論信訪制度的改革不統(tǒng)一

　摘要: 自 2005 年起，黨和國家對信訪工作做出了一系列重要的決策部署，學(xué)術(shù)界、實務(wù)界也對信訪制度改革提出了諸多方案。近 10年過去了，這些部署和改革方案并未在實質(zhì)上推勱中國信訪制度問題的解決，為了改變這一現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一《信訪法》勢在必行。統(tǒng)一《信訪法》能夠克服現(xiàn)有信訪改革方案之丌足，最大限度地凝聚信訪改革共識，將遲滯丌前的信訪制度改革推向前迚；統(tǒng)一《信訪法》的制定能夠從制度設(shè)計的層面落實信訪改革的共識，彌補既有信訪制度設(shè)計之丌足，從法律觃范層面化解信訪制度所引發(fā)的問題。

　 一、問題的提 出

　 我國信訪制度源于 1951 年政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》的創(chuàng)設(shè)，迄今已經(jīng)走過了半個多世紀(jì)。信訪在性質(zhì)上“是執(zhí)政黨的一種治理術(shù)，一種政治意義上的社會控制手段，即政權(quán)合法性的手段以及實現(xiàn)社會有效治理的工具。”[1] 總體上看，信訪制度在共和國歷史上的不同時期扮演著不同作用。在“文革”之前，尤其是建國初期，信訪制度在“密切聯(lián)系群眾”和“監(jiān)督官僚隊伍”方面，發(fā)揮了積極作用，成為新中國國家政權(quán)設(shè)置的重要組成部分，[2] 其中，政治參與和社會監(jiān)督是其制度功能的主要表現(xiàn)形式；“文革”之后，由于平反“文革”冤、假、錯案的需要，信訪一度成為解決糾紛的主導(dǎo)形式，影響至今，其權(quán)利救濟功能逐漸凸顯，[3] 甚至凌駕于常規(guī)的司法救濟之上，群眾“信訪不信法”，“信訪洪峰”出現(xiàn)。

　[4] 自1992 年以來，面對逐年攀升的信訪總量以及信訪所引發(fā)的諸多問題，學(xué)術(shù)界、實務(wù)界從 2002 年開始，就信訪制度如何改革進行了大討論，[5] 由此形成了“取消信訪論”、“強化信訪論”和“整合信訪論”三種主要改革思路。從這一系列研討的基礎(chǔ)上，2005年起，黨和國家從全局和戰(zhàn)略的高度對信訪工作做出了一系列重要的決策部署，[6] 其中最為重要的成就是：構(gòu)建了以 2007 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》（以下簡稱《意見》）為綱領(lǐng)，以 2005 年《信訪條例》（以下簡稱《條例》）為主體，以地方、部門相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和制度為銜接配套的信訪制度規(guī)范體系，并意圖通過此制度規(guī)范體系化解“信訪洪峰”。

　然而，在信訪制度規(guī)范體系的指引下，雖然近 10 年間中國信訪總量和信訪秩序按照有關(guān)部門的統(tǒng)計有所好轉(zhuǎn)，[7] 但問題仍很突出，全國信訪總量仍高位運行，赴京訪、重復(fù)訪和集體訪仍然偏多，信訪矛盾所反映的突出問題仍較集中，社會不和諧因素大量存在且解決的難度越來越大。“信訪洪峰”尚未退去。特別是學(xué)術(shù)界有關(guān)信訪制度改革方向和具體措施的討論也未在實質(zhì)上推動中國信訪制度問題的解決。面對這些情況，引起我們進一步思考的是：是什么原因?qū)е铝宋覀兏鞣N舉措和學(xué)術(shù)界成果并未能實質(zhì)上解決中國信訪制度所引發(fā)的問題？如果要改變這一現(xiàn)狀，突破口在哪里？破解的具體方式又是什么？對于這些問題的回答，不僅有助于我們厘清當(dāng)下信訪制度改革錯綜復(fù)雜的“迷局”，而且也能為破解這一“迷局”，提供富有建設(shè)性的平臺和途徑。

　二、既有信訪制度設(shè)計的缺陷及其所面臨的實踐困境

　面對嚴峻復(fù)雜的信訪形勢，黨和國家自 2005 年以后構(gòu)建了信訪制度規(guī)范體系。當(dāng)前中國信訪制度的設(shè)計也是依照這一規(guī)范體系展開的�！兑庖姟芬钥偩V領(lǐng)的形式，對新時期信訪工作的定位、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、工作原則、工作機制、工作重點、加強領(lǐng)導(dǎo)等若干重大問題提出了明確的要求，并從黨和國家工作全局的高度，規(guī)范了黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊、人民團體及企事業(yè)單位的信訪工作。《條例》以國務(wù)院行政法規(guī)的形式，規(guī)范了行政信訪。各地各部門在貫徹落實《意見》和《條例》的過程中，根據(jù)本地本部門的實際情況，相繼出臺了一系列配套的地方性法規(guī)和規(guī)章，細化和豐富了《意見》和《條例》的規(guī)定，其中，絕大部分省、自治區(qū)、直轄市通過制定地方性法規(guī)的方式，統(tǒng)合了地方人大、政府、法院和檢察院信訪工作。[8] 然而，這看似系統(tǒng)化的制度設(shè)計不僅沒能從根本上解決日益嚴重的信訪問題， [9] 而且在實踐中引發(fā)了許多新問題的產(chǎn)生，其主要原因在于：

　第一，既有的信訪規(guī)范體系法律效力層級低，且相互協(xié)調(diào)性不夠。就效力層級問題而言，目前指導(dǎo)我國信訪活動效力最高的法律規(guī)范是 2005 年修訂的《條例》，而《條例》只是一部行政法規(guī)，并非經(jīng)全國人大通過立法程序制定出來的法律。這種效力層級較低的立法狀況，一方面使部分國家機關(guān)從事信訪工作之權(quán)力來源無實證法支持；另一方面也與黨和國家對信訪工作的高度重視極不相符。此外，就相互協(xié)調(diào)性而言，《條例》效力僅及于行政機關(guān)，地方信訪條例則及于地方人民代表大會等其他地方性國家機關(guān)，實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利因信訪立法不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，而無法實現(xiàn)的問題。例如，按信訪復(fù)查復(fù)核制度，對信訪人不服省級人民大表大會所做出的信訪事項決定的，其上一級復(fù)查復(fù)核機關(guān)為誰？全國人民代表大會不是地方各級人民代表大會的上級機關(guān)且不受地方信訪條例效力規(guī)范。

　第二，現(xiàn)有信訪機構(gòu)設(shè)置混亂，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和規(guī)制�！稐l例》第 6 條規(guī)定，信訪工作的執(zhí)行主體是“各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門”。但在實踐中，并非只有行政部門才有信訪工作。從中央到地方，各級黨委、人大、檢察院、法院以及企事業(yè)單位，都設(shè)有信訪機構(gòu)。這些門類眾多的信訪部門顯然超出了一部行政法規(guī)所能調(diào)整的范圍。信訪機構(gòu)的多元化客觀上造成了各類信訪機構(gòu)之間沒有嚴格意義上的隸屬關(guān)系和進行統(tǒng)一管理的歸口機構(gòu)。事實上，政府行政信訪內(nèi)部亦是如此。就政府專職信訪機構(gòu)而言，任何一級政府的專職信訪機構(gòu)主要是對同級黨委、政府負責(zé)，同級政府是其直接的上級機關(guān)。上級政府專職信訪和機構(gòu)，并不是下級政府專職

　信訪機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，二者之間沒有嚴格意義上的隸屬關(guān)系，前者只是在業(yè)務(wù)上對后者進行指導(dǎo)。就政府部門信訪工作機構(gòu)而言，在中央，國家信訪局由國務(wù)院辦公廳主管，各部委信訪工作機構(gòu)由各部委主管，它們主要根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容進行信訪分工。國家信訪局并不是各部委信訪工作機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，前者只在業(yè)務(wù)上對后者進行指導(dǎo)。同樣，在地方各級政府專職信訪機構(gòu)并不是同級政府工作部門信訪機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，前者只在業(yè)務(wù)上對后者進行指導(dǎo)，二者之間沒有上下級隸屬關(guān)系。[10] 這直接導(dǎo)致在實踐中許多信訪請求受理的主體不明，信訪請求在不同層級、不同機構(gòu)之間來回轉(zhuǎn)辦的情況時有發(fā)生。有的信訪者更是為了早日解決問題“多頭信訪”、“越級信訪”，以致不同信訪機構(gòu)所給出的答復(fù)不盡相同，甚至互相矛盾。

　第三，信訪部門職權(quán)有限，但職責(zé)重大、繁雜。從《條例》第 6 條第 2 款的規(guī)定看，[11] 信訪部門的職權(quán)是十分有限的，其職權(quán)應(yīng)是轉(zhuǎn)送、交辦、督促、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和宣傳等，而不能直接去解決本應(yīng)負有一定職責(zé)的國家機關(guān)辦理的具體事務(wù)。與之相反的是，信訪部門在實際工作中卻被要求踐行多方面、多層次的職責(zé)，出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況。例如，信訪部門不僅要受理公民對國家機關(guān)及其工作人員的批評、建議以及對其失職行為的揭發(fā)和檢舉，也要受理公民因合法權(quán)益受到侵害而進行的控告，甚至還要承擔(dān)一些更高層次的政治要求，如維護社會的和諧與穩(wěn)定。這種“責(zé)重權(quán)輕”的反差使得信訪工作部門承受著巨大的壓力：一方面他們承載著黨和國家以及人民群眾太多的希冀；另一方面囿于自身的職權(quán)范圍，又無法滿足通過信訪窗口接收下來的多方面、多層次的要求。于是，黨和政府的權(quán)威就在這種權(quán)責(zé)倒置的狀態(tài)下，逐漸流失。許多地方甚至為了減少上訪數(shù)量，避免被“一票否決”，實踐中出現(xiàn)了“截訪”、“黑監(jiān)獄”和“1＋X”看護模式等有違法治社會基本精神的做法。

　第四，作為補充性救濟的信訪制度，卻消解了司法權(quán)威。雖然《條例》第 15 條和第 21 條規(guī)定信訪部門對屬于司法職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項不予受理，但每年仍然有大量涉訴信訪通過權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示、批復(fù)轉(zhuǎn)向法院。這些指示和批復(fù)在實踐中往往改變了既定裁判的效力，嚴重消解了國家司法機關(guān)的權(quán)威。此外，信訪案件的大量涌入還嚴重干擾了法院正常的司法審判工作。全國各級法院在面臨艱巨的審判任務(wù)的同時，還必須耗費大量的人力、物力、財力來做息訪工作，甚至在判決中還不得已為此做出了“讓步”。更有甚者，法院面對維穩(wěn)的高壓，在接到涉訴信訪后，為了達到息訪罷訴的效果，不得已采取“法外息訴”的方式。由此，許多信訪人通過涉訴信訪享受到不同程度的法外利益，其他訪民得知后，紛紛效仿，嚴重損害既有的司法審判秩序。因此，由于制度設(shè)計上的缺陷，使得信訪制度在群眾的民主權(quán)利和國家的社會穩(wěn)定之間，存在某種微妙的張力。于是，信訪制度原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用基本上趨于弱化，其在當(dāng)下中國成為了相當(dāng)一部分民眾與政府抗?fàn)�、維權(quán)的主要手段，組織化、政治化、擇機化、涉外化的信訪傾向已經(jīng)對社會和政府構(gòu)成極大的威脅。

　三、現(xiàn)有信訪制度的改革方案并沒有形成理 論上的共識

　由信訪制度本身設(shè)計不足而引發(fā)的問題是顯而易見的，盡管不同學(xué)者對此有不同的表述，[12] 但結(jié)論大致相當(dāng)，并無太大異議。因此，當(dāng)前中國信訪制度改革的關(guān)鍵并不在于信訪制度要不要改革，而在于如何進行改革。就后者而言，大家的意見并不統(tǒng)一，甚至可以大致類型化為“取消信訪論”、“強化信訪論”和“整合信訪論”三種

　觀點。[13] 雖然這樣的類型化有將問題簡單化、符號化之嫌，但這三種觀點的符號印記還是比較鮮明的，基本可以涵蓋現(xiàn)有中國信訪改革的各種觀點。

　第一，“取消信訪論”。持該觀點者以西方成熟法治國家為標(biāo)準(zhǔn)，認為中國信訪制度充滿了人治色彩，與現(xiàn)代法治的諸多精神、原則背道而馳，因而，主張采用“休克療法”，裁撤信訪部門，并單純希望通過傳統(tǒng)的立法救濟、行政監(jiān)督和司法救濟途徑化解轉(zhuǎn)型時期的各種矛盾。[14] 然而，筆者對此感到疑惑的是：取消信訪制度會讓情況好轉(zhuǎn)嗎？

　從現(xiàn)狀及大多數(shù)涉及實際問題的信訪事由上看，目前引起信訪問題的原因是多方面的：既有轉(zhuǎn)型時期法律、政策的滯后性問題，也有配套性制度不健全、不銜接問題，還有目前我國司法救濟內(nèi)容有限以及民眾法律知識淡薄等方面的問題�？梢灶A(yù)見的是，這些引起信訪的問題在很長一段時間仍然會存在，這些問題不會因信訪制度的取消而消失。“當(dāng)政策和法律的缺失使人們無法獲得權(quán)利保障時，當(dāng)配套性政策和法律闕如導(dǎo)致實體正義失落時，當(dāng)用盡司法救濟仍無法獲得權(quán)利保障時，當(dāng)行政部門相互推諉拒絕保證私權(quán)時，我們?nèi)匀槐仨殲槊癖姳Ａ?lsquo;底線救濟’的權(quán)利”。[15] 因此，信訪制度因其解決矛盾的靈活性、廣泛性和即時性特點，有其存在的必要性和合理性。加之，從監(jiān)督權(quán)力的角度看，信訪制度對于整個官僚隊伍的社會監(jiān)督也是極為必要的。所以，“取消信訪論”忽略了中國現(xiàn)實國情，其思路和主張因前提得不到滿足，而不具有可操作性。更為嚴重的是，西方現(xiàn)代法治語境下的“取消信訪論”由于無視中國特殊的國情與社會性質(zhì)，因此，實踐中勢必演化成為對于中國信訪制度的一味批判，從而將信訪制度改革問題的討論簡單化、標(biāo)簽化，由此必然加劇與主導(dǎo)、實踐信訪制度改革的政治家和實務(wù)工作者之間的隔膜，“自說自話，互不買賬”。

　既然“取消信訪論”不能滿足客觀形勢和任務(wù)的需要，那么，面對日益增多的信訪制度問題，強化信訪制度功能，增強信訪部門職權(quán)的觀點就被提了出來。該觀點的大致思路是，為了有效化解矛盾，信訪部門理應(yīng)獲得更多、更大的職權(quán)；并在有效整合信訪資源的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“大信訪格局”。

　第二，“強化信訪論”。該觀點實質(zhì)反映了信訪實務(wù)部門當(dāng)下處理信訪問題時的無奈與尷尬。信訪實務(wù)部門“小馬拉大車”的反差使得其根本無法滿足黨和國家以及人民群眾多方面、多層次的要求。所以，他們不得不從解決實際問題的角度出發(fā)，試圖通過擴張、強化信訪部門職權(quán)，緩解壓力。

　然而，信訪實務(wù)部門這種治標(biāo)不治本的做法雖在短時間內(nèi)和一定程度上緩解了信訪壓力，但問題并未從根本上得到解決；相反，這些臨時的“修補術(shù)”客觀上又會衍生出新的信訪問題。一方面，僅僅從技術(shù)的角度講，如果時下黨委、政府對成千上萬的上訪者都束手無策，那么，“擴權(quán)”后的信訪部門又如何能夠解決呢？另一方面，從國家長遠治理的角度看，擴張信訪部門職權(quán)只會將信訪制度進一步推向異化。試想，如果授予信訪部門太大的職權(quán)，群眾對信訪部門的信任和期待就會越強烈，無論怎樣擴大編制，信訪部門都將不堪重負，其結(jié)果是信訪部門依法行政的可能性就會越小，進而引發(fā)的問題就會越多。因此，僅僅希望以擴大信訪部門職權(quán)來消解群眾信訪困擾的做法，不僅不能從根本上化解矛盾，而且必然會對現(xiàn)行國家政治體制內(nèi)部各個權(quán)力機關(guān)之間的權(quán)力配置格局和既有的法律制度造成破壞，進而造成危害國家主體政制的惡果。

　可見，單純地取消或強化都不能從根本上解決當(dāng)下中國的信訪問題，那么，一條走漸進性整合信訪制度的思路，逐漸受到各方的重視。從筆者目前掌握的材料上看，《條例》出臺以后，[16]“整合信訪論”逐漸成為近些年主導(dǎo)信訪制度改革的普遍觀點。該觀點主張，把信訪的權(quán)利救濟功能從信訪職能中剝離出去，以確保司法救濟的權(quán)威，與此同時強調(diào)信訪與各級人大的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，試圖更好地發(fā)揮各級人大的作用。[17]

　第三，“整合信訪論”。與前兩種觀點不同的是，“整合信訪論”既能從實際情況出發(fā)，正視信訪制度是中國秉承群眾路線而來的一種直接調(diào)整國家與社會之間的總體性機制，又能站在政治現(xiàn)代化的高度，直陳當(dāng)前信訪制度所存在的問題，并從信訪的政治屬性和法律屬性的兩個面向，提出各種具體的制度設(shè)計。[18] 可見，“整合信訪論”對當(dāng)前中國信訪問題的復(fù)雜性和特殊性是有所關(guān)照的。但是，看似合理、審慎、務(wù)實的“整合信訪論”在客觀的信訪實踐中，也未能很好地解決信訪問題，甚至將信訪問題進一步推向無解。

　盡管“整合信訪論”意識到信訪的權(quán)利救濟功能在實踐中消解了司法權(quán)威，進而主張廢撤；并認為信訪部門應(yīng)該進行整合，主張把各級人大作為各級統(tǒng)一的信訪部門。但是，為什么要這樣進行改革？這樣的改革一定能破解目前信訪制度所引發(fā)的種種問題嗎？作為補充性救濟手段的信訪制度不是符合目前中國多元糾紛解決機制的需要嗎，[19] 為什么要將其剝離？如果不是，權(quán)利救濟是信訪的主要功能嗎？此外，各級人大為什么要作為統(tǒng)一的信訪部門，而不是選擇其他部門？憲法已明確規(guī)定各級人大代表具有聯(lián)系選民，反映民意的職能，為什么要多此一舉？凡此種種的困惑，我們從目前“整合信訪論”的研究中看不到答案。

　正是因為對這些根源性問題研究的不足，使得目前看似合乎情理的“整合信訪論”，其理論基礎(chǔ)并不牢固，許多貌似合理性的建議，實際卻建立在不同的假設(shè)之上，相互矛盾，缺乏實際的可操作性。2014 年 2 月 25 日，黨和國家在《條例》出臺近 10周年之際以“中辦”和“國辦”的名義聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》。該《意見》不僅是近些年中國信訪工作經(jīng)驗之總結(jié)，也是未來信訪改革的綱領(lǐng)性文件。仔細觀之，《意見》正是秉持“整合信訪論”立場的產(chǎn)物�！兑庖姟芬环矫媸�“取消信訪論”影響，充分認識到信訪對司法權(quán)威的沖擊，明確提出“訴訪分離”的原則；另一方面在“強化信訪論”的指導(dǎo)下，又認為強化信訪機構(gòu)有助于群眾矛盾糾紛的化解，提出“完善聯(lián)合接訪運行方式”、“突出領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪”等諸多強化信訪職能的號召。于是，原先針尖對麥芒的“取消信訪論”和“強化信訪論”一起在“整合信訪論”中找到了共存的平臺，信訪改革的討論似乎又回到 2005年以前的狀態(tài)。更為嚴重的是，“整合信訪論”以一種更為隱蔽的方式，將各種對于信訪制度改革的觀點都吸納其中，人為地將信訪制度改革方案的討論變得復(fù)雜化、模糊化，進而直接導(dǎo)致近十年來中國信訪問題仍未解決，信訪制度改革仍停滯不前。

　四、憲法框架下信訪制度的位置與功能名實相符

　我們看到，現(xiàn)有信訪制度的改革方案由于自身存在的缺陷，都無法從根本上回應(yīng)或解決中國當(dāng)下的信訪問題，為信訪制度改革提供一條清晰、務(wù)實、審慎且可供操作性的辦法。因此，跳出之前“取消信訪論”、“強化信訪論”和“整合信訪論”的糾

　纏與藩籬，尋找新的思考方式和思路，刻不容緩。筆者認為，信訪制度改革方案之所以出現(xiàn)上述種種論調(diào)所導(dǎo)致的那種“剪不斷、理還亂”的情形，原因有二：其一，缺乏信訪改革方向的整體性共識，沒有站在中國憲法體制這一具有全局性的體系框架下，尋求各種改革舉措之間的相互邏輯關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)性做法，自說自話，甚至一些社會學(xué)研究得出了反法治的結(jié)論；其二，各種討論，脫離了中國既有的政治體制結(jié)構(gòu)和法律制度的限制，沒有從實證法的角度，系統(tǒng)地構(gòu)建可具操作性的信訪法律制度。試想，沒有整體共識的討論，沒有可供批判、完善的制度樣本，“整合信訪論”即便有再多真知灼見、合理的設(shè)計，都將被淹沒在不同層面、不同語境的爭論之中。

　對于前一個原因，我們必須明白對于當(dāng)前信訪制度所引發(fā)的問題，其關(guān)鍵并不在信訪制度本身，而在于信訪制度功能的“曲解”與“誤用”以及其他國家基本制度運作的失靈與無效。因而，必須“跳出信訪，看信訪”，站在中國具有全局性的憲法體制框架下，尋找信訪改革的整體方向。[20] 有關(guān)這一點，童之偉教授已給出很好的研究。他認為，我國由于主體政制未能滿足社會正義的基本需求，即無法充分、有效地解決糾紛；于是，處于次要政制的信訪制度被經(jīng)常用來部分地取代主體政制，甚至超越主體政制，成為推進社會正義的“慣常體制”。于是，信訪制度在憲法框架所處的位置與功能之間發(fā)生了嚴重的錯位。[21] 申言之，本應(yīng)在國家憲法框架體系下與人民代表大會制度、司法制度等主體政制無縫銜接的信訪制度，在壓力型體制下凌駕于主體政制之上，消解、異化主體政制。這一錯位不僅使信訪制度本身各項制度設(shè)計問題滋生，而且使信訪制度無法厘清與其他諸多制度之間的正常關(guān)系，進而衍生許多新的且彼此之間相互纏繞的信訪問題。

　因此，筆者認為，當(dāng)代中國信訪制度的整體性共識在于：使信訪制度在憲法框架下的位置與功能名實相符，使其回復(fù)到憲法框架下次要政制的位置，并繼續(xù)發(fā)揮“密切聯(lián)系群眾”、“反對官僚主義”的政治參與和社會監(jiān)督功能。與此同時，努力提升人民代表大會制度、司法制度等主體政制的功能，使之與其在國家憲法框架體系下的應(yīng)有位置相一致。[22] 2005 年的《條例》由于歷史和自身的種種原因，在這一關(guān)鍵性問題上沒有或者說無法做到。為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，將其落實在實處，形成一種信訪制度改革的整體性共識，同時也為了踐行“法治中國”的基本要求，制定具有普遍效力的統(tǒng)一《信訪法》就成為一種當(dāng)然的選擇。首先，統(tǒng)一《信訪法》的制定不僅可以將上述整體性共識用法律的形式予以宣示和明確，杜絕信訪制度過分政治化的傾向；其次，《信訪法》還可以在整體性共識的基礎(chǔ)上，將上述第二個問題（系統(tǒng)構(gòu)建實在法）予以實踐，進而在一個制度的層面引導(dǎo)未來信訪改革的討論，最大限度地凝聚共識；再次，既有信訪制度設(shè)計的缺陷及其所引發(fā)的問題，可以通過統(tǒng)一《信訪法》予以修補、改進，并將信訪實踐中一些好的做法納入其中，完善、提升信訪制度；最后，制定統(tǒng)一《信訪法》還可以消除中央和地方在信訪立法方面的差異，防止中央和各級信訪規(guī)范性文件中的不合理，甚至不合法的規(guī)定，為各級國家機關(guān)和信訪群眾，表明信訪制度改革的整體性共識，提供明確、權(quán)威的規(guī)范，指引其政策制定和行為選擇。

　值得一提的是，很多學(xué)者尤其是很多法學(xué)領(lǐng)域的專家大都會有這樣一個疑問，信訪是“人治”色彩很濃的一項制度，搞“法治化”是否恰當(dāng)？的確，現(xiàn)行的信訪制度有很多不合程序和既有法律制度相沖突的地方，但我們同時也應(yīng)當(dāng)看到，信訪制度中有很多好的制度內(nèi)容，例如，信訪是反映社情民意的晴雨表，信訪可以起到權(quán)力監(jiān)督的功能，甚至公民通過信訪在某種程度上可以實現(xiàn)我國司法救濟有限性的問題，并在一定程度上實現(xiàn)憲法賦予公民諸多的憲法性權(quán)利。如果我們把中國目前的信訪制度，

　看作是一個公共產(chǎn)品的話，它既有“負的外部性”，也有“正的外部性”，我們制定統(tǒng)一《信訪法》的過程就是將過去信訪制度里，帶有“人治化”因素的“負的外部性”去除掉，將其所具有的“正的外部性”放大，將信訪制度向法治化的軌道引導(dǎo)。[23]當(dāng)然，信訪立法、信訪法治化也只是一個權(quán)宜之計，我們必須明確認識到信訪制度改革是一個系統(tǒng)工程，涉及到政治體制改革、司法獨立、人大制度改革等多方面、多層次內(nèi)容。筆者認為，在目前的情況下，在上述提到的主體性政制沒有做出改變前，或者實現(xiàn)其應(yīng)有制度功能之前，我們應(yīng)積極地對現(xiàn)有的信訪制度做出改變，一些配合主體性政制的做法應(yīng)當(dāng)漸進進行，最大限度地減少對主體政制地位的損害，而統(tǒng)一《信訪法》的制定是最能貫徹、落實這一目標(biāo)、方向的舉措。

　五、統(tǒng)一《信訪法》凝聚信訪改革的共識并從制度層面破解信訪的制度問題

　信訪立法在本質(zhì)上是黨的群眾路線的法治化表達。作為具體落實上述信訪制度改革整體性共識的載體，制定統(tǒng)一《信訪法》無疑是最為重要的。但我們必須同時也認識到，制定統(tǒng)一《信訪法》是一個系統(tǒng)的大工程，涉及到的具體內(nèi)容很多，囿于本文篇幅和形式的限制，這里筆者將《信訪法》落實信訪改革共識最為重要的幾個方面做如下評述。

　1．制定統(tǒng)一《信訪法》面臨的第一個問題是《信訪法》的制定是按照理想的圖景“另起爐灶，大拆大建”，還是應(yīng)照顧現(xiàn)存的立法，對其進行“換代升級”。筆者認為，應(yīng)以后者為改革思路。這不僅是因為既有的立法，即《條例》和各省、自治區(qū)、直轄市的信訪條例，是幾十年中國信訪制度和信訪工作歷史經(jīng)驗的總結(jié)，其規(guī)范框架已大致定型；而且既有立法關(guān)聯(lián)著已有其他立法和各種機構(gòu)及其人員的配置，如果改動過大，會制造新的問題，難以施行。因此，統(tǒng)一《信訪法》的制定應(yīng)尊重既有信訪規(guī)范的體系框架和基本制度設(shè)計，同時，著力改變原有信訪立法效力層級過低、憲法體制框架下功能定位不明確、信訪機構(gòu)設(shè)置不合理、不協(xié)調(diào)以及信訪請求受理范圍不明確、類型化不夠等實踐中極易引發(fā)信訪制度問題的方面。另外，針對既有信訪立法所普遍存在的信訪工作程序、信訪聽證、信訪終結(jié)以及信訪責(zé)任規(guī)制等規(guī)定難以操作，缺乏必要制度銜接等問題，統(tǒng)一《信訪法》必須予以足夠關(guān)注，并進行修補、完善。例如，信訪聽證本來是一項搭建平等對話平臺，有助于信訪事項妥善解決的良好制度設(shè)計，但現(xiàn)實中由于缺失具體聽證方式、步驟的法律規(guī)定，最終使這一良好設(shè)計成為“文字的擺設(shè)”，無法實踐。再如，現(xiàn)有信訪立法規(guī)定的信訪工作程序基本上都是針對權(quán)益型信訪的，對于政治參與或社會監(jiān)督類型的信訪，就缺乏與之相應(yīng)的制度規(guī)定。可見，盡管我們主張統(tǒng)一《信訪法》不是“另起爐灶，大拆大建”，但它需要做的工作還有很多。從整體上，筆者認為，統(tǒng)一《信訪法》從制度設(shè)計上應(yīng)包括總則、信訪人的權(quán)利和義務(wù)、信訪工作機構(gòu)和信訪工作人員、信訪請求的受理范圍、信訪工作程序（包括信訪請求的提出和受理、信訪事項的辦理、信訪事項處理意見的復(fù)查與復(fù)核）、信訪督辦、信訪聽證、信訪秩序、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。

　2．盡管我們在憲法體制框架下找到了信訪改革整體性共識，但落實到《信訪法》制定上我們不得不面臨一個如何轉(zhuǎn)化和表述這一整體性共識的問題。具體而言，這一轉(zhuǎn)化又可化約為以下三個問題：其一，信訪立法的憲法依據(jù)問題。盡管在我國的憲法

　中沒有“信訪”的字樣，但信訪作為實踐公民各種憲法性權(quán)利的方式是具備憲法依據(jù)的，[24] 因此，可在《信訪法》第 1 條立法目的和依據(jù)上，直接載明“依據(jù)憲法，制定本法”的字樣。其二，既然是次要政制就必須在立法中明確與主體政制的關(guān)系問題，因而可在《信訪法》總則里的法律適用里直接表明，其與主體政制的關(guān)系和銜接問題。同時在“信訪請求的受理范圍”這一章里，通過受理范圍的厘定和區(qū)分，進一步明確其與人大、司法制度等主體政制的關(guān)系問題。其三，信訪制度的正常運轉(zhuǎn)有賴于信訪機制的合理設(shè)置，而其中信訪機構(gòu)的設(shè)置問題又成為重中之重。前已述及，信訪制度所引發(fā)的問題很大程度上是由于目前信訪機構(gòu)設(shè)置不合理、職責(zé)不配套造成的。同時，提高法律效力層級的《信訪法》必將突破《條例》只規(guī)范行政信訪的局限，將人大信訪、法院信訪和檢察院信訪納入其中。

　3．就信訪的制度功能而言，我們一方面要進一步明確、提升信訪的政治參與和社會監(jiān)督功能；另一方面要弱化信訪的權(quán)利救濟功能，將其改造為我國多元糾紛解決機制中的補充性救濟途徑，[25] 在當(dāng)下中國，信訪在某種意義上構(gòu)成了公民維護人權(quán)及憲法性權(quán)利的重要方式。[26] 因此，在《信訪法》信訪的功能定位中可以直接表明其政治參與和社會監(jiān)督功能，并著重強調(diào)信訪是當(dāng)前中國公民維護自身合法權(quán)益，實現(xiàn)憲法所規(guī)定的各項基本權(quán)利的重要救濟渠道。一方面，從外部結(jié)構(gòu)看，相對于人大信訪、法院信訪和檢察院信訪，行政信訪是我國整個信訪系統(tǒng)的核心子系統(tǒng)，行政信訪受理的信訪事項、承擔(dān)的實際功能也遠遠超過其他子系統(tǒng)。因而在現(xiàn)行的信訪機構(gòu)設(shè)置中，人大信訪、法院信訪和檢察院信訪在機構(gòu)設(shè)置層面的問題并不顯著，可以分開設(shè)置，只需在各自信訪請求的受案范圍上加以區(qū)分，防止不同信訪系統(tǒng)之間相互重疊、相互干預(yù)、相互推諉即可。具體而言，人大信訪由各級人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立統(tǒng)一的信訪工作機構(gòu)，各級人民法院和人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立或者確定負責(zé)信訪工作的機構(gòu)。另一方面，對受理信訪請求最多、設(shè)置較為混亂的行政信訪而言，在機構(gòu)設(shè)置層面，應(yīng)以精簡、統(tǒng)一、效能和便民的原則，只保留原專職信訪機構(gòu)，即各級人民政府信訪工作機構(gòu)，統(tǒng)一受理、交辦、督辦、轉(zhuǎn)送行政信訪事項；垂直管理的政府工作部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，設(shè)立或者確定負責(zé)信訪工作的機構(gòu)。原政府工作部門的信訪機構(gòu)不再是《信訪法》上的信訪工作機構(gòu)，可轉(zhuǎn)變?yōu)樨撠?zé)政府工作部門與各級專職信訪機構(gòu)的聯(lián)系、溝通機構(gòu)。在信訪工作機構(gòu)的權(quán)力配置上，加強了上下級專職信訪機構(gòu)之間的聯(lián)系，并賦予其對同級政府職能部門和下級政府專職信訪機構(gòu)具有實質(zhì)約束力的督辦權(quán)，將縱向?qū)Ｂ毿旁L機構(gòu)與橫向政府職能部門連接成一個整體。

　4．如果說上述功能地位的明確，機構(gòu)設(shè)置的合理是對信訪制度改革整體性共識的一種落實、貫徹的話，那么，信訪請求受理范圍的擬定則決定了這種落實、貫徹的成敗。因為沒有信訪請求受理范圍的具體規(guī)定，信訪的功能地位無從實現(xiàn)；同樣，沒有信訪請求受理范圍在內(nèi)容上的區(qū)分，機構(gòu)即便設(shè)置的再合理也不具有實際的意義。因此，信訪請求受理范圍的科學(xué)規(guī)定不僅是整個《信訪法》的靈魂，而且也構(gòu)成了信訪制度改革的關(guān)鍵。在具體擬定信訪請求受理范圍之前，我們應(yīng)首先區(qū)分一下信訪請求和信訪事項的區(qū)別。按照《條例》第 14 條的規(guī)定，信訪人向信訪機關(guān)提出的意見、建議、投訴請求，或反映情況都被稱之為信訪事項。對于信訪工作而言，信訪事項是核心概念，幾乎所有的信訪工作程序都是圍繞其展開的。然而，是不是所有“情況、意見、建議、投訴請求”都能進入信訪工作程序呢？答案應(yīng)是否定的。從實際情況來看，一些信訪請求涉及的是行政事項或者是依法應(yīng)當(dāng)由司法途徑解決的事項，這些是不宜通過信訪機構(gòu)的入口，而成為信訪事項的。實踐中，一些所謂信訪工作干擾了法律程序的說法，恰恰是因為信訪事項的入口設(shè)計不合理而導(dǎo)致的。因此，在統(tǒng)一《信

　訪法》中應(yīng)當(dāng)將所有的“情況、意見、建議、投訴請求”作為信訪請求，但這些信訪請求能否轉(zhuǎn)化為具體的信訪事項，由相應(yīng)的國家機關(guān)或其工作部門進行處理，則需要通過信訪請求的受案范圍界定、篩選與甄別。盡管目前《條例》和各省、自治區(qū)、直轄市的《信訪條例》幾乎都對“信訪事項的范圍”進行的規(guī)定，但這些法律規(guī)范無法從國家這個大的層面上明確信訪事項的具體范圍，[27] 也無法理清信訪途徑和一般的法定途徑（包括訴訟、仲裁和行政復(fù)議）之間的關(guān)系。因此，為了統(tǒng)一規(guī)定信訪的范圍，有必要在《信訪法》中專章規(guī)定信訪請求的受理的范圍。

　如果信訪機構(gòu)設(shè)置能夠從橫向上分為人大信訪、行政信訪、法院信訪和檢察院信訪，那么它們之間在信訪請求的受案范圍上理應(yīng)是不同的，必須有所區(qū)分。具體而言，筆者認為，人大及其常委會從機構(gòu)設(shè)置上是權(quán)力機關(guān)，對同級的一府兩院工作進行監(jiān)督，因而其受理信訪請求的范圍應(yīng)該以此展開。鑒于《條例》對各級人民政府信訪受理范圍規(guī)定的十分粗陋，部分內(nèi)容甚至與《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》存在沖突，因此，人民政府信訪工作機構(gòu)受理信訪請求的范圍應(yīng)著重解決這一方面問題。此外，為了避免行政信訪對行政部門自身工作的過度干預(yù)，體現(xiàn)信訪制度對于主體政制的補充性、輔助性特征，必須在《信訪法》中明確，行政程序是優(yōu)先于信訪程序的。至于法院信訪和檢察院信訪請求的范圍，本著“訴訪分離”和維護國家主體政制的原則，必須從制度上區(qū)分普通信訪和司法申訴的范圍，使信訪不能染指、干預(yù)正常的案件審判和檢察活動，將法院信訪和檢察院信訪請求的范圍僅局限為法院、檢察院履行審判職能、檢察職能而進行的工作以及所屬工作人員工作作風(fēng)和違法失職行為的申訴、控告或者檢舉。

　六、結(jié)語

　如果翻檢一下 10 年前有關(guān)信訪制度存廢及改革方向的討論，我們可以發(fā)現(xiàn)：10年過去了，我們今天討論的方案、設(shè)計的圖景，依然沒有實質(zhì)性的超越，我們依然在“取消信訪論”、“強化信訪論”和“整合信訪論”這三種論調(diào)中徘徊，爭論不休。更為嚴重的是，學(xué)術(shù)界討論和研究的“各說各話”狀況，嚴重影響了實務(wù)界，受其影響，實務(wù)界出臺的許多新辦法、新舉措，在內(nèi)容上相互矛盾、相互沖突，使本來就問題重重的信訪制度，變的更加復(fù)雜，信訪制度并未在根本上得到改變。顯然，統(tǒng)一信訪法的制定為我們破解信訪制度改革錯綜復(fù)雜的“迷局”提供富有建設(shè)性的平臺和途徑。統(tǒng)一信訪法凝聚、落實信訪改革的共識，從制度層面破解當(dāng)前信訪的制度問題，將遲滯不前的信訪制度改革推向前進。但是，統(tǒng)一信訪法的制定千頭萬緒。需要規(guī)制、完善的內(nèi)容還有很多，如信訪工作原則的重新擬定、信訪時效制度的科學(xué)規(guī)定、信訪與其他既有法律法規(guī)的合理銜接等等。凡此種種，都需要一部統(tǒng)一《信訪法》予以調(diào)和、解決�，F(xiàn)代社會一切公權(quán)、私權(quán)行為皆應(yīng)納入法治軌道，選擇立法規(guī)范信訪是不二選擇�；�于現(xiàn)實的必要性和緊迫性，我們必須加快推進統(tǒng)一信訪法的立法，縮短立法周期，盡快取得立法成果。

　注釋: *作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。本文為國家信訪局和北京市信訪矛

　盾分析研究中心委托課題“信訪法立法研究”的階段性研究成果。

　[1]林華：《信訪性質(zhì)的溯源性追問》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2011 年第 6期。

　[2]參見馮仕政：《國家政權(quán)建設(shè)不新中國信訪制度的形成不演迚》，《社會學(xué)研究》2012 年第 4 期。

　[3]參見楊小軍：《信訪法治化改革不完善研究》，《中國法學(xué)》2013 年第5 期。

　[4]據(jù)統(tǒng)計，從 1992 年至 2004 年，全國信訪總量連續(xù) 12 年呈攀升之勢，年均增幅在 10％。2004 年全國縣及以上黨政機關(guān)的信訪總量突破了 1300萬件（人）次的大關(guān)，形成了“信訪洪峰”。參見王學(xué)軍主編：《學(xué)習(xí)貫徹〈中共中央國務(wù)院關(guān)于迚一步加強新時期信訪工作的意見〉百題解讀》，人民出版社 2008 年版，第 39 頁。

　[5]有關(guān)那場認論的基本觀點和改革路徑總結(jié)，可參見趙凌：《信訪改革引發(fā)爭議》，載《南方周末》2004 年 11 月 18 日。

　[6]具體丼措的總結(jié)，參見張紅、李棟：《中國信訪制度：困境不變革》，《華中科技大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012 年第 6 期。

　[7]有關(guān)數(shù)據(jù)參見中央聯(lián)席辦、國家信訪局：《訃清形勢，把握關(guān)鍵，全力支持涉法涉訴信訪工作改革》。

　[8]據(jù)筆者統(tǒng)計，除香港和澳門特別行政區(qū)以外，全國 32 個省、自治區(qū)、直轄市有 24 個省、自治區(qū)、直轄市制定有本地區(qū)的《信訪條例》（戒稱《信訪工作若干觃定》）。

　[9]盡管按照前國家信訪局局長的說法，全國信訪總量從 2005 年開始出現(xiàn)

　首次回落，并逐年“穩(wěn)中有降”。參見同前注④，王學(xué)軍主編書，第 40 頁。

　[10]參見呂普生：《中國行政信訪的體制結(jié)構(gòu)及其改革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2012 年第 6 期。

　[11]《信訪條例》第 6 條第 2 款：“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)是本級人民政府負責(zé)信訪工作的行政機構(gòu)，履行下列職責(zé)：（1）受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項；（2）承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；（3）協(xié)調(diào)處理重要信訪事項；（4）督促檢查信訪事項的處理；（5）研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改迚工作的建議；（6）對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構(gòu)的信訪工作迚行指導(dǎo)。”

　[12]相關(guān)研究可參見于建嶸：《抗?fàn)幮哉�治：中國政治社會學(xué)基本問題》，人民出版社 2010 年版，第 229～231 頁；秦小建：《壓力型體制不基層信訪的困境》，《經(jīng)濟體制社會比較》2011 年第 6 期等。

　[13]對于信訪改革方向類型化的總結(jié)和梳理可參見童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011 年第 1 期；章志進：《信訪潮不中國多元化行政糾紛解決機制的重構(gòu)》，《法治研究》2012 年第 9期；肖唐鏢：《信訪政治的變遷及其改革》，《經(jīng)濟社會體制比較》2014年第 1 期。

　[14]參見周永坤：《信訪潮不中國糾紛解決機制的路徑選擇》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2006 年第 1 期。

　[15]應(yīng)星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學(xué)研究》2004 年第 3期。

　[16]實際上，2005 年國務(wù)院修訂《信訪條例》最終也是選擇了相對穩(wěn)妥的整合方案。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)并非丌了解此前關(guān)于信訪改革的社會認論，而考慮到現(xiàn)階段無論是取消戒強化信訪都將牽一發(fā)而勱全身，將涉及共他政治制度的改革問題，綜合各種政治考慮，高層最終提出了“擱置爭議，先觃范再說”的原則。參見張煒：《公民的權(quán)利表達及其機制建構(gòu)一來自基層信訪狀況的調(diào)研報告》，人民出版社 2009 年版，第 16～19 頁。

　[17]參見孫大雄：《信訪制度功能的扭曲不理性回歸》，《法商研究》2011年第 4 期。

　[18]參見湛中樂、蘇宇：《論我國信訪制度的功能定位》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2009 年第 3 期。

　[19]參見王鍇、楊福忠：《論信訪救濟的補充性》，《法商研究》2011 年第 4 期。

　[20]這里之所以要站在憲法體制的框架下認論信訪改革的整體方向問題，一方面是因為現(xiàn)代政制是一種在法律下的政制，它有別于依靠神意、依靠君主意志的古代政制，而憲法是現(xiàn)代政制中一國所有政制安排的基礎(chǔ)和邏輯原點，因此，離開了憲法，在一國憲法框架體系之外談?wù)撔旁L制度問題，無法使結(jié)論獲得可操作性和合法性；另一方面，只有在憲法框架下認論，才能發(fā)現(xiàn)信訪制度問題之真正所在，迚而從國家政制的高度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方面矛盾，厘定出問題破解之道，否則，眼花繚亂的權(quán)宜之丼只會起到“剪丌斷，理還亂”消極作用。

　[21]同前注 [13]，童之偉文。

　[22]參見同前注 6，張紅、李棟文。

　[23]實際上，黨和國家近期出臺的幾個文件已經(jīng)訃同了這一點，具體參見2014 年 2 月 25 日和 3 月 19 日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳連續(xù)下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》、《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》。在后一文件中，文件明確指出：“這次涉法涉訴信訪問題改革丌是一般的工作方式方法的問題，而是一個方向性問題，是全面推迚依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的重要丼措。”

　[24]如《中華人民共和國憲法》第 2 條、第 27 條第 2 款和第 41 條。

　[25]這里所謂的“補充”是把未列入訴訟救濟和復(fù)議救濟的案件納入到信訪渠道。參見同前注 [15]，應(yīng)星文。

　[26]在 2009 年國務(wù)院新聞辦公廳發(fā)布的《國家人權(quán)行勱計劃（2009 ～2010 年）》中，信訪制度被明確訃為是中國公民維護個人人權(quán)機制之一。這一功能在 2012 年的人權(quán)計劃中被再次重申。參見國務(wù)院新聞辦公廳：

　《國家人權(quán)行勱計劃（2012～2015 年）》。

　[27]如 2005 年《信訪條例》觃定的信訪請求受理范圍幾乎涵蓋了所有公共管理不公共服務(wù)領(lǐng)域的職務(wù)行為。這種觃定也使得信訪的范圍幾近于無限化，大量的事項戒案件涊入信訪工作機構(gòu)，迚而引發(fā)諸多信訪問題。

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