黨委“減副”，意在提升執(zhí)政的效率和品質(zhì)。作為建立一個(gè)新的、完整的黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)突破口，其改革效應(yīng)值得期待。 　　一種新的機(jī)制，在運(yùn)行中往往會(huì)面臨一些新的矛盾和問(wèn)題，此次“減副”也不例外。角色如何轉(zhuǎn)變，定位如何明確，關(guān)系如何理順，包括今后將如何發(fā)展，都是當(dāng)前理論研究者和實(shí)踐者所密切關(guān)注的問(wèn)題。
　　今天，我們?cè)噲D來(lái)回答。也許，答案本身還不夠成熟、不夠完善。因?yàn)楦母镞�僅僅是開(kāi)始；前方的路怎么走，需要更多的探索。
　　
　　一問(wèn)：專(zhuān)職副書(shū)記的角色如何定位？
　　本刊記者/周麗萍
　　
　　副職職數(shù)的變遷
　　我國(guó)地方黨委副書(shū)記一職的設(shè)置，是一個(gè)從無(wú)到有、逐漸膨脹的發(fā)展過(guò)程；其職數(shù)的變化，也是黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作運(yùn)行機(jī)制變動(dòng)的一個(gè)縮影。
　　新中國(guó)建國(guó)初期，很多黨政機(jī)構(gòu)都不設(shè)副職。1954年國(guó)家進(jìn)入穩(wěn)定時(shí)期后，一方面由于引進(jìn)了蘇聯(lián)的黨政一體的管理模式，各地方黨委不僅設(shè)有書(shū)記處書(shū)記，而且書(shū)記亦有第一、第二之分。這種設(shè)置在改革開(kāi)放初期亦存在，直至中共十二大黨章規(guī)定，地方黨委選舉常務(wù)委員會(huì)和書(shū)記、副書(shū)記，地方黨委書(shū)記處才壽終正寢，但副書(shū)記數(shù)量仍然眾多。
　　實(shí)際上，副職職數(shù)是一步步多起來(lái)的。由于副職的設(shè)置數(shù)量沒(méi)有法律上的剛性規(guī)定，地方上經(jīng)常以增加副職的方式解決某些人的待遇問(wèn)題�！斑@里面情況復(fù)雜，客觀上是一步步膨脹起來(lái)的。有時(shí)是為了安排的便利，還有的時(shí)候是為了照顧平衡�！庇浾咴诓稍L中，一位姓王的縣委副書(shū)記說(shuō)。
　　與以往的“精官簡(jiǎn)政”經(jīng)常遭遇梗阻的情況不同，這次“減副”具有來(lái)勢(shì)猛、動(dòng)作快、人心齊三大特點(diǎn)，體制內(nèi)外一片叫好之聲。究其原因，當(dāng)然首推中央改革的決心和魄力，而副職過(guò)多在實(shí)際工作中的弊端也使改革具備了深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，其推進(jìn)得到了多數(shù)干部的擁護(hù)和支持。
　　“原來(lái)一項(xiàng)工作有三個(gè)‘婆婆’，副縣長(zhǎng)、常委、副書(shū)記，層次多，哪個(gè)都得請(qǐng)示到位，不利于工作效率。如果‘婆婆’意見(jiàn)不統(tǒng)一的話(huà)，我們就感到無(wú)所適從了！實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制后，對(duì)上溝通會(huì)更暢通一些，可以加快決策效率。”川中某縣一局長(zhǎng)很有感慨地說(shuō)。
　　“副書(shū)記太多，占常委一半，很多事情書(shū)記辦公會(huì)就定了，不利于發(fā)揮其他常委的積極性，不利于集體領(lǐng)導(dǎo)�！背啥际形�黨校教授劉益飛說(shuō)。減副之后實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)，使常委能夠“授權(quán)充分、各負(fù)其責(zé)”，自然也受到常委們的普遍歡迎。
　　一種新的運(yùn)行機(jī)制也往往會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制后，作為“獨(dú)一無(wú)二”的專(zhuān)職副書(shū)記，則面臨著新的角色定位，如何擺正位置發(fā)揮職能作用，是一個(gè)新的課題。
　　
　　角色轉(zhuǎn)換的困惑
　　“分管”變成“專(zhuān)職”，前綴一變，內(nèi)涵大相徑庭。
　　“老實(shí)說(shuō)，我對(duì)我現(xiàn)在的工作職責(zé)很困惑�！焙�南某地縣委副書(shū)記章某對(duì)記者坦言。在這次黨委換屆之前，章某是縣委副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記；換屆之后成了專(zhuān)職副書(shū)記。
　　對(duì)專(zhuān)職副書(shū)記這個(gè)職位，章某感受是“食之無(wú)味，棄之可惜”。說(shuō)起來(lái)是副書(shū)記，畢竟比常委高“半截”；但這個(gè)高是“虛高”，“懸空”沒(méi)有著落。章某認(rèn)為，在換屆后新的運(yùn)行機(jī)制下，“一把手”總攬全局，各個(gè)常委分工負(fù)責(zé)，專(zhuān)職副書(shū)記倒像是憑空多出來(lái)的一個(gè)位子�！凹o(jì)委、組織、宣傳、政法都有專(zhuān)門(mén)的常委管，沒(méi)人管的只剩下群團(tuán)部門(mén)了�！闭嘛@然覺(jué)得管群團(tuán)是“閑職”�！笆形�組織部都說(shuō)，專(zhuān)職副書(shū)記由常委中的優(yōu)秀成員擔(dān)任，既然是優(yōu)秀成員，能力水平應(yīng)該都不低吧，為何反而‘閑起來(lái)’？”
　　關(guān)于專(zhuān)職副書(shū)記的職責(zé)，當(dāng)?shù)氐囊庖?jiàn)是：協(xié)助書(shū)記處理日常事務(wù)，并受書(shū)記委托，負(fù)責(zé)有關(guān)工作�！坝幸�(guī)定，但不明確，實(shí)際上不好操作�！闭履痴f(shuō)。
　　比如說(shuō)協(xié)助書(shū)記處理縣委日常事務(wù)，這在過(guò)去是常委兼縣委辦公室主任的工作職責(zé)，現(xiàn)在多個(gè)副書(shū)記來(lái)管，有必要嗎？再比如說(shuō)“受書(shū)記委托，負(fù)責(zé)有關(guān)工作”，而這個(gè)工作安排很大程度上取決于書(shū)記的個(gè)人意志，因人而異，隨意性太大；并且這項(xiàng)工作如果是有分管常委的，專(zhuān)職副書(shū)記成了常委頭上的又一次層次，會(huì)不會(huì)影響常委分工負(fù)責(zé)制的實(shí)施呢？
　　“現(xiàn)在我們這里有種設(shè)想，由專(zhuān)職副書(shū)記兼政法委書(shū)記�，F(xiàn)在檢察院、法院一般都高配，與常委同級(jí)別；如果讓副書(shū)記去領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)這些部門(mén)，應(yīng)該說(shuō)得過(guò)去。但這只是我們私下的想法，上面沒(méi)有明確的話(huà)�！�
　　“書(shū)記不在家時(shí)，專(zhuān)職副書(shū)記肯定會(huì)忙一些，但代理主持工作好像也不對(duì)。擔(dān)任副書(shū)記的政府首長(zhǎng)到哪里去了？他的副書(shū)記排位在前，應(yīng)當(dāng)是他主持才對(duì)呀！總而言之，這是個(gè)尷尬的位子�！�
　　章某的困惑在專(zhuān)職副書(shū)記中具有代表性，廣西某縣專(zhuān)職副書(shū)記陽(yáng)某也有同感。
　　與章某不同，陽(yáng)某所在市對(duì)專(zhuān)職副書(shū)記的職責(zé)明確為“（協(xié)助書(shū)記）主持縣委日常工作，協(xié)調(diào)黨建工作”。但具體分工出來(lái)，各縣都不一樣。陽(yáng)某除了上述兩項(xiàng)職責(zé)外，還分管經(jīng)濟(jì)；而該市另一個(gè)縣的專(zhuān)職副書(shū)記分工去管工業(yè)，少了協(xié)調(diào)黨建的職責(zé)。
　　“老實(shí)說(shuō)，這種操作沒(méi)有嚴(yán)格按照中央的要求辦。副書(shū)記分管具體工作，常委負(fù)責(zé)制的目的就沒(méi)有達(dá)到。當(dāng)然，一種新體制出來(lái)，大家都在探索當(dāng)中�！标�(yáng)某說(shuō)。
　　雖然有具體分管的工作，但陽(yáng)某同樣覺(jué)得尷尬。
　　“關(guān)鍵是現(xiàn)在專(zhuān)職副書(shū)記同常委的關(guān)系和以前不一樣了。在分管副書(shū)記時(shí)期，副書(shū)記和常委實(shí)質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而現(xiàn)在更多的是一種平行關(guān)系，沒(méi)有從組織上明確規(guī)定常委一定要向副書(shū)記匯報(bào)，他就完全可以直接向書(shū)記匯報(bào)。這種情況下，副書(shū)記工作太主動(dòng)，常委會(huì)認(rèn)為是攬權(quán)；工作不主動(dòng)，就被懸起來(lái)，無(wú)從了解，無(wú)從下手。專(zhuān)職副書(shū)記要做到到位不越位，現(xiàn)在感覺(jué)很難！”
　　陽(yáng)某建議，最好由專(zhuān)職副書(shū)記兼任紀(jì)委書(shū)記�！案睍�(shū)記兼紀(jì)委書(shū)記之后，紀(jì)委工作很有起色，現(xiàn)在剛干了一屆又‘打回原形’，由這種起伏帶來(lái)的失落感，甚至使人產(chǎn)生還不如從前的感覺(jué)。我認(rèn)為，‘高配’紀(jì)委書(shū)記，與中央加強(qiáng)反腐敗工作的精神是一致的�！�
　　
　　改革還只是開(kāi)始
　　采訪中，陽(yáng)某和章某都流露出這樣一種看法，“專(zhuān)職副書(shū)記”是這次改革留下的一個(gè)“尾巴”，建議中央考慮在下一次改革中一步到位，只設(shè)一正一副。這種看法不無(wú)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。前不久，四川省巴中市在換屆中就不設(shè)專(zhuān)職副書(shū)記職位，只保留行政首長(zhǎng)一個(gè)副書(shū)記。
　　中央黨校黨建部教授梁妍慧在接受記者采訪時(shí)也說(shuō)：“領(lǐng)導(dǎo)體制改革和干部人事改革是一個(gè)長(zhǎng)期并不斷完善的過(guò)程，目前設(shè)一個(gè)專(zhuān)職副書(shū)記也只是一種新的探索，會(huì)產(chǎn)生一些新的矛盾和問(wèn)題，需要繼續(xù)研究。下一步如何發(fā)展，還要拭目以待�！�
　　而四川省社科院政治學(xué)所副所長(zhǎng)李羚卻持不同意見(jiàn)。她認(rèn)為，專(zhuān)職副書(shū)記的職責(zé)應(yīng)定位于黨務(wù)工作，設(shè)置一個(gè)專(zhuān)職黨務(wù)副書(shū)記是加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的重要舉措�！皟筛薄敝校�一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)行政，一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)黨務(wù)。專(zhuān)職副書(shū)記不再插手政府事務(wù)而專(zhuān)注于黨的自身建設(shè)，加強(qiáng)了黨務(wù)工作，體現(xiàn)了黨委體制的回歸。中國(guó)共產(chǎn)黨這么大個(gè)黨，需要花更大的精力和力氣來(lái)加強(qiáng)自身建設(shè)，這是設(shè)置專(zhuān)職黨務(wù)副書(shū)記的意義所在。另一方面也有利于理順黨政關(guān)系，做到黨政職能分開(kāi)，使雙方權(quán)力邊界更清晰。
　　李羚認(rèn)為，專(zhuān)職副書(shū)記兼任實(shí)職并不是好的辦法。對(duì)某些部門(mén)（如紀(jì)委和政法委）進(jìn)行“高配”，表面上相應(yīng)部門(mén)權(quán)力擴(kuò)大，實(shí)際上削弱了獨(dú)立性。這些部門(mén)實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)，不再需要借助副書(shū)記這個(gè)身份來(lái)“壓人”，規(guī)范了相關(guān)部門(mén)的工作運(yùn)行。
　　針對(duì)現(xiàn)實(shí)中專(zhuān)職副書(shū)記職責(zé)定位不規(guī)范的問(wèn)題，李羚認(rèn)為，一個(gè)新的機(jī)制出臺(tái)，與現(xiàn)行體制肯定有一個(gè)“磨合期”。當(dāng)務(wù)之急是對(duì)書(shū)記、副書(shū)記、常委三者的職責(zé)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)三者的關(guān)系進(jìn)一步明確和規(guī)范�？偟目磥�(lái)，書(shū)記應(yīng)該對(duì)專(zhuān)職副書(shū)記在黨務(wù)方面進(jìn)行一定的“放權(quán)”，以充分調(diào)動(dòng)其積極性；而專(zhuān)職副書(shū)記應(yīng)該履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)具體黨務(wù)部門(mén)的職責(zé)。
　　目前，針對(duì)專(zhuān)職副書(shū)記的職能設(shè)置問(wèn)題，全國(guó)各地都在積極地進(jìn)行研究探索。山東濰坊市委組織部就作過(guò)一個(gè)專(zhuān)題調(diào)研，報(bào)告中對(duì)專(zhuān)職副書(shū)記的職能定位，做了三種類(lèi)型的設(shè)置：一是專(zhuān)職綜合型。協(xié)助書(shū)記處理日常事務(wù)，受書(shū)記委托，負(fù)責(zé)有關(guān)工作。二是專(zhuān)職黨務(wù)型。負(fù)責(zé)黨群工作、政治工作，與擔(dān)任副書(shū)記的市長(zhǎng)分管經(jīng)濟(jì)、行政工作相對(duì)應(yīng)。三是兼職綜合型。專(zhuān)職副書(shū)記兼任紀(jì)委書(shū)記，同時(shí)完成書(shū)記交辦的有關(guān)工作。不論哪種類(lèi)型，調(diào)研報(bào)告指出：專(zhuān)職副書(shū)記的職責(zé)定位，很難一下子規(guī)定到位，需要在實(shí)踐中不斷探索完善。
　　中央黨校黨建部教授王長(zhǎng)江則說(shuō)，改善決策體制需要一系列配套的改革，“不單單是減少副書(shū)記職數(shù)”。幾個(gè)書(shū)記決定與幾個(gè)常委決定差別并不太大。單純的減少副書(shū)記職數(shù)是不夠的，它需要一個(gè)宏觀、中觀、微觀多頭并進(jìn)的系統(tǒng)性考慮。
　　
　　二問(wèn)：紀(jì)委書(shū)記“降格”，反腐會(huì)降溫嗎？
　　文/任建明（清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任）
　　
　　黨委“減副”，隨之而來(lái)的是紀(jì)委書(shū)記“降格”。
　　觀察最近一段時(shí)間省級(jí)高層的新一輪人事調(diào)整，省級(jí)紀(jì)委書(shū)記成為重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象之一。迄今，已有安徽、湖北、山東等23�。ㄊ�、區(qū)）紀(jì)委書(shū)記履新到位。一個(gè)引人注目的變化是，除內(nèi)蒙古外，這些新任紀(jì)委書(shū)記均是同級(jí)黨委常委，而不再是黨委副書(shū)記。而在全國(guó)市州縣區(qū)一級(jí)的換屆中，紀(jì)委書(shū)記也不再是黨委副書(shū)記，而只是眾多常委中的一個(gè)。
　　一時(shí)間，紀(jì)委書(shū)記“降格”會(huì)不會(huì)削弱紀(jì)委的權(quán)威，進(jìn)而影響到紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，成了一個(gè)熱門(mén)話(huà)題。
　　“降格”邏輯是人治思維
　　在討論紀(jì)委書(shū)記“降格”的問(wèn)題之前，我們先來(lái)回顧一下其“升格”過(guò)程。
　　在改革開(kāi)放以來(lái)的大部分時(shí)段內(nèi)，紀(jì)委書(shū)記都是由黨委常委擔(dān)任。地方紀(jì)委書(shū)記“升格”為副書(shū)記，發(fā)生在十六大之前的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集中換屆階段。根據(jù)可以找到的資料，2000年中央紀(jì)委第五次全會(huì)前后，已有8名�。ㄊ小�區(qū)）紀(jì)委書(shū)記由同級(jí)黨委副書(shū)記擔(dān)任。2001年5月，中央紀(jì)委《關(guān)于認(rèn)真做好今明兩年省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委換屆工作的意見(jiàn)》要求，按照中央關(guān)于“逐步做到地方各級(jí)紀(jì)委書(shū)記由同級(jí)黨委副書(shū)記擔(dān)任”的決定，省級(jí)紀(jì)委換屆時(shí)，紀(jì)委書(shū)記要由�。▍^(qū)、市）黨委副書(shū)記擔(dān)任。隨后，在地方黨委集中換屆期間，紀(jì)委書(shū)記就普遍地進(jìn)行了“升格”�？疾飚�(dāng)時(shí)黨中央和一些地方黨委的正式文件以及媒體公開(kāi)報(bào)道與評(píng)論，都一致地認(rèn)為，“升格”是為了加強(qiáng)紀(jì)檢工作，或者通過(guò)紀(jì)委書(shū)記“升格”推動(dòng)反腐工作。按照這個(gè)邏輯，本次的“降格”當(dāng)然就是削弱紀(jì)檢工作，不利于反腐工作了。而這個(gè)邏輯又是否正確？
　　應(yīng)該說(shuō)，在傳統(tǒng)的“人治”思維下面，在黨內(nèi)民主實(shí)質(zhì)推進(jìn)之前，“升格”帶來(lái)更多權(quán)威，更多權(quán)威有利于加強(qiáng)工作，顯然是有一定道理的。換句話(huà)說(shuō)，職位“升格”和權(quán)威增加、權(quán)威增加和工作重要性提高以及效果改進(jìn)之間是有一定因果關(guān)系的。紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為一個(gè)黨的機(jī)關(guān)，權(quán)威是其完成工作的一個(gè)重要資源，權(quán)威越大，工作資源越多，工作效果可能越好。這個(gè)因果關(guān)系在任何情況下都是成立的。關(guān)鍵的是要看職位和權(quán)威之間的因果關(guān)系命題。該因果關(guān)系的強(qiáng)弱在很大程度上要受到另一個(gè)因素的影響，即法治與民主的程度。隨著法治和民主的進(jìn)步，權(quán)威主要來(lái)源于民主和法規(guī)制度的授予，而不再主要依靠職位的“升格”。
　　考察新中國(guó)成立以來(lái)黨和國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制50多年的演進(jìn)歷史，可以劃分為三個(gè)階段，分別以1982年9月召開(kāi)的黨的十二大和2002年11召開(kāi)的黨的十六大為分界點(diǎn)。第一個(gè)階段自1949年11月紀(jì)委正式組建時(shí)起，到1982年9月黨的十二大之前。這個(gè)時(shí)期，黨的紀(jì)委由黨的各級(jí)委員會(huì)任命或選舉產(chǎn)生，其權(quán)力來(lái)源是同級(jí)黨委。而且在早期，紀(jì)委只是作為黨委的一個(gè)工作部門(mén)，像各級(jí)黨的宣傳部和組織部一樣。第二個(gè)階段以黨的十二大召開(kāi)和十二大通過(guò)的黨章為標(biāo)志，重大的變化是紀(jì)委和黨委一樣，都是由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。也就是說(shuō)，紀(jì)委的權(quán)力來(lái)源不再是自上而下，由黨委授予；而是自下而上，由黨代會(huì)代表授予。這是黨內(nèi)民主和法治的一大發(fā)展。當(dāng)然，由于黨內(nèi)選舉制度的局限以及黨章的其他規(guī)定，這時(shí)的黨內(nèi)民主和法治程度還不高。第三階段的序幕是在黨的十六大之后逐漸拉開(kāi)的。十六大之后的幾年里，黨和國(guó)家的紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行了重大的改革，這就是巡視制度的建立和派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理改革。這次改革是在大格局不變情況下的重要制度創(chuàng)新，對(duì)于提升紀(jì)檢監(jiān)察工作的權(quán)威發(fā)揮了重大作用。當(dāng)然，由于這項(xiàng)改革還不徹底，一些重要的微觀機(jī)制還沒(méi)有建立，因此，其效果并未充分顯示出來(lái)。
　　考察紀(jì)檢監(jiān)察體制的歷史變遷，有兩個(gè)重要的結(jié)論：一是，我們黨選擇的是一條黨內(nèi)民主和法治的路徑；二是，黨內(nèi)民主和法治還有待于在未來(lái)進(jìn)行更加實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。但不管怎么說(shuō)，反腐機(jī)關(guān)的權(quán)威可以不依賴(lài)或主要不依賴(lài)于紀(jì)委書(shū)記職位規(guī)格的高低，而主要依賴(lài)于黨內(nèi)民主程序和黨內(nèi)法規(guī)的充分授權(quán)與否。按照民主與法治的邏輯，紀(jì)委書(shū)記是否是黨委副書(shū)記并不特別重要。
　　“降格”并不削弱反腐力度
　　應(yīng)該承認(rèn)，以“升格”紀(jì)委書(shū)記來(lái)加強(qiáng)反腐工作在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下是有積極作用的。當(dāng)時(shí)反腐敗被界定為是一場(chǎng)“嚴(yán)重的政治斗爭(zhēng)”，主要策略是“打”，并且可以說(shuō)是紀(jì)委單兵作戰(zhàn)，力量薄弱。因此，當(dāng)面對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象、越來(lái)越復(fù)雜的反腐敗局勢(shì)，反腐力量嚴(yán)重不足，舊的反腐機(jī)制已經(jīng)力不從心。那個(gè)時(shí)候,將紀(jì)委書(shū)記“升格”為黨委副書(shū)記，作為整個(gè)反腐敗體制機(jī)制改革的一個(gè)配套措施，短期內(nèi)通過(guò)提升領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威來(lái)提高機(jī)構(gòu)的地位，對(duì)推動(dòng)反腐敗工作起到了一種“興奮劑”、“催化劑”的作用。
　　時(shí)移事異，現(xiàn)今的情勢(shì)發(fā)生了很大改變。黨的十四大以來(lái)，逐步形成了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門(mén)各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，反腐敗不再是紀(jì)委單打獨(dú)斗的事，而成為全黨共同參與的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。特別是十六大提出“堅(jiān)決反對(duì)和防止腐敗，是全黨一項(xiàng)重大的政治任務(wù)”，將反腐敗上升到了黨建的高度。與之對(duì)應(yīng)，中央提出了堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，發(fā)布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，進(jìn)一步突出了制度反腐的治本作用。在這個(gè)背景下，再依靠紀(jì)委書(shū)記“升格”來(lái)加強(qiáng)反腐工作意義已不特別重大；反之，即使“降格”對(duì)整個(gè)反腐敗體系的建設(shè)也不會(huì)產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的影響。畢竟從古今中外的監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)督職能的發(fā)揮并不依賴(lài)于機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職級(jí)高低，而在于是否有獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力。《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》賦予紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的責(zé)任，如果常委不能監(jiān)督，副書(shū)記同樣也不能監(jiān)督。因此，關(guān)鍵是建立一個(gè)盡可能減少外界掣肘的、相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督體系。
　　在某種程度上，紀(jì)委書(shū)記不擔(dān)任黨委副書(shū)記還更有利于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。因?yàn)榧o(jì)委書(shū)記作為黨委副書(shū)記，往往還要分管其他一些工作。如果是分管政法等關(guān)聯(lián)度很高的工作，對(duì)發(fā)揮紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)職能是很好的促進(jìn)；但如果分管經(jīng)濟(jì)、招商等相去甚遠(yuǎn)的，導(dǎo)致精力分散、重心偏移，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作反而有削減作用。比如筆者接觸到的某紀(jì)委書(shū)記分管經(jīng)濟(jì)工作，把大部分精力都放在招商引資上，長(zhǎng)時(shí)間在外跑，有時(shí)甚至連紀(jì)委常委會(huì)都參加不了。這樣又如何能加強(qiáng)對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)？
　　在發(fā)展中加強(qiáng)反腐工作
　　當(dāng)下，如何從發(fā)展的視角加強(qiáng)反腐敗工作，是更為重要的議題。
　　第一，繼續(xù)深化發(fā)展黨內(nèi)民主和法治建設(shè)，是加強(qiáng)紀(jì)檢工作和反腐敗工作的重要路徑。黨內(nèi)民主制度安排是一件十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但僅就加強(qiáng)紀(jì)檢和反腐敗工作來(lái)看，其復(fù)雜程度則大大下降。具體的制度安排可以有多種選擇，筆者在這里大膽提出一個(gè)設(shè)想，就是在中央層面著重構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力制約的民主框架，而在中央以下，徹底實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央紀(jì)委仍繼續(xù)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；黨的全國(guó)代表大會(huì)代表實(shí)行常任制，在黨代表大會(huì)中設(shè)立若干的專(zhuān)門(mén)代表組，分別代表大會(huì)對(duì)黨委和紀(jì)委各項(xiàng)工作進(jìn)行實(shí)時(shí)、具體的監(jiān)督；地方紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)由中央紀(jì)委和上級(jí)紀(jì)委委任，主要接受上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也無(wú)需按照目前的模式和地方黨委政府一一對(duì)應(yīng)，而是可以按照工作任務(wù)需要，按大小區(qū)域來(lái)設(shè)置。實(shí)現(xiàn)這樣的改革之后，目前的巡視和派駐可以被取代；派駐機(jī)關(guān)也無(wú)需和政府部門(mén)內(nèi)的單位一一對(duì)應(yīng)，而可以劃片設(shè)立。這種制度安排，不僅權(quán)威提升，大大有利于工作效率，還可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。當(dāng)然，這樣的改革需要對(duì)現(xiàn)行的黨章做出重大的修改，特別是有關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”和黨內(nèi)選舉制度方面的規(guī)定。
　　第二，深化紀(jì)檢監(jiān)察工作的職業(yè)化建設(shè)步伐十分緊要。紀(jì)檢監(jiān)察工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)化很強(qiáng)的工作，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治體制的改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，反腐敗工作面臨著越來(lái)越復(fù)雜的局面和越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而從總體上看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員錄用、干部選拔任用、培訓(xùn)開(kāi)發(fā)、考核晉升、內(nèi)部監(jiān)管等重要管理工作還主要依靠的是傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)。和其他先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)相比，內(nèi)部管理的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化程度還比較低，不能滿(mǎn)足反腐敗工作的實(shí)際需要。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部建設(shè)和管理工作有必要提到重要議事日程上來(lái)，以早日提升反腐敗工作的專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)。
　　
　　三問(wèn)：監(jiān)督“一把手”更難了嗎？
　　文/黃葦町（《紅旗》雜志副總編）
　　
　　2004年9月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“重視縣（市）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。減少地方黨委副書(shū)記職數(shù)，實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用�！眱赡旰蟮慕裉�，“減副”這一戰(zhàn)略性構(gòu)想已然跨越現(xiàn)實(shí)。
　　在從2006年起到2007年上半年全國(guó)四級(jí)黨委集中換屆工作中，絕大多數(shù)黨委的書(shū)記設(shè)置，都將由“一正多副”減少為“一正兩副”�！皟筛薄敝邪�括一名行政首長(zhǎng)，一名專(zhuān)職副書(shū)記，在常委中也要實(shí)行黨政交叉任職。
　　這次“減副”展示了中央在“精官簡(jiǎn)政”上足夠的魄力和決心。副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過(guò)多過(guò)濫，是導(dǎo)致官員過(guò)多、機(jī)構(gòu)臃腫的重要因素之一�！皽p副”措施大大減少了領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量，可以降低黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本，節(jié)省財(cái)政開(kāi)支，使我們向“廉價(jià)政府”的目標(biāo)又邁進(jìn)了一步。并且這次“精官”從黨委開(kāi)始，顯然能夠起到一個(gè)很好的“上行下效”作用，也使我們對(duì)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)工作真正走出膨脹――精簡(jiǎn)――再膨脹怪圈充滿(mǎn)期待。
　　減副，增強(qiáng)執(zhí)政能力
　　從制度設(shè)計(jì)上來(lái)說(shuō)，“減副”主要是解決過(guò)去副書(shū)記職數(shù)過(guò)多帶來(lái)的層級(jí)過(guò)多、分工不清、執(zhí)政效率低下問(wèn)題。
　　有同志擔(dān)心，減少副書(shū)記職數(shù)，容易造成權(quán)力更多地向書(shū)記集中，會(huì)不會(huì)弱化黨內(nèi)監(jiān)督、不利于擴(kuò)大黨內(nèi)民主。
　　應(yīng)該說(shuō)，這種擔(dān)心是有一定道理的。在有的地方黨委中，長(zhǎng)期以來(lái)書(shū)記辦公會(huì)起著實(shí)際的決策作用，常委會(huì)討論通過(guò)只是履行程序；隨著副書(shū)記的減少使得參與實(shí)際決策人數(shù)的減少，書(shū)記的權(quán)力似乎更大了。
　　但是，這種以書(shū)記辦公會(huì)代替常委會(huì)決策的做法，本身就是不符合黨章的要求。黨內(nèi)監(jiān)督條例明確規(guī)定，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問(wèn)題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎(jiǎng)懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論作出決定。十六大黨章也明確規(guī)定，有權(quán)在全委會(huì)閉會(huì)期間行使全委會(huì)職權(quán)的只有全委會(huì)產(chǎn)生的常委會(huì)。因此，在重大問(wèn)題的決策上，正副書(shū)記只是起著全委會(huì)和常委會(huì)召集人和副召集人的作用。因?yàn)檫^(guò)去副職較多，正副書(shū)記往往就有五六個(gè)，無(wú)形中就把書(shū)記辦公會(huì)這樣一個(gè)議事機(jī)構(gòu)變成了一個(gè)起決策作用的層級(jí)，而本來(lái)應(yīng)當(dāng)履行決策權(quán)的常委會(huì)反倒成了形式，真正是喧賓奪主。
　　因此，減副是對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制的一次正本清源，這正是貫徹黨章的需要。同時(shí)，我們的認(rèn)識(shí)不能僅僅停留在“減少副書(shū)記，取消書(shū)記辦公會(huì)”這個(gè)層面，而應(yīng)該看到，減副后實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制將使常委會(huì)和全委會(huì)真正發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用。從這個(gè)意義上說(shuō)，減副僅僅只是建立一個(gè)新的、完整的運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)突破口，實(shí)行常委負(fù)責(zé)制是這個(gè)新機(jī)制的一個(gè)起點(diǎn)。而書(shū)記辦公會(huì)的取消使得實(shí)際參與決策的從過(guò)去的以少數(shù)書(shū)記為主到全體常委、委員的平等參與，以更大范圍的“分權(quán)”來(lái)取代以往較小范圍內(nèi)的“分權(quán)”，為發(fā)展黨內(nèi)民主提供了條件。
　　減副，無(wú)關(guān)民主“筋骨”
　　至于副書(shū)記職數(shù)減少是否會(huì)使“一把手”權(quán)力更加膨脹問(wèn)題，我認(rèn)為，這主要不是副職多少的問(wèn)題，而是是否擺脫了舊的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度的影響問(wèn)題。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，盡管我們一直實(shí)行民主集中制的領(lǐng)導(dǎo)制度，但在實(shí)際上，很多地方黨委實(shí)行的一直是主要負(fù)責(zé)人即“第一把手”有全權(quán)負(fù)全責(zé)的事實(shí)制度。工作干得好是他的成績(jī)；工作出了紕漏，板子也要打在他的身上。這些年來(lái)，我們?cè)跀U(kuò)大黨內(nèi)民主、堅(jiān)持和完善黨的民主集中制方面有了重大的進(jìn)步，包括強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)不能個(gè)人決定重大問(wèn)題，“一把手”也要少數(shù)服從多數(shù)。但一旦決策失誤造成重大損失，受到追究的對(duì)象并沒(méi)有變，還是主要負(fù)責(zé)人即“一把手”，這就使“一把手”有堅(jiān)持按自己意見(jiàn)辦的沖動(dòng)。
　　還有，“一把手”盡管在表決時(shí)也只是一票，但他在做出決策時(shí)的優(yōu)勢(shì)地位卻是不言而喻的。他對(duì)提交會(huì)議討論的方案有定稿的權(quán)力；它可以通過(guò)會(huì)前的醞釀?dòng)绊懫渌�委員的態(tài)度；他還可以決定何時(shí)上會(huì)，可以視會(huì)上討論的情況決定是付諸表決還是放一放再議。這些都是屬于“一票”之外的權(quán)力。因此，“一把手”在決策中往往有著舉足輕重的作用。
　　“一把手”說(shuō)了算的現(xiàn)象尤其表現(xiàn)在干部任免上。干部提拔中的組織考察、常委會(huì)、書(shū)記碰頭會(huì)等程序看似“關(guān)卡重重”，其實(shí)最終體現(xiàn)的多是書(shū)記的“個(gè)人意志”。去年換屆期間，陜西省宜君縣委書(shū)記熊暉貼出的一張“要官別找我”告示，就從一個(gè)側(cè)面反映了“一把手”在干部任用上集權(quán)的現(xiàn)實(shí)。從近年來(lái)查處的案件來(lái)看，干部人事領(lǐng)域也是“一把手”最容易“出事”的領(lǐng)域�！耙话咽帧辈粌H握有干部的“初始提名權(quán)”，在醞釀、表決等組織程序上也往往是一錘定音。如四川南充市高坪區(qū)原區(qū)委書(shū)記楊毓培在收受賄賂之后，在“定盤(pán)子”時(shí)就會(huì)推出“自己人”；在常委會(huì)討論干部時(shí)，也會(huì)首先發(fā)表帶傾向性個(gè)人意見(jiàn)。在這種情況下，其他人雖有不同意見(jiàn)，但出于對(duì)“一把手”的尊重或有其他的顧慮，也會(huì)按“一把手”的意見(jiàn)形成集體決議。
　　有一種說(shuō)法是“八個(gè)副職不如一個(gè)正職”，這是有的擔(dān)任副職的同志一種帶有自我解嘲意味的說(shuō)法。但有一個(gè)事實(shí)不容否認(rèn)，就是在有些搞正職“一言堂”、“家長(zhǎng)制”的地方，副職再多，也不能起到遏制主要領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人說(shuō)了算現(xiàn)象的作用。不僅在有些主要領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中，有根深蒂固的“老大”意識(shí)，很多擔(dān)任副職的同志，也習(xí)慣于一切聽(tīng)正職拍板。在個(gè)別風(fēng)氣不正的地方,甚至把黨內(nèi)正常的同志和同事關(guān)系，變成了人身依附關(guān)系、主仆關(guān)系，這也是權(quán)力失控和產(chǎn)生腐敗的重要原因。
　　從邏輯關(guān)系上來(lái)說(shuō)，因?yàn)橐郧暗亩辔桓睍?shū)記的存在并沒(méi)有能有效阻止“一把手”集權(quán)甚至腐敗，我們也就不能推導(dǎo)出減少副書(shū)記將必然導(dǎo)致“一把手”權(quán)力膨脹更容易腐敗的結(jié)論。
　　關(guān)鍵在于用制度保障民主
　　從理論上和邏輯關(guān)系來(lái)看，減副與“一把手”權(quán)力膨脹并無(wú)必然的聯(lián)系；但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于這次“減副”來(lái)勢(shì)迅猛，一些地方對(duì)新老體制之間的銜接認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)即將全面實(shí)行的常委分工負(fù)責(zé)制的思想準(zhǔn)備、政策準(zhǔn)備、工作準(zhǔn)備還不足，特別是黨內(nèi)民主的根基還很薄弱，因此，短期內(nèi)“一把手”大權(quán)獨(dú)攬的現(xiàn)象仍然有可能出現(xiàn)。要解決這個(gè)難題，唯一的路徑是充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。
　　我認(rèn)為，能否充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，與“一把手”個(gè)人的秉賦素質(zhì)、風(fēng)格個(gè)性很有關(guān)系，但更在于制度保障。
　　擴(kuò)大黨內(nèi)民主，根本的辦法是進(jìn)一步完善和堅(jiān)持黨的民主集中制。黨中央在如何改革和完善決策機(jī)制、完善重大決策的規(guī)則和程序方面做了大量的制度建設(shè)工作，這才是防止個(gè)人專(zhuān)斷的治本之策。當(dāng)務(wù)之急是按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，健全完善常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序，確保決策內(nèi)容、決策規(guī)則、決策程序、決策方法符合法律和有關(guān)規(guī)定，不斷提高常委會(huì)決策的質(zhì)量和水平；凡屬重大決策、重大項(xiàng)目安排、重要人事編制、大額度資金使用、重要干部的任免和獎(jiǎng)懲，都要由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定；要切實(shí)規(guī)范“一把手”權(quán)力使用過(guò)程，積極探索“票決制”等決策方式，使“家長(zhǎng)制”、“一言堂”失去存在的依托。
　　只要能真正做到在委員會(huì)內(nèi)部決定任何重大問(wèn)題，書(shū)記和其他委員是平等的，都只有一票權(quán)力，都必須遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行表決，就可以說(shuō)，一個(gè)地方、一個(gè)單位，絕不會(huì)因?yàn)楦甭殰p少而使一級(jí)黨委的黨內(nèi)民主受到削弱。
　　
　　鏈 接：
　　“減副”后關(guān)于集權(quán)的憂(yōu)慮
　　
　　在基層采訪時(shí)，記者聽(tīng)到這樣一種聲音：“少了副書(shū)記，誰(shuí)還敢對(duì)書(shū)記說(shuō)‘不’？”
　　記者發(fā)現(xiàn)，基層持這種論調(diào)的人并不在少數(shù)，有的還是擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職位的同志。對(duì)于中央通過(guò)黨委“減副”來(lái)加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的良苦用心，這些人都很理解；但同時(shí)也不諱言自己的擔(dān)憂(yōu)：在現(xiàn)有的決策機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制下，“一把手”權(quán)力更加集中的趨勢(shì)很難避免。
　　觀點(diǎn)一：取消書(shū)記辦公會(huì)，減少了權(quán)力制衡力量
　　王某曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)多年的縣委副書(shū)記，他對(duì)記者說(shuō)：“現(xiàn)在媒體上說(shuō)的都是書(shū)記辦公會(huì)的弊端，說(shuō)得它好像一無(wú)是處，我認(rèn)為這也是一種以偏概全，書(shū)記辦公會(huì)的作用不能完全抹殺�！�
　　王某認(rèn)為，過(guò)去書(shū)記辦公會(huì)作為一個(gè)議事機(jī)構(gòu)，對(duì)常委會(huì)即將作出決定的事項(xiàng)發(fā)揮著事前充分醞釀、協(xié)調(diào)各方、化解矛盾、統(tǒng)一思想的作用，同時(shí)它在一定程度上對(duì)書(shū)記的個(gè)人權(quán)力進(jìn)行約束和制衡，推動(dòng)常委會(huì)形成基本一致的意見(jiàn)并最終形成正式?jīng)Q定�！皶�(shū)記辦公會(huì)事實(shí)上是一個(gè)決策前各方意見(jiàn)和矛盾的緩沖地帶�！�
　　而在取消書(shū)記辦公會(huì)的情況下，如果對(duì)黨委相應(yīng)的議事、決策的配套改革不能及時(shí)跟進(jìn)，那么則可能會(huì)因?yàn)闇p少權(quán)力制衡因素而加強(qiáng)書(shū)記一人說(shuō)了算的局面。在實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制情況下，由于常委都各自為政，因此對(duì)一項(xiàng)事務(wù)而言，最具有發(fā)言權(quán)的就是書(shū)記和分管常委兩個(gè)人。在常委直接面對(duì)書(shū)記的情況下，如果書(shū)記與分管常委發(fā)生意見(jiàn)分歧，以常委力量（無(wú)論是權(quán)威還是號(hào)召力）是無(wú)法與書(shū)記抗衡的，即便是常委票決的結(jié)果也往往會(huì)按書(shū)記的意見(jiàn)辦�！拔矣X(jué)得，取消書(shū)記辦公會(huì)，直接的影響是減少了權(quán)力制衡力量，很可能出現(xiàn)書(shū)記大權(quán)獨(dú)攬的局面�！�
　　觀點(diǎn)二：“減副”之后，副職對(duì)“一把手”依附性增大了
　　記者在這次換屆之后接觸了不少的專(zhuān)職副書(shū)記，感覺(jué)在這一群體中普遍存在著迷茫感和懸空感，許多人對(duì)自己的職責(zé)定位不是很明了。甚至有人認(rèn)為，在上級(jí)黨委沒(méi)有明確指導(dǎo)的情況下，副書(shū)記的職責(zé)權(quán)限主要取決于書(shū)記的意志，書(shū)記讓干啥就干啥。比如說(shuō)，據(jù)記者了解，目前各地專(zhuān)職副書(shū)記分管領(lǐng)域不同，職責(zé)也不盡相同�！斑@關(guān)鍵在于書(shū)記的安排�！币粋�(gè)副書(shū)記很有感觸地說(shuō)。在當(dāng)前“一正兩副”的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，如果書(shū)記有授權(quán)的話(huà)，專(zhuān)職副書(shū)記可以像過(guò)去一樣管幾個(gè)常委；但是如果不授權(quán)，常委可以直接向書(shū)記匯報(bào)工作，專(zhuān)職副書(shū)記就成了“虛位”�！霸谶@種情況下，副職對(duì)于‘一把手’的依附性明顯增強(qiáng)，監(jiān)督力度相對(duì)就削弱了。”
　　“減副”后的權(quán)力運(yùn)行走向同樣引起了一些專(zhuān)家的關(guān)注。中央黨校教授梁妍慧在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，取消書(shū)記辦公會(huì)，“一把手”在貫徹自己意圖時(shí)，阻力可能更小了。以前要做通五六個(gè)副書(shū)記的工作，現(xiàn)在只要做通兩個(gè)副職的工作就可以形成常委核心，在某種程度上可以左右常委會(huì)決策。
　　梁妍慧強(qiáng)調(diào)，防止“一把手”的集權(quán)傾向，重要的一步就是盡快建立新的監(jiān)督體制。
　�。ū究�記者 周麗萍）

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