地方債務的規(guī)�？赡苓_4萬億 　　 　　在我國，目前法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府不能舉債�！吨腥A人民共和國預算法》第二十條明文規(guī)定，地方各級政府預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，除法律和國務院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是，這并不意味著地方政府不存在債務，多年以來各級地方政府以各種名義舉借了大量債務。
　　從當前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分。西部地區(qū)的陜西省2007年底債務總額達1272億元，相當于GDP的23.2%，其中直接債務為886億元，占債務總額的69.7%，擔保債務345億元，占債務總額的27.1%，政策性掛賬40億元，占債務總額的3.2%。中部地區(qū)的河南省2007年底債務總額為2171億元，占GDP的14.5%，其中直接債務為1805億元，占債務總額的83%，擔保債務158.2億元，占債務總額的7.3%，政策性掛賬208億元，占債務總額的9.6%。東部地區(qū)的浙江省數(shù)據(jù)顯示，2005年底債務余額相當于當年GDP的11%。由于政府債務近年有上升趨勢，在估算時，我們將2007年東部的債務GDP比假定為12.5%。將東部直接債務占債務總額比例設為80%，擔保和掛賬分別估計為10%。
　　我們以這些比重作為相關(guān)條件，可以對債務規(guī)模進行估算，目前我國地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；其中，直接債務超過3萬億元，約相當于GDP的12.9%，財政收入的62.7%，地方財政收入的136.4%。即使打個對折，也堪稱數(shù)量驚人。
　　盡管現(xiàn)行法律對地方政府不得在財政運行中開列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔保等地方財政行為有著明確的規(guī)定，但地方政府早已通過注冊成立各種名目的投資公司或建設公司等，搭建融資平臺向金融部門借款或向社會發(fā)行企業(yè)公司債或項目債�，F(xiàn)有的法律規(guī)范并沒有對這種變相的舉債做出實質(zhì)性的硬性約束。導致地方政府負債有許多理由，諸如加快城市基礎設施建設、興建大型公益項目、改善市容市貌等。透過現(xiàn)象分析地方政府負債的深層次成因，無外乎兩個方面：體制性原因和政策性原因。
　　1994年我國實施了分稅制改革，在收入層面相對規(guī)范了中央和地方之間的分配關(guān)系，初步建立了分稅制財政體制，但是這一體制并沒有在財力與事權(quán)相匹配方面得到有效的完善，在省以下并未真正貫徹分稅制，而是演變成為復雜多樣、五花八門、一地一率、討價還價的分成制和包干制。這種種不規(guī)范的省以下的分成與包干制，成為地方負債的財政誘因。一方面，中央與地方之間的事權(quán)劃分并不清楚，地方政府的支出責任總體上仍顯模糊，但在具體場合又往往在不斷強化，超出其財政能力的支出壓力，迫使地方政府不得不負債維持運轉(zhuǎn)。另一方面，省以下四級地方政府間的財政體制較普遍地帶來財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下壓。盡管中央財政近年來加大了對下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但省以下體制的規(guī)范性太弱，省對下均等化的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，力度不夠，仍然不足以解決問題。這是地方債務形成的重要的體制性原因。
　　許多地方政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品和服務領(lǐng)域，而且在贏利性和競爭性領(lǐng)域并沒有實施應有的退出，在許多地方仍然是保運轉(zhuǎn)的“吃飯”財政背景下，大規(guī)模的城市基礎設施建設和對其他項目的支持也就必然導致地方政府背負巨額債務。許多城市發(fā)展規(guī)劃一再擴展，城市規(guī)劃定位一再提高，城建規(guī)�？焖倥蛎洠�城建投資也高速增長。
　　地方政府負債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟體制改革，政府的行政管理體制改革進展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。在“越位”與“缺位”問題并存的情況下，一些地方沉溺于“大而全”，超標準建設，既脫離現(xiàn)實需要，又沒有償還保障。
　　總之，機制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對滯后，加上地方可用財力不足的壓力，不僅使預算法禁止地方財政負債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負債這一“潛規(guī)則”強制替代，也催生了地方干部扭曲的負債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯，進一步助長了地方政府的盲目舉債。
　　國家的宏觀經(jīng)濟政策也與地方政府債務有關(guān)，這些政策性原因既有經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中政策轉(zhuǎn)型導致的地方政府負債，也有外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化帶來的政策性負擔，還有欠發(fā)達地區(qū)為執(zhí)行國家統(tǒng)一的公共服務標準而背負的債務。與前面體制性負債不同的是形成這些債務的原因――宏觀政策調(diào)整并不是地方政府的主動行為，完全由地方政府背負政策性負債也不盡合理。
　　
　　美國和日本的經(jīng)驗
　　
　　美國、日本、法國、德國等發(fā)達國家的地方政府融資體系都很發(fā)達，地方債已成為政府公債的重要內(nèi)容。隨著市場經(jīng)濟的加速發(fā)展，一些新興的工業(yè)化國家和其他發(fā)展較快的發(fā)展中國家的地方債務規(guī)模不斷膨脹，對社會經(jīng)濟的影響也不可小覷。
　　美國是一個市場經(jīng)濟制度比較完善而且財政經(jīng)濟實力強大的聯(lián)邦制國家，州和地方政府擁有自身的財政體制，同時得到聯(lián)邦政府的大量財力支持。州政府的大部分收入來自于銷售稅和所得稅，地方政府則主要依靠房產(chǎn)稅。
　　美國地方政府主要通過發(fā)行市政債券、銀行借款和融資租賃等形式進行債務融資。其中，市政債券是美國地方政府債務的最重要形式。美國是發(fā)行地方公債較早的國家，也是地方債務規(guī)模較大的國家。20世紀60年代以來，美國地方政府債務呈大幅度增長趨勢。債務規(guī)模與地方政府的經(jīng)濟和財政收入規(guī)模一直保持著相對穩(wěn)定的比例。對地方政府而言，地方市政機構(gòu)承擔的直接債務比例較低，因政府擔保而形成的或有債務比例較高。
　　美國州與地方政府發(fā)行的短期債券按其用途可分為預付稅款券、預付收入券、城市改造工程債券等。預付稅款券和預付收入券這兩種債券都是為彌補州和地方政府財政收支不同步所產(chǎn)生的差額而發(fā)行的。城市改造工程債券是城市改造機構(gòu)為城市改造工程籌集短期資金所發(fā)行的短期債券，這種債券一般由州和地方政府做擔保。
　　加強預算管理和預算約束力，是有效控制地方政府債務規(guī)模膨脹的最主要手段。經(jīng)過長期的探索，美國已經(jīng)形成了一套比較行之有效的加強地方政府債務管理的預算制度體系。
　　在美國，幾乎各州的憲法或法令都要求實施平衡預算規(guī)則，即先由州長遞交平衡預算執(zhí)行議案，在經(jīng)過州立法機構(gòu)通過后，由州長簽署發(fā)布。除印第安那、德克薩斯、佛蒙特、弗吉尼亞和西弗吉尼亞等5個州外，其他45個州都要求州長每年向立法機關(guān)遞交平衡預算議案。
　　第二級次的財政限制體現(xiàn)在州立法機關(guān)頒布的平衡預算法案上。目前，美國41個州有此要求。倘若預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)財政赤字，州政府可以舉債，并將當前赤字轉(zhuǎn)到下一財政年度。由于財政年度末期沒有限制性財政約束，這些州在法律上講允許出現(xiàn)赤字，這是另一類型的“事先規(guī)則”，有8個州施行該規(guī)則。
　　第三級次的限制是允許州政府年末有赤字，但必須反映在下一財政年度的預算中，并確保能夠償還，這種規(guī)則被稱之為“事后規(guī)則”，美國的10個州施行該規(guī)則。平衡預算規(guī)則中最嚴格的限制是立法機關(guān)頒布平衡預算法令，要求預算執(zhí)行中出現(xiàn)的赤字必須在財政年度末期予以消化，并禁止結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度。政府借債只允許在預算周期中出現(xiàn)。這種“事后規(guī)則”對平衡預算有嚴格的要求，它在美國的35個州中施行。
　　美國平衡預算規(guī)則的長期實踐表明，縝密的預算規(guī)則及其強有力的執(zhí)行機制有助于規(guī)范地方政府財政支出，減少或避免地方政府的過度支出行為，防止地方政府過度負債。
　　美國還通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，加強法律約束，提高地方政府發(fā)行市政債券的透明度。美國州與地方政府必須遵循政府會計準則委員會在《政府會計、審計和財務報告》（1983）中確立的政府債務報告基本準則，記錄和報告政府債務。在市政債券存續(xù)期內(nèi)對于城市財政和法律狀況發(fā)生的任何重大變化，市政當局都必須及時披露相關(guān)信息。1989年，證券交易委員會通過修訂《證券法》的有關(guān)規(guī)則，進一步提高市政債券信息披露的質(zhì)量和及時性。為了進一步預防市政債券市場的舞弊行為， 證交會分別于1990年和1995年采用了新的市場交易披露原則，要求市政債券發(fā)行人和使用人及時地、定期地更新披露信息。此外，在地方債務管理中，注重發(fā)揮市場的監(jiān)督引導作用，如在資本市場籌資時，美國州和地方政府必須接受信用評級機構(gòu)的監(jiān)督。
　　美國在處理地方政府財政危機的實踐中也積累了豐富的經(jīng)驗，形成了較為健全的地方政府債務風險預警和控制機制。
　　日本是實行地方自治制度的單一制國家。1879年，日本確立了“舉借地方政府債務必須通過議會決定”的原則，1888-1890年間先后頒布《市制及鎮(zhèn)村制》、《府縣制》、《郡制》，地方政府債務管理制度不斷完善。1940年，首次實行地方政府債務年度總額控制，發(fā)債主體以大城市為主，發(fā)行對象為實力雄厚的大銀行及信托投資公司。早在明治三十二年(1999年)的法律條文中，就承認了府縣一級政府的舉債權(quán)，但舉債的具體事項，如舉債額、償還方式等需經(jīng)內(nèi)務大臣和大藏大臣批準。目前，日本地方政府債務的發(fā)行主體為都、道、府、縣以及市、町、村等，此外，日本地方自治法在二百八十三條和三百一十四條第二款也賦予了特別地區(qū)、地方公共團體聯(lián)合組織以及地方開發(fā)事業(yè)等特殊地方公共團體舉債權(quán)。
　　日本的地方政府債務總體規(guī)模較小，政府債務主要集中在中央，地方政府借款約占地方政府總收入的9%。地方政府債務主要有兩種舉借方式，發(fā)行債券和借款。發(fā)行債券有公募和私募兩種方式，1979年前大多數(shù)都是以私募方式發(fā)行，1979年以后公募方式的使用開始增多，發(fā)行對象以金融機構(gòu)為主。
　　日本地方政府債務資金來源主要包括中央政府、公營企業(yè)金融公庫、銀行等。從20世紀90年代以來的數(shù)據(jù)看，中央政府資金始終占地方政府債務余額的一半左右，如果加上實際屬于財政投融資資金的公營企業(yè)金融公庫資金，中央政府提供的地方政府債務占65%左右。1999年以來，日本政府開始改革財政投融資計劃，受其影響，地方政府新增債務中，來源于中央政府資金的份額逐年下降，已經(jīng)從1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公營企業(yè)金融公庫資金，中央政府提供的地方政府債務份額，則從1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。
　　日本地方政府債務資金主要用于建設性支出，不能用于經(jīng)常性支出。近年來，地方借款更多地用于協(xié)助財政政策的實施。
　　日本政府通過嚴格的地方政府債務計劃與協(xié)議審批制度實現(xiàn)地方政府債務精細化管理：
　　地方政府債務發(fā)行實行計劃管理。二戰(zhàn)以后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都編制地方政府債務計劃，主要內(nèi)容包括地方政府債務發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額。
　　對各地方政府舉債實行嚴格的協(xié)議審批制度。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，地方政府要求發(fā)行債券時，要事先向自治省申報，提出所要發(fā)展的建設項目、資金來源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后，將各地的發(fā)債計劃進行匯總，在同大藏省協(xié)商后，統(tǒng)一下達分地區(qū)的發(fā)債額度。
　　
　　地方適度舉債具有必要性和合理性
　　
　　從各國地方債務管理的實踐來看，以下幾點值得我們參考和借鑒：
　　第一，市場經(jīng)濟所要求的分稅分級財政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。
　　舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應有的財權(quán)，這是實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經(jīng)驗。在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家，中央（聯(lián)邦）和地方之間實行分級（分稅）的財政體制。地方財政獨立于中央財政，中央預算和地方預算各自獨立編制，獨立運行，地方政府發(fā)債是一個極其普遍的現(xiàn)象。由此可見，我國實行分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權(quán)具有合理性和必要性。在劃分政府間事權(quán)的基礎上，賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應有財權(quán)，是進一步深化財政體制改革的重要步驟。
　　第二，完善相關(guān)法律，規(guī)范地方債務管理。
　　多數(shù)國家對各級政府的事權(quán)、財權(quán)劃分都由憲法和法律做出了明確的規(guī)定，明確了各級政府的責任，避免了不必要的相互推諉和爭取資金的不正當手段。另外，在融資來源、資金管理、投放范圍到債務償還等方面也都有明確的法律規(guī)定。我國在加強地方政府性債務的管理中，應當借鑒這方面的經(jīng)驗，完善預算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預算約束，規(guī)范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理。
　　第三，加強中央對地方政府債務監(jiān)管，建立地方財政風險預警和控制體系。
　　地方政府舉債可能帶來風險。如果沒有合適的財政規(guī)則來約束地方政府的過度支出行為，地方政府可能會因過度舉債而破產(chǎn)。因此，中央政府必須加強對地方政府債務管理。我國應在完善地方債務統(tǒng)計核算體系的基礎上，盡快建立地方財政風險預警和控制體系，有效識別、預警和防范地方財政風險。
　　第四，提高地方財政及債務信息的透明度，發(fā)揮社會公眾和市場機制的監(jiān)督引導作用。
　　完善債券市場機制，提高債務信息透明度，是控制地方政府債務的有效手段。發(fā)達國家普遍形成了較為健全的債券市場機制。例如，在美國，信用評級制度、信息披露制度和私人債券保險制度構(gòu)成了市政債券市場的三個重要機制，減少了市場的違約風險，有效防范了潛在的債務危機。多數(shù)發(fā)達國家注重財政信息的透明，特別是地方債務信息的透明，建立了定期規(guī)范的地方債務信息公開披露制度，新西蘭等國還建立了或有負債報告制度。
　　目前，我國地方政府性債務管理還缺乏統(tǒng)一的會計核算辦法和信息管理系統(tǒng)，地方政府性債務情況難以實時掌握，信息不對稱，不利于國家的宏觀管理。應當借鑒國外的成功經(jīng)驗，在對地方政府性債務進行必要的會計核算和統(tǒng)計基礎上，逐步建立全國統(tǒng)一的地方政府性債務管理信息系統(tǒng)，建立健全債務信息報告制度，提高債務管理的透明度。逐步健全債券市場機制，培育防范風險的長效機制。（作者為財政部財政科學研究所所長，劉微、張立承、石英華、孫潔參與了此文的調(diào)研與寫作。）
　�。ㄕ�自3月16日《21世紀經(jīng)濟報道》）

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