2006年取消農(nóng)業(yè)稅，無疑是一個具有歷史意義的事件。取消農(nóng)業(yè)稅及國家開始實施以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新農(nóng)村建設戰(zhàn)略，意味著中國歷史進入了一個新的階段。而就農(nóng)村來說，取消農(nóng)業(yè)稅不僅意味著兩千多年來一直作為國家主要財政收入來源的農(nóng)業(yè)稅賦的終結，而且意味著中國已經(jīng)完成內(nèi)向積累的工業(yè)化階段，進入了全新的現(xiàn)代化建設時期。

　　回顧二十世紀中國鄉(xiāng)村治理的歷史，如果依據(jù)國家與農(nóng)民的關系狀況，可以清晰地劃分出幾個相當不同的時期，其一是晚清至民國的二十世紀上半葉；
其二是建國后至改革開放前，尤其是人民公社時期；
其三是分田到戶后至2006年取消農(nóng)業(yè)稅前。2003年全國農(nóng)村推行稅費改革開始，即為取消農(nóng)業(yè)稅作了準備。二十世紀的以上三個時期都面臨著中國要通過內(nèi)向式積累以完成工業(yè)化建設任務，都要實現(xiàn)毛澤東同志所說實行“大仁政”的富國強兵的歷史使命。但是，三個時期在完成以從農(nóng)村提取資源為目的的內(nèi)向式積累方面的能力及效果方面，差異極大，在處理國家與農(nóng)民關系的方式方面也差異極大。二十世紀的歷史是剛剛過去的歷史，從鄉(xiāng)村治理角度總結這段歷史，有助于客觀地看待二十世紀歷史，并有助于理解新世紀取消農(nóng)業(yè)稅的深刻原因。

　　從改革開放以后的鄉(xiāng)村治理開始討論，可以找到更多鮮活實證的資料，也更容易與讀者的所見所聞勾聯(lián)起來。1980年代初，全國農(nóng)村分田到戶，人民公社解體。從國家與農(nóng)民關系方面看，人民公社時期，國家通過人民公社“政社合一”，“三級所有、隊為基礎”的體制，將農(nóng)民組織起來，國家與人民公社打交道。人民公社解體后，國家不得不通過鄉(xiāng)村組織與近兩億農(nóng)戶打交道。從農(nóng)民方面看，因為將生產(chǎn)單位劃小到中國傳統(tǒng)社會中一直作為小私有單位的家庭，而煥發(fā)了家庭的內(nèi)在積極性。分田到戶后不久，一方面農(nóng)民的勞動積極性被調動起來，一方面糧食收購價上調，化肥供應突增，良種迅速推廣，加之人民公社時期修建的水利設施發(fā)揮作用，糧食產(chǎn)量持續(xù)上升，農(nóng)民收入快速增加，農(nóng)村一派欣欣向榮的景象。

　　但是，好景不長，受制于中國人多地少的結構性約束，到1980年代中后期，農(nóng)村經(jīng)濟增長重新出現(xiàn)問題，一方面糧食增產(chǎn)空間有限，一方面農(nóng)民增收困難。在1980年代，分田到戶同時給農(nóng)村帶來活力的一個因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布極不均衡，在廣大中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既無資金、資源，又缺市場。在1990年前后，“三農(nóng)”問題開始凸現(xiàn)，農(nóng)村中的各種矛盾變得尖銳起來。

　　進入1990年代，眾所周知的農(nóng)民負擔引起社會持久關注，并成為鄉(xiāng)村治理的痼疾。自1990年開始，中央有關部門即下發(fā)禁止加重農(nóng)民負擔的文件，至1990年代末，僅下發(fā)的中央級減輕農(nóng)民負擔的文件就有二十多個，但農(nóng)民負擔屢減不輕，屢禁不止。不僅是農(nóng)民負擔問題無法解決，而且諸如鄉(xiāng)村債務惡化、鄉(xiāng)村干部腐敗、干群關系緊張、農(nóng)民群體上訪等嚴重問題也是層出不窮，越積越多。

　　要理解1990年代中國鄉(xiāng)村治理由治到亂的邏輯，就要考察兩個關鍵詞，一是農(nóng)民負擔，二是鄉(xiāng)村關系。所謂農(nóng)民負擔，就是農(nóng)民所承擔的出錢出力的各種負擔，包括上繳國家的稅收，鄉(xiāng)村兩級提取的“三提五統(tǒng)”費用，及其它各種要由農(nóng)民出錢出力的達標升級事業(yè)，諸如“某某工程人民建”之類。上繳國家的稅收和鄉(xiāng)村兩級提取的“三提五統(tǒng)”，雖然用途不同，但大體都可算作國家對農(nóng)村資源的汲取。各種自上而下的達標升級事業(yè)，也可以看作國家致力于現(xiàn)代化建設的努力。換句話說，1990年代的農(nóng)民負擔，是國家為實現(xiàn)快速的現(xiàn)代化，而從農(nóng)村汲取資源所致。中國農(nóng)村人口巨大，在中國現(xiàn)代化進程中，內(nèi)向積累的主體只能來自農(nóng)村。1990年代由農(nóng)村繼續(xù)為中國現(xiàn)代化提供積累，是整個二十世紀國家與農(nóng)民關系邏輯的延續(xù)。

　　先不論1990年代繼續(xù)從農(nóng)村汲取資源是否合理，從鄉(xiāng)村治理的實踐來看，二十世紀最后十年國家從農(nóng)村汲取資源的效果卻是很不好的。

　　分田到戶以后，國家要從農(nóng)村汲取資源，就必須通過鄉(xiāng)村組織與千家萬戶小農(nóng)打交道�？傮w來講，中國農(nóng)村情況雖然千差萬別，卻大都是現(xiàn)金收入很少的小農(nóng)。溫鐵軍早就指出，國家直接向剩余很少的小農(nóng)汲取資源的交易成本極高。國家是如何與小農(nóng)交易的呢？顯然，國家不可能直接面對農(nóng)戶，在國家權力末梢的縣鄉(xiāng)兩級，需要通過村級組織與農(nóng)民打交道，通過村級組織來掌握村莊的情況，完成向農(nóng)戶的攤派，甚至縣鄉(xiāng)兩級不是直接面對農(nóng)戶，而是將各種達標升級任務和收糧派款任務下達到村一級，要求村一級完成這些自上而下的任務。

　　村一級是一個多則三千人，少則數(shù)百人的熟人社會，是一個內(nèi)部信息較為透明，村民相互之間比較、較勁，因此相互之間攀比的社會。村一級，村干部行為不軌，村民很容易就知道了。村干部占了村集體的額外好處，村民就會不滿，干群關系就變得緊張。因天災人禍致貧的村民，會得到村中人們的同情，村中有人憑借特權關系偷逃應盡義務，會引起村民的不滿或其它消極性的反應。此外，在當前中國農(nóng)村雙層經(jīng)營的經(jīng)濟制度安排下，村一級往往還是一個經(jīng)濟單位，是一個集體的建制，是一級獨立法人。理論上，村民耕種的土地，歸村組集體所有，由村組集體進行分配和調整。在個體農(nóng)戶以上，村組集體往往要承擔各種公共的事務，因此要向農(nóng)戶提取費用及勞力。村一級是村民共同生產(chǎn)、共同生活及共同娛樂的熟人社會。

　　村莊熟人社會的特征，使村干部了解村莊內(nèi)部的情況，只有村干部才有能力正確地分攤自上而下下達的各種達標升級或收糧派款任務，也只有村干部才有能力完成這些任務。離開村干部，縣鄉(xiāng)兩級甚至難以弄清楚村莊內(nèi)部的情況（在農(nóng)村調查，經(jīng)常聽說村里有兩套人口數(shù)量，一套是上級攤派稅費的人口數(shù)量，較低，另一套是真實的也往往較高的人口數(shù)量。村干部以真實的人口數(shù)量收稅費，而按較低的人口數(shù)量上繳）。在缺少村莊代理人的情況下，縣鄉(xiāng)兩級直接到農(nóng)戶家中收稅，可能找不到納稅人。農(nóng)民現(xiàn)金收入很少，從而農(nóng)民只能承擔很少的稅費。由縣鄉(xiāng)直接向農(nóng)戶收稅，而農(nóng)戶并無納稅積極性時，縣鄉(xiāng)與千家萬戶農(nóng)戶“捉迷藏”的成本極高。

　　縣鄉(xiāng)與農(nóng)戶之間的信息不對稱，還表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)無法了解農(nóng)戶中哪些人是真正無能力納稅，從而是獲得了村民同情的困難戶，而哪些人是有錢不繳稅，從而因其不繳稅而會引發(fā)村民連鎖跟進的“釘子戶”。對于有錢不繳稅的“釘子戶”，縣鄉(xiāng)必須用抗稅一類的合法話語予以打擊，不然就會帶來人人不繳稅的嚴重后果。但縣鄉(xiāng)不能以“抗稅”來打擊真正的困難戶，因為這種打擊不僅不人道，會引發(fā)村民的反感，喪失政府的合法性，而且不能為征稅提供多少貢獻。

　　即使打擊“釘子戶”，也不能亂打，不能打到硬釘子上去。打擊“釘子戶”，必須對“釘子戶”及其對其他村民的影響進行細致評估，能否拔下釘子，拔什么釘子最有利于起到殺雞儆猴的作用，從而最有利于將稅費收上來，這些只有村莊內(nèi)部的人知道。縣鄉(xiāng)兩級在缺少對村莊情況深入了解的情況下，到村莊胡亂拔釘子，就會只收很少的稅，卻要花費極高的成本，并喪失過多的政府合法性。也因此，在1990年代，縣鄉(xiāng)要拔釘子，就得聽村干部匯報，由村干部安排，只是到了現(xiàn)場，村干部不直接出面，而由縣鄉(xiāng)出面。

　　也就是說，僅僅是從農(nóng)村收稅一項，首先要由村干部核稅，其次要由村干部找到納稅的農(nóng)戶，再次要由村干部通報如何減免稅費及如何打擊“釘子戶”等等工作。沒有村干部的配合，縣鄉(xiāng)兩級很難從農(nóng)戶那里低成本地收取稅費。

　　但是，村干部是村莊熟人社會中的一員，他們世世代代生活在村莊中，將來還要在村莊生活，村干部協(xié)助縣鄉(xiāng)收稅，而農(nóng)戶又無納稅積極性時，村干部會損失在村莊中的聲譽。如果村干部不能從協(xié)助收稅中獲得足夠好處，村干部就不會積極協(xié)助縣鄉(xiāng)從村莊中汲取資源�？h鄉(xiāng)向農(nóng)民提取越多，農(nóng)民越是感到無力承擔稅費，從而越是不愿繳納稅費時，村干部就越是不愿意憑著黨性、習慣、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的上下級關系及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威脅，而協(xié)助縣鄉(xiāng)收稅。

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