如何調動公務員的積極性

　自 1993 年全面推行公務員制度以來， 我國傳統(tǒng)的干部人事制度開始了向公務員制度的過渡，在原有的干部激勵機制正日趨失去其強大作用的同時，卻沒有即時地建立起新的完善的公務員激勵機制。沒有一套行之有效的公務員激勵機制，使得公務員的激勵難以產生預期的效果，公務員激勵機制的不完善是造成我國行政機關效率不高的重要原因之一，同時也引發(fā)了公務員“權利尋租”等各種違法行為。

　一、當前我國公務員激勵機制存有的問題 當前，我國公務員激勵機制的不完善日益暴露出其弊端，主要表現在：

�。ㄒ唬┪镔|激勵手段單一，結構不合理 隨著市場經濟體制的確立，我國公務員工資開始與市場接軌，經過多次的公務員加薪，我國公務員的收入也越來越具有吸引力。但是，從當前來看，我國在執(zhí)行物質激勵的時候，缺乏更多的有效手段選擇，更多的時候加薪似乎成為唯一選擇。在住房等原有福利貨幣化、市場化的同時，沒有形成科學完善的薪酬制度。我國公務員實行的是職級工資制，其工資主要由職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資構成，而在公務員的收入中，還包括獎金、津貼等，這些構成的比例不合理。不同地區(qū)的公務員收入存有較大的區(qū)別，但在同一地區(qū)不同部門、不同職務、不同級別公務員的收入卻沒有明顯差別。比如在廣州，除了國稅等少數幾個部門外，絕大部分政府部門的工資都有一個統(tǒng)一的標準，相同級別不同部門的工資基本是一樣的；不同級別的公務員工資相差幅度不大，沒有很好地體現責酬相符的原則�，F行的工資制度不能很好地反映公務員的工作業(yè)績與實際才能，難以通過工資來體現激勵機制，獎勤罰懶，激勵能干的、高效的、有才干的，調動公務員的積極性。

　我國一直以來都非常重視對公務員的精神激勵，公務員被置于公仆地位，不能明確地追求個人利益，而只能多講奉獻、少談利益。這種不科學的人性假設在一定水準上否認了公務員首先是一個獨立的物質存有，由此產生的政治宣傳和教育脫離了實際，千辛萬苦樹立的模范代表卻是一個不食人間煙火的完人，時間一久，公務員對此產生懷疑，即使是確有其人、確有其事，也往往會被認為“又是吹捧出來的”，精神激勵失去作用。三天兩頭的政治學習、精神傳達成為公務員的一種負擔，容易產生抵觸情緒，難以達到精神激勵的目的。表面化、形式化的精神激勵在一定水準上扭曲了公務員對精神激勵的理解，產生了負面影響，公務員隊伍的精神面貌難以有較大改觀。另一方面，在從傳統(tǒng)的“官本位”體制向“官商二元”體制轉變過程中，公務員的職業(yè)地位和經濟地位有所下降，這種下降必然使得傳統(tǒng)的精神激勵機制失去其原有的強大激勵作用。

　（三）競爭激勵存有諸多不足 隨著中國社會主義市場經濟體制的確立和公務員制度的完善，公務員競爭激勵機制已初步確立，但是仍然存有諸多不足。公務員的職業(yè)穩(wěn)定性使得公務員缺少競爭壓力，公務

　員隊伍“能進不能出，能上不能下”的局面沒有得到根本轉變。論資排輩現象依然嚴重，優(yōu)秀人才難以脫穎而出，有些水平平平的人卻因為機緣關系獲得升遷，有水平的人反而受制于年齡、級別、職位空缺情況等因素。選拔干部中存有非正當競爭問題。“由少數人來選人，在少數人中選人”的怪現象時有發(fā)生。有些干部不按程序辦事，搞神秘化，搞臨時動議，決定人選在前，授意考核在后，使干部考核流于形式；在用人問題上不是從國家利益、人民利益出發(fā)，而是從個人私利出發(fā)，選拔自己的人；在選人用人問題上搞交易，你提拔我的人，我提拔你的人，收受賄賂，買官賣官等等。而正在全力推行的“競爭上崗”，沒有一個明確的規(guī)定，什么樣的崗位應該拿出來競爭，什么樣的人能夠參加競爭，約束太多，操作不規(guī)范，“競爭上崗”有時淪為領導排斥異己的“正當”手段，在這種情況下，與領導關系的好壞成為競爭成功的關鍵。

�。ㄋ模┑赖录�勵作用弱化

　隨著我國從一個傳統(tǒng)的熟人社會向現代社會轉化，從傳統(tǒng)的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，在這個巨大的轉變中，人們的道德觀點受到極大沖擊，物質需求對傳統(tǒng)道德提出強有力的挑戰(zhàn)，新道德的建立還有待時日。在這種情況下，在公務員激勵中以前起過巨大作用的道德激勵因為缺乏物質基礎而越來越失去其昔日的強大威力。傳統(tǒng)的泛道德化開始轉變，人們的價值觀點和評價標準開始多元化，道德的評價權威受到挑戰(zhàn)，公務員本身對自己的評價標準也多元化，所追求的價值觀點也不一樣，道德的約束作用也就自然被弱化了；另外新的道德標準還未建立，人們的行為缺乏科學完善的道德準則的指導，針對公務員的道德評價標準缺失，于是傳統(tǒng)的道德激勵作用必然出現弱化。

　（五）負激勵操作不規(guī)范

　負激勵就是對公務員的違規(guī)、違法行為實行懲罰，以使這種行為不再出現，使犯錯誤的公務員朝準確的方向轉移。但在當前的負激勵中，卻存有著標準不一致，操作不規(guī)范的問題。腐敗行為層出不窮，但針對腐敗的懲罰卻沒有一個統(tǒng)一標準，貪污多少、受賄多少應該判處何種刑罰，沒有統(tǒng)一規(guī)定，見諸報端的往往是“民憤極大”，“不殺不得以平民憤”，標準因時因地因人而不同，隨意性強，也難以起到挽救作用，不能使一些初犯、偶犯的公務員懸崖勒馬、改過自新。類似的各種懲罰，也是因時因地因人而大有不同，公務員整天提心吊膽，出了什么事情也捂著藏著，深怕出事撞在風頭上，因為沒有一個標準來判斷自己應該受到的懲罰，往往問題得不到即時解決，小事變大事，終究釀成大禍。

　二、存有問題的原因分析 造成當前我國公務員激勵機制存有諸多問題的原因是多方面的，需要從一個系統(tǒng)的角度來分析。

�。ㄒ唬�“以人為本”思想缺乏，人力資源管理理念薄弱

　以人為本就是以人為中心。因為體制、歷史和文化等諸多原因，我國行政組織的人事管理仍然沒有擺脫傳統(tǒng)人事管理觀點的影響，沒有真正地樹立“以人為本”的管理思想。

　傳統(tǒng)的人事管理主要是以事為中心，講究組織和人員的調配，多注重于事的管理而忽略了人的積極因素，所以多見“人浮于事”。它要求因事擇人，過度強調人適合工作，而不重視員工潛能的開發(fā)和利用，更忽視了人是一種“資源”的戰(zhàn)略意義，往往是對其短見而沒有節(jié)制地利用，卻沒有為了合理地應用而持續(xù)地培養(yǎng)開發(fā)。同時，它只重視物質的獎懲，忽視了對人的重視和尊重，忽視了人是管理之本。根據馬斯洛的基本需要層次論，人是有多種需要的，自我價值實現是人的最終基本需要，只重視滿足物質的需要，而忽視滿足公務員自我價值的需要，必然導致一批有才華、有抱負的公務員離開隊伍。最近，包括原溫州市副市長吳敏一在內的下海官員在解釋他們下海的原因時都無一例外地表示：“要尋找更大的舞臺。”這也從一個側面反映了我國公務員管理中人力資源管理理念的薄弱導致人才的流失。

�。ǘ�）尚未建立健全優(yōu)秀的行政文化

　正如企業(yè)文化是企業(yè)生存和發(fā)展的重要基礎，行政組織的文化也對實現民主行政、提升行政效率起著巨大的作用。行政組織的健康發(fā)展需要一個文化、精神、道德的紐帶。在我國，公務員對政府缺乏一種認同感，將自己視作為政府打工，沒有一種主人翁的態(tài)度，“做一天和尚，撞一天鐘”，工作沒有動力，沒有積極性。行政文化的不足，使政府部門內部，部門之間缺少凝聚力，政府部門人心渙散，遵循“事不關己，高高掛起”的辦事方針，部門之間互相推委、扯皮。很多工作不是站在社會整體利益的角度來考慮，而是利用所掌握的行政資源謀取部門利益、個人利益，置政府全局、社會全體于不顧。而榮譽感的異常凸顯，則造成公務員高高在上的姿態(tài)，工作態(tài)度惡劣，辦事拖拉等現象由此產生，同時也使一些公務員產生滿足情緒，不愿繼續(xù)學習深造，實行有創(chuàng)新性的工作。

　（三）晉升制度、考核制度等配套制度建設滯后

　要使激勵機制發(fā)揮應有作用，需要一系列配套的制度來保證其良好運作，而我國在公務員晉升制度、考核制度建設等方面的滯后，嚴重影響了公務員激勵機制作用的發(fā)揮。

　首先，現有的公務員職務晉升制度還遠未達到穩(wěn)定、健全、科學的水準。職務晉升缺乏公開的民主監(jiān)督和法律保障，容易導致用人上的腐敗，很大地打擊了真正具有才能的公務員的積極性。晉升工作中，資歷主義泛濫，論資排輩之風盛行，浪費人才，降低效率。雖然公務員職務晉升取決于公務員的德才表現和工作實績，但并不是說，所有德才表現優(yōu)秀的公務員都能晉升自己期望的職務，因為公務員職務晉升有一個前提條件，即必須有職位空缺。這種職務設置的有限性與個人需要的無限性形成矛盾，因為崗位限制等客觀原因，導致級別晉升受阻，導致公務員的期望大于現實，影響公務員晉升制度激勵功能的發(fā)揮。

　其次，我國公務員考核制度不完善，可操作性不強�！秶�家公務員暫行條例》和《國家公務員考核暫行規(guī)定》，把“領導與群眾相結合，平時與定期相結合”作為考核國家公務員的兩種基本方法�？己朔绞竭^于簡單化：注重定期考核，忽視平時考核；注重組織考核，忽視民主評議；注重內部考核，忽視外部考核；注重一般性考核，忽視考核對象的不同層次、不同專業(yè)的特殊要求；注重單位里的個別領導的意見，忽視單位里的廣大群眾的反

　映……凡此種種，往往使考核結果有失真實，有失公正。從而使以此作為標準的晉升、獎懲的公正性受到質疑，影響了激勵機制作用的發(fā)揮。

　此外，公務員工資制度因為沒能很好地與績效掛鉤，不能全面反映公務員實際工作水平與收入的聯系，也造成公務員激勵機制難以有效發(fā)揮。

　（四）溝通反饋渠道不暢通 我國行政組織是一個層級多、等級森嚴的組織，上下級之間的溝通交流往往都是通過文件、會議的方式，而真正意義上的溝通往往只限于私人關系。因為政府各種工作分工的固有特點，地區(qū)政府之間、部門與部門之間以及同部門不同科室之間的公務員可能很少有經常見面的機會，而且上級領導與下級之間無法頻繁交流。在工作生活中的其他問題難以得到即時解決時，公務員就很有可能將所發(fā)生的牢騷、抱怨、不滿情緒帶到工作中，從而影響其工作效率。同時，因為溝通反饋渠道的不暢通，領導難以了解下面的情況，一些違規(guī)執(zhí)行激勵制度的行為難以被即時了解被制止；而管理層的意圖也難以完全落實，傳達的層級多，難免出現曲解，并且存有為別有用心者誤傳的可能。

　三、完善公務員激勵機制的對策

　公務員激勵機制是指政府引導國家公務員的行為方式和價值觀點，激發(fā)公務員的行為，以實現共同的行政目標，按預定的標準和程序將行政資源分配給國家公務員或行政組織的過程。完善公務員激勵機制不但僅要完善其手段，更重要的是從思想、制度、組織等層面完善。

　（一）樹立“以人為本”的管理思想，將人力資源管理理念引入公務員管理

　在當今知識經濟時代，管理者對人性的假設是一種現實人性，以正面的自然的激勵和公務員自發(fā)的愿望，促使他們自己提升工作效率為假設，以人為中心，實施人本管理。

　所以，我國行政部門首先要在觀點上擺脫傳統(tǒng)人事管理觀點的束縛， 將人力資源管理理念引入公務員管理，深刻理解到人力資源不但是自然資源，而且更重要的是一種資本性資源，將公務員作為一種稀缺性的資源加以開發(fā)利用。樹立“以人為本”的管理思想，針對公務員不同層次的需要，采取人性化的激勵措施。在人事管理中要貫徹“以人為本”的理念，充分發(fā)掘人的潛力，努力做到適才適用。在管理中始終把人的因素放在第一位，重視對公務員的培訓工作。同時，借助通訊技術的發(fā)達和日益完善，增強政府部門橫向和縱向的溝通，鼓勵公務員發(fā)表意見，使行政決策透明化、民主化，擴大決策的參與群體，鼓勵較低級別的公務員參與決策，調動其積極性。

�。ǘ�）增強行政文化建設，為激勵機制建立良好的文化環(huán)境

　建立一個所有公務員共同信守的基本信念、價值標準、職業(yè)道德及精神風貌。結合社會主義國家的本質，摸索建立起一套適合我國公務員隊伍的行政文化，以此提升公務員工作的積極性和主動性，增強公務員的主人翁精神、團隊協(xié)作精神和政府部門的凝聚力，使公務員的潛能得到最大限度的挖掘，在極強的創(chuàng)新精神的鼓舞下創(chuàng)造性地展開工作，各種

　行政資源得到最佳配置、效用得到最好發(fā)揮。這就需要在文化建設過程中，為行政文化注入無產階級政治意識、法治意識、民主意識、高效行政意識、廉潔行政意識和開拓創(chuàng)新的意識，將政治宣傳教育歸于人性化，基于物質基礎上倡導新的公務員道德，通過潛移默化真正發(fā)揮行政文化強大的激勵功能。

　（三）健全公務員晉升制度，能者上庸者下 首先，增加公務員級別設置。考慮在不增加職務的前提下，增加現行公務員級別總數設置，增加每一職務對應的級別，使受到客觀原因限制不能晉升職務的公務員有望晉升級別，從而調動起他們的工作積極性。其次，增強崗位交流。我國公務員可與企事業(yè)單位實行交流。對因為客觀原因不能晉升的公務員，能夠交流到企事業(yè)單位任職，增強流動，創(chuàng)造晉升機會。第三，建立公務員退出機制。嚴格執(zhí)行好公務員辭退制度、辭職制度、降職制度和免職制度。使公務員隊伍能進能出，能上能下，實現合理流動，這也是對晉升制度的一個補充。

　因為所從事工作分工的不同，工作的重要性也有所不同，但在很多機關工作人員的工作往往是從一而終，使很多人的抱負難以實現，心中難免有不平之氣，心理上的不平衡必然也會影響到工作熱情。所以，必須堅決實行競爭上崗和輪崗制度，真正做到能者上、庸者下，使一大批優(yōu)秀人才在公開、平等、競爭擇優(yōu)中能夠脫穎而出。對于工作水平一般，工作業(yè)績不顯著的人員，必須通過競爭使其讓位。因為歷史的原因，一大批過渡而來擔任領導職務的公務員，其知識面和工作水平以開拓精神都已不能適合新形勢的要求，每天上班一張報紙一杯茶，樂得清閑，而單位領導又認為也只有這些老同志經驗豐富，只有這些人才能勝任這些領導的崗位，而對一些長年默默地在基層工作的年輕干部即使是有知識、有才華、有工作干勁，但領導總是放心不下讓這些年青人擔任中層領導的職務，而導致一些股、所長職位長期被一些穩(wěn)重有余，沖勁不足的老同志占用，令到一些有上進心，有水平的年輕干部產生懷才不遇的悲觀想法，這樣就會極大地打擊年青有為的公務員的工作熱情和積極性，也會嚴重地影響到整個工商系統(tǒng)工作更快更好發(fā)展的進程。事實證明，大膽創(chuàng)新用人機制，就能使各項工作快速發(fā)展并取得更好的成績。

　通過健全公務員晉升制度，從而發(fā)揮這個我國公務員管理系統(tǒng)中最具激發(fā)力量的激勵手段的最大激勵作用。在精神上，滿足公務員的尊重需要和自我實現需要，激發(fā)公務員的工作熱情，同時伴隨著公務員晉升的是工資、福利待遇的相對應提升，也能夠滿足公務員的物質需要。而且，還能產生引導和示范作用，公務員職務的晉升不但對獲得晉升的公務員產生激勵作用，而且對整個公務員群體都會產生影響，激勵全體公務員的進取心，提升大家學習、工作的積極性。此外，這個激勵功能將促使公務員努力工作，持續(xù)創(chuàng)新，積極進取，爭取在組織中處于出類拔萃的地位，這種積極的競爭將有利于整個組織的素質提升。

�。ㄋ模┩晟乒珓諉T考核制度 考核在整個激勵機制中占據著關鍵性的位置。對公務員的考核重點是考績。因為“績”是成果、效率、效益的統(tǒng)一體。工作實績是國家公務員對社會的貢獻，是由勞動轉化和凝

　結的成果。衡量公務員的勞動，要看轉化和凝結為成果的有效勞動量。“績”是對國家公務員“德、能、勤、績”的整體檢驗。“德”是“績”的保證，“能”是“績”的基礎，“勤”是“績”的條件。所以“績”是“德、能、勤、績”的集中體現和綜合結果，是檢驗公務員的最佳角度。對公務員的德、能、勤、績實行評價，平時考核與年終考核相結合，并將考核結果與獎懲包括工資、職務升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，建立起晉級增資機制，使“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現象真正得以改變，連續(xù) 3 年被評為優(yōu)秀的晉升一檔工資，使考核的獎優(yōu)罰劣功能能夠得到發(fā)揮。這確實是一個很好的制度，但是我們不難發(fā)現在實際操作中存有一些問題。一是平時考核在絕大部分的單位都是有名無實，也沒有具體的考核方案和量化評價指標；二是年終考核往往也是走過場，開個會通過一下個人總結而已；三是“優(yōu)秀”的比例偏低，一般掌握在 12%以下。一個 20 多名公務員的機關只能評出 2～3 名優(yōu)秀公務員，其他的人只能評個“稱職”的檔次。應該說廣大的公務員都是勤勤懇懇、任勞任怨、盡心盡職的。“稱職”僅僅對一個人工作的認可，而不是褒揚，起不到調動積極性的作用。所以，建議在“優(yōu)秀”與“稱職”之間再增加一個過渡檔次，可定為“優(yōu)良”或“良好”比較合理。建議年終考核要嚴格按照標準和程序實行。評選應采用比較民主，能夠自由表達意志的無記名投票方式，以得到比較公正的結果。領導干部的評選應與普通公務員分別實行，防止領導人員擠占優(yōu)秀名額�，F實生活中，凡是主要領導干部一般都有著太多的榮譽稱號和各種各樣的獎勵。還要反對輪流坐莊的做法，使考核能夠真正發(fā)揮作用。對于那些不干事、不盡職、大錯不犯、小錯持續(xù)考核不合格者必須堅決予以辭退。

　當前國家公務員考核方法，過于注重“簡便易行、宜于操作，防止繁瑣”，而忽視了考核方法的科學性，以定性方法為主，缺少定量的考核方法，忽視了考核方法對考核結果的影響。應把定性考核與定量考核相結合的方法寫進相關法規(guī)中，作為公務員考核的第三個基本方法。在考核過程中，要使用量化指標對公務員的德、能、勤、績實行全面地分析測量，并使用計算機等現代化手段對考核結果實行標準化處理。所以建議對公務員實行多角度多層次考核或全方位考核，采取先分項評分，再綜合評語。分項評分能夠提升考核結果的準確性，而綜合評語能夠體現公務員考核的綜合性與考核對象的個性特點。在分項評分的基礎上，再綜合評語，顯然能夠使綜合評定的結果更具真實性與生動性。最后還應該在分項評分與綜合評語的基礎上評等，使考核結果簡潔明了，可感性強，從而增強公務員考核制度的激勵功能。

　同時為了防止或減少公務員考核中的種種誤差，提升考核結果的科學性與可靠性，客觀公正地評價公務員，還需嚴格選擇高素質的考核人員，對考核者實行必要的訓練，提升考核人員考核理論水平，使其熟練掌握現代考核方法與現代考核技術。

�。ㄎ澹┲贫ê侠砜茖W的工資制度

　在國家實行統(tǒng)一的工資政策、工資制度和工資標準的前提下，各地結合本地區(qū)的實際情況能夠制定具體靈活的實施方案，這樣既有利于宏觀調控，又有利于解決各地的實際問

　題。建立切實可行的津貼制度，以體現地區(qū)差別、行業(yè)差別、崗位差別。

　同時，要在工資制度中引進利益原則，注重物質利益的重大激勵作用，承認公務員個人利益的合理性，把公共利益融于公務員的個人利益中，公務員在實現個人私利的同時實現公共利益。將公務員的工資收入與績效掛鉤，在一定水準上體現出，公務員勞動的差別，能夠對每一級工資設定一個浮動的范圍，在此范圍內根據公務員的工作表現，決定其收入。同時，適當拉大級別工資的差別，拉開領導職務與非領導職務的工資差別，對一些崗位嘗試實行考核工資，設定一個基本點，完成任務則領取原定的工資；不能完成任務，則相對應扣除一定比例工資；超額完成任務，則在領取原定工資的基礎上還可獲得獎勵工資。

　總來說之，引進競爭機制，能夠為公務員施展才華提供舞臺；科學合理地使用培訓、獎勵資金以及適當提升公務員福利待遇等方法，能夠激發(fā)公務員的工作熱情，突出公務員職業(yè)的特殊性和優(yōu)越性，增強公務員職業(yè)的吸引力和凝聚力，促使其從切身利益出發(fā)，關心政府發(fā)展，強化對政府的服務意識和對社會的公仆意識，珍惜本職崗位。恰當的使用激勵手段，能夠持續(xù)挖掘個人潛力，最大限度地調動工作積極性和創(chuàng)造性，提升服務意識和服務水平，提升服務質量和服務效率，進而推動服務型政府建設。通過以上各種有針對性和有效的激勵機制，才能真正使廣大公務員更好履行公務員的職責，更好地為國家服務、為廣大人民群眾服務，才能更好地實踐“三個代表”。

　[9] 羅國杰：《法治與德治：相輔相成 相互促動》 [10] 丁明浩編輯的 《目標管理的實施狀況及其哲學思考》

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