行還本付息的方式，轉為發(fā)展地區(qū)自行還本付息方式； （2）基于 6 個試點地區(qū)的發(fā)展情況，國務院又新增北京、青島、江西、寧夏 4 個試點地區(qū)； （3）債券期限也有所延長，從 2013 年所規(guī)定的 3 年、3 年、7 年轉為 5 年
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7 年、10 年； （4）進行了“試點地區(qū)按照有關規(guī)定開展債券信用評級”明確。
3.2 我國地方政府債券的現(xiàn)狀 3.2.1 我國地方政府債券的發(fā)行情況 至從恢復發(fā)行地方政府債券后，地方債券每年都會有大量的發(fā)行，自 2009至 2012 年間我國地方政府證券就發(fā)行了 94 期，總金額高達 8500 億元。《地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（2014）的實施也進一步推動了地方政府債債券的發(fā)行，在 2015 年新《預算法》實施后地方政府債券的發(fā)行規(guī)模進一步擴大。
表 3-1 我國地方政府債券發(fā)行情況
時間 發(fā)行利率 發(fā)行總額（億元）
2009 1.60～2.36 2000 2010 2.33～3.70 2000 2011 3.01～4.30 2000 2012 2.74～3.58 2500 2013 3.53～4.45 3500 2014 3.63～4.50 4000 2015 2.71～4.29 38338 2016 2.31～3.52 60458 2017 2.92～4.75 43581 2018 3.66～4.22 41652
由表 3-1 我們可以看出我國地方政府債券的快速發(fā)展，由剛開始的 2000 億到現(xiàn)在的幾萬億，也體現(xiàn)出我國債券市場的活躍。
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圖 3-2 近幾年我國地方政府債券的發(fā)行變化
從上圖可以看出，2015-2018 年的地方政府債券有了較大的變化，2016 年之前置換債券占據(jù)主要比例，而之后新增債券則成為主流，這種變化可能是因為隨著債務置換進程的推進，地方政府債務后續(xù)可置換的規(guī)模相對較小。
3.2.2 我國地方政府債券的發(fā)行年限 表 3-2 我國地方政府債券的發(fā)行年限
時間 發(fā)行年限 2009 3 2010 3.5 2011 3.5.7 2012 3.5.7 2013 3.5.7 2014 3.5.7.10 2015 1.3.5.7.10 2016 1.3.5.7.10 2017 1.3.5.7.10 2018 1.2.3.5.7.10.15.20.30
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圖 3-2 2015 年與 2018 年各年限占比比較
由表 3-2 可以看出我國地方政府債券發(fā)行的年限越來越多，有 2009 年的一種年限，到 2018 年的九種年限。由圖 3-2 又可得出，不管發(fā)行年限種類的多與少，5 年期的占比始終最大，而 7 年期次之 3.3 我國地方政府債券存在的問題 3.3.1 我國地方政府債券存在的風險 1. 信用風險 信用風險也可以乘坐是違約風險，這一風險是政府發(fā)行債券所需要面臨的首要風險，是指地方政府到期沒有能力對債券投資者進行相應的還本付息。
2. 道德風險 道德風險則主要存于相關決策運營的個人或單位，是指其在進行相關活動過程中利用權責之便為自身謀取最大化利益，違反道德設置時違反法律法規(guī)，從而對他人利益、社會利益造成損害的風險。必須承認的是目前仍有一些官員為了自身業(yè)績做一些“形象工程”，造成了資源的浪費，并將債權發(fā)行的償還責任推至下屆政府身上，這可能會造成不可估量的后果。
3. 法律風險 法律風險可以從廣義和狹義兩個角度理解，前者是指主體自身行為違反法律要求，或未對法律問題作出有效反應而產生的風險；后者是指法律本身發(fā)生變化導致不利后果產生的風險。
3.3.2 我國債券存在風險的原因
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1.我國地方政府債券信息披露機制不健全 當前地方政府給出的披露信息主要就是對外的年度報告，僅有一些財政收支以及政府的運營數(shù)據(jù)，而缺乏復方債券發(fā)行、流通、管理和償還等方面的信息披露，致使目前我國地方政府債券運作仍然缺乏透明度。
2.我國地方政府債券...
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