提要：中國一些基層上下級政府行為的一個(gè)突出現(xiàn)象是，在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種指令政策時(shí)，常常采取"上有政策、下有對策"的各種手段，來應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過程偏離政策初衷的結(jié)果。本文從組織學(xué)角度，對這類現(xiàn)象提出一個(gè)理論解釋。本文的中心命題是：在中國行政體制中，基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化了的非正式行為；
這種共謀行為是其所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，有著廣泛深厚的合法性基礎(chǔ)。本文討論組織制度的三個(gè)悖論，對這一現(xiàn)象提出理論解釋：（1）政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的悖論；
（2）激勵(lì)強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論；
（3）科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論。本研究強(qiáng)調(diào)，共謀行為不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導(dǎo)致的結(jié)果，在很大程度上也是近年來政府制度設(shè)計(jì)特別是集權(quán)決策過程和激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果。而欲改變這一狀況，首先需要對政府組織現(xiàn)象進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，提出有力的理論解釋。

　　關(guān)鍵詞：基層政府；
共謀現(xiàn)象；
制度環(huán)境；
集權(quán)決策過程

　　*本文寫作過程中得到折曉葉、趙樹凱、張靜、王水雄、艾云、周新等同仁批評指教并得益于他們的研究工作，特此感謝。

　　一、現(xiàn)象與問題

　　作為中央政策執(zhí)行過程的最終環(huán)節(jié)，基層政府在中國政府組織制度中有著極為重要的戰(zhàn)略位置。已有許多研究關(guān)注分析基層政府的狀況和行為（參見趙樹凱，2005，2006b ；
在社會學(xué)領(lǐng)域，參見周飛舟，2006；
張靜，2000；
吳毅，2007）。

　　在中國政府組織制度中，貫徹執(zhí)行上級政府的各項(xiàng)政策指令是基層政府的一個(gè)重要工作內(nèi)容。上級決策者和政策研究者經(jīng)常用"上傳下達(dá)、令行禁止"這樣的詞匯來形容基層政府工作的理想狀態(tài)。但實(shí)際生活中一個(gè)引人注目的現(xiàn)象是，在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種政策指令時(shí)，一些基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉，采取"上有政策、下有對策"的各種手段予以應(yīng)付，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過程偏離政策初衷的結(jié)果。例如，一位鎮(zhèn)政府主管計(jì)生工作的官員這樣描述有關(guān)的檢查工作：①「文中列舉事例除注明出處外，均來自作者的訪談和田野記錄�！�

　　省市縣都組織檢查。當(dāng)省里來檢查時(shí)，市、縣、鎮(zhèn)聯(lián)合起來對付省的檢查團(tuán)；
當(dāng)市里來檢查時(shí)，縣鎮(zhèn)就聯(lián)合起來對付市里的檢查團(tuán)。省里到縣里檢查時(shí)，事先不通知去哪個(gè)鎮(zhèn)或村。但是，實(shí)際上各地政府都聯(lián)合起來對付檢查團(tuán)。省里來的時(shí)候，市里縣里就提前來打招呼："你們那里的問題處理好……"檢查團(tuán)到了縣里，各個(gè)鎮(zhèn)都得到通知，嚴(yán)陣以待。一旦領(lǐng)隊(duì)的得到通知去哪個(gè)村，在去那個(gè)村的路上就有電話通知到那個(gè)村，連車號、時(shí)間、地點(diǎn)的消息都十分詳盡。檢查團(tuán)一般都是早晨8點(diǎn)以前就到達(dá)。所以，一大早，村里婦女小組長就在各個(gè)路口把守，一旦發(fā)現(xiàn)情況就立即通知村里，把有問題的孩子轉(zhuǎn)移出去……我工作6年來，除了有一個(gè)鄉(xiāng)被省檢查團(tuán)查出來外，只有兩次（兩個(gè)鎮(zhèn)）是縣里檢查出計(jì)劃外的問題，做了一票否決的處理，鎮(zhèn)書記和鎮(zhèn)長都調(diào)換工作，沒有重用�？h里也沒有向上報(bào)告。（訪談記錄H2346）

　　這種上下級政府間聯(lián)手應(yīng)對上級政府的現(xiàn)象普遍地存在。例如媒介屢次披露，煤窯安全事故發(fā)生后，事發(fā)地基層政府間層層包庇，封鎖消息，隱瞞不報(bào)。再如，媒介時(shí)有報(bào)道，某些基層官員濫用權(quán)力，壓迫民眾；
一旦事發(fā)，自上而下調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)鼗鶎诱�府上下級也�?jīng)�；ハ嘌谏w，大事化小，小事化了（參見陳桂棣、春桃，2004；
高王凌，2006）。這些行為有著各種表現(xiàn)形式，或者是基層政府出現(xiàn)問題而游說直接上級部門為之掩蓋保護(hù)；
或者是直接上級部門要求下級部門掩蓋問題，以應(yīng)付來自更上級政府的要求和檢查。更多的情形下，這類行為體現(xiàn)在上下級基層政府持續(xù)雙向的互動過程中。因?yàn)檫@些應(yīng)對策略和行為常常與上級政策指令不符甚至相悖，所以它們大多是通過非正式方式加以實(shí)施（例如"，打招呼"，私下安排等）。本文用基層政府間"共謀行為"這一概念來概括描述這類非正式行為。

　　值得強(qiáng)調(diào)的是，本文所關(guān)注的基層政府"共謀行為"是在中性意義上使用的一個(gè)分析概念。如下文所討論的，這些"共謀現(xiàn)象"在很多情況下是基層政府執(zhí)行政策時(shí)所表現(xiàn)的靈活性和適應(yīng)性，是制度創(chuàng)新的一個(gè)重要源泉。而那些負(fù)面意義上的基層政府間共謀行為雖然是中央政府所不愿意看到并且是力圖克服的，但這類行為的范圍之廣、程度之深、表現(xiàn)之公開、運(yùn)作之堅(jiān)韌卻是少見的。在中國社會轉(zhuǎn)型過程中，隨著政府制度職能的演變和改革，這一問題也日益突出，甚至有愈演愈烈的趨勢。重復(fù)再現(xiàn)的組織現(xiàn)象是建筑在穩(wěn)定持續(xù)的組織制度基礎(chǔ)之上和相應(yīng)的組織環(huán)境之中的。本文對這一現(xiàn)象從組織學(xué)的角度嘗試提出一個(gè)理論解釋。

　　我們的中心命題是：在中國行政體制中，一些基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化了的非正式行為。即，這種共謀行為是基層政府所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，因此有著廣泛深厚的合法性基礎(chǔ)和特定的制度邏輯。這里使用的"制度化"概念來自組織社會學(xué)中的新制度學(xué)派（Meyer 參見周雪光，2003）。"制度化"的意義是，某個(gè)特定的組織行為或組織結(jié)構(gòu)被社會或組織環(huán)境中有關(guān)各方所廣泛接受，因此具有合法性或合理性；
而組織環(huán)境中的制度化機(jī)制促就這類現(xiàn)象的穩(wěn)定存在、重復(fù)再生。從這個(gè)角度來看，基層政府間的共謀現(xiàn)象恰具這些制度化特點(diǎn)：一方面，這些共謀行為大多與正式政策法令的明文規(guī)定不一致甚至相悖，旨在應(yīng)付、欺騙、蒙蔽上級政府，因此多以非正式形式出現(xiàn)；
但另一方面，這些行為并不是個(gè)別官員或個(gè)別部門的私人活動，在許多情形下，它們在正式組織權(quán)力結(jié)構(gòu)下公開運(yùn)作，以政府部門的組織權(quán)威輔以實(shí)施，甚至是大張旗鼓地加以部署安排。這些做法已經(jīng)成為上下級政府甚至中央政府的"共有常識"（commonknowledge）。①「"共有常識"是博弈論中的一個(gè)概念，指有關(guān)信息在博弈各方充分共享："我知道你知道這個(gè)信息，你也知道我知道你知道這個(gè)信息"，如此循環(huán)下去�！�

　　二、"共謀行為"的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，"共謀行為"（collusion ，亦譯"合謀行為"），這一概念指在非充分競爭的寡頭市場（oligopoly ）條件下，幾家大公司秘密協(xié)商定價(jià)、瓜分市場等違反反壟斷法的經(jīng)濟(jì)行為。這些行為通常與社會利益相悖，例如違反政府法令、有礙市場競爭，因此是隱蔽的、非正式的共謀行為（Tirole，1988）。共謀行為的激勵(lì)在于這些私下協(xié)議有利于參與者之間通過非競爭手段獲取超過競爭價(jià)格的利潤。近來的相關(guān)研究注意到了共謀行為與科層制組織之間的關(guān)系。例如，導(dǎo)致共謀行為的一個(gè)原因是組織內(nèi)部各方的信息分布。不對稱信息使得公司所有者（委托方）無法有效控制經(jīng)理（監(jiān)督方）和員工（代理方）之間的共謀現(xiàn)象。

　　梯若（Tirole，1986，1992）提出了新的博弈模型來描述分析在委托-監(jiān)督-代理三方之間的組織結(jié)構(gòu)中，監(jiān)督方與代理方"共謀"應(yīng)對委托方的博弈過程。我們借用梯若（Tirole，1992）使用的上述概念，對本文的研究對象給出一個(gè)更為準(zhǔn)確的界定：本文討論的共謀行為是指基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督。我們的關(guān)注點(diǎn)是基層政府（代理方）、其直接上級政府（監(jiān)督方）和更上級政府（委托方）三者之間關(guān)系，特別是指基層上下級政府針對其更上一級政府的共謀行為。在這里，基層政府、直接上級政府、更上級政府三方的位置是相對的。例如，在落實(shí)中央政策時(shí)，省、市、地、縣等各級政府都屬于相對的基層政府；
在執(zhí)行省級政府指令時(shí)，地、市、縣政府屬于相對的基層政府；
而面對縣政府部門的檢查，鎮(zhèn)政府和村委會則屬于相對的基層政府。為了敘述的方便，下面我們以"基層政府"（作為監(jiān)督方和代理方的基層上下級政府）應(yīng)對來自"中央政府"（委托方）的共謀行為加以討論。但是，我們的基本觀點(diǎn)適用于其他層次的針對上級政府的共謀行為。

　　本文討論的政府間共謀行為與經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)注的企業(yè)間共謀現(xiàn)象有一些類似之處。第一，這些行為涉及到政府部門或官員之間的互動，是一種非市場性活動。第二，這些行為通常是非正式的行為。第三，無論在廠商間還是政府間的共謀行為，其中委托-監(jiān)督-代理三者關(guān)系的信息結(jié)構(gòu)、利益分配等都有著許多相似之處。因此，產(chǎn)生這些行為有著相似的機(jī)制和環(huán)境條件。然而，這兩者又有一些重要的區(qū)別。首先，廠商組織間的共謀行為通常是平行正式組織間的非正式合作；
但基層政府間的共謀行為則是科層組織內(nèi)部特別是直接上下級政府間的互動，是建立在科層組織等級制度上的穩(wěn)定關(guān)系。其次，前者面對政府管制這一強(qiáng)大的制度環(huán)境，因此通常是秘密的；
而后者多是政府組織正式結(jié)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)作，常常是公開的秘密。這兩個(gè)特點(diǎn)導(dǎo)致了基層政府間共謀行為在實(shí)際執(zhí)行過程中諸方面的獨(dú)特性。

　　從組織學(xué)角度來看，基層政府共謀行為不是中國組織制度所特有的現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代組織（如政府組織、公司、學(xué)校、非贏利組織）規(guī)模的擴(kuò)大，一個(gè)困擾科層組織的現(xiàn)象也日益凸顯出來，即政策制定與政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之間的松散連接、分離偏差，甚至相互對立。這一現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：組織上層的決策意圖在實(shí)施過程中被具體執(zhí)行者注入不同的解釋、使用不同的執(zhí)行方式，因此被曲解、轉(zhuǎn)嫁，其結(jié)果常常與決策的初衷大相徑庭，甚至適得其反。執(zhí)行過程的差異偏離在很大程度上是規(guī)模的代價(jià)。組織規(guī)模的擴(kuò)大意味著，行政命令得以貫徹執(zhí)行的鏈條相應(yīng)地拉長，因此更多的中間機(jī)構(gòu)和人員參與執(zhí)行的過程。①「在組織學(xué)研究領(lǐng)域中積累了有關(guān)這一現(xiàn)象的大量研究工作，可參見Blau，1963；
Lipsky，1980；
PressmanWilson，1989.」組織成員并不是機(jī)械執(zhí)行上級命令的抽象"組織人"，而是帶有各自想法、情感、利益的社會人，他們必然要把自己的認(rèn)知、思想、利益帶入執(zhí)行過程。

　　基于這一認(rèn)識，組織學(xué)家馬奇（March ，1988）提出了一個(gè)重要命題，即執(zhí)行過程是組織決策過程的延續(xù)。這一思路將政策制定過程與執(zhí)行過程作為一個(gè)整體加以分析討論，在理論上對基層組織的執(zhí)行參與人員和機(jī)制給予特別的關(guān)注。在這個(gè)意義上，一個(gè)沒有考慮執(zhí)行過程的決策是一個(gè)不完整的決策；
同樣地，一個(gè)沒有將執(zhí)行過程考慮在內(nèi)的決策研究是一個(gè)不完整的決策研究。

　　傳統(tǒng)的組織學(xué)理論將正式組織看作是理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。在這一思路中，組織是人們?yōu)榱诉_(dá)到一定目標(biāo)而設(shè)計(jì)的理性工具，例如，為追求共同政治目標(biāo)而組成政黨組織，因?yàn)槟硞�(gè)領(lǐng)域的管理協(xié)調(diào)而建立政府管理部門，為實(shí)現(xiàn)某種發(fā)明、生產(chǎn)或盈利而組建公司，為實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)而建立學(xué)校，等等。為了有效地達(dá)到組織目標(biāo)，人們在正式組織框架內(nèi)提出了各種有關(guān)工藝流程、分工合作、信息加工、激勵(lì)機(jī)制等組織設(shè)計(jì)。

　　然而，大量組織研究發(fā)現(xiàn)，正式組織在演化變動的過程中，并不總是按照人們的理性設(shè)計(jì)運(yùn)行，而常常受制于制度環(huán)境中的其他機(jī)制和條件。

　　第一，一個(gè)組織的生存必須與所處環(huán)境交換資源而得以生存發(fā)展。因此，組織的各種行為舉措受到所處環(huán)境的制約和塑造。組織行為在很大程度上反映了對所處環(huán)境的應(yīng)對策略。第二，組織機(jī)制設(shè)計(jì)的有效運(yùn)行是有條件、有范圍的。如果沒有清楚地意識到這些條件范圍而盲目地應(yīng)用，就會適得其反。例如，嚴(yán)格的科層制度對于上傳下達(dá)、執(zhí)行指令是有效的組織結(jié)構(gòu)，但是它對該組織有效地應(yīng)對具體環(huán)境卻有著很大的約束性。我們的組織分析起點(diǎn)是：組織是一個(gè)在有限理性制約下不斷演化變動的生命體。組織行為的有限理性、組織對環(huán)境的依賴性和組織設(shè)計(jì)的條件性這些基本認(rèn)識是本文組織分析的出發(fā)點(diǎn)。

　　政策執(zhí)行過程中非正式行為的重要性并不是我們首先注意到的，社會學(xué)家對此已經(jīng)做了深入的研究工作，并提出了"變通"這一概念來描述解釋非正式關(guān)系在執(zhí)行中央政策過程中的重要作用。例如，孫立平、郭于華（2000）發(fā)現(xiàn)，在征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)，村干部不是使用正式制度的語言而是用非正式關(guān)系來說服農(nóng)民。應(yīng)星（2001）發(fā)現(xiàn)，基層干部通過"變通"國家政策和上級指示來處理解決或緩和基層問題和沖突。這些研究強(qiáng)調(diào)了在政策執(zhí)行過程中非正式行為的重要性，對本文的研究工作有著重要的啟發(fā)。本研究在此基礎(chǔ)上嘗試做新的推進(jìn)：第一，從組織分析角度進(jìn)行理論解釋和分析，提出一個(gè)與以往研究不同的理論角度和解釋邏輯。第二，以前研究關(guān)注點(diǎn)是國家政權(quán)與社會百姓的交接點(diǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而本文關(guān)注的是政府內(nèi)部的共謀。第三，以往研究大多討論"變通"策略對完成自上而下的政策指令的積極作用，而本文關(guān)注的是更為普遍的政府間共謀行為。其中，既包括正面的變通，也包括負(fù)面的"歪曲執(zhí)行"；
既包括基層政府與百姓之間的互動，也包括基層政府間的互動。

　　在我們的分析框架里，上述"變通"行為是共謀現(xiàn)象的一個(gè)特例，即在共謀行為中采取了不同場景定義和情景邏輯的具體做法來"靈活"執(zhí)行自上而下的政策。這類變通做法與我們討論的共謀行為在實(shí)際執(zhí)行運(yùn)行中都屬于同一類行為，即政策制定與政策執(zhí)行的分離偏差，兩者可以從本文分析的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境中找到同樣的穩(wěn)定存在的淵源。

　　共謀行為反映了中國政府組織制度環(huán)境、組織決策過程、激勵(lì)機(jī)制諸方面的不兼容性及其矛盾，而且常常是近年來政府改革中各種"理性"制度設(shè)計(jì)所導(dǎo)致的未預(yù)期的后果（unintendedconsequences）。從這個(gè)分析角度出發(fā)，我們提出組織現(xiàn)象的三個(gè)悖論來概括描述這些問題：（一）政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的悖論；
（二）激勵(lì)強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論；
（三）科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論。下面我們圍繞這三個(gè)方面來分析和討論導(dǎo)致共謀現(xiàn)象的制度邏輯。

　�。ㄒ唬┱�策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的悖論

　　在規(guī)模龐大的等級組織中，上級部門通過行政指令（或政策）的機(jī)制指導(dǎo)規(guī)定下級部門的工作部署以實(shí)施其組織目標(biāo)，這是政府部門活動的特點(diǎn)之一。中國各級政府屬于同一個(gè)龐大的科層制體制，上下級政府有著直接的行政隸屬關(guān)系，但越級的上下級政府間或平級的各個(gè)政府機(jī)構(gòu)間沒有直接的行政關(guān)系。所以，對于一級地方政府來說，他們主要向直接上級政府負(fù)責(zé)；
而來自非直接上級政府的各種政策法令和平級政府機(jī)構(gòu)的往來可以看作是它所面臨的環(huán)境壓力。在這些環(huán)境條件中，最為重要的是來自上級政府特別是中央政府的各種政策法規(guī)的任務(wù)部署。自20世紀(jì)90年代中期以來，隨著財(cái)政資源向中央政府集中，政府決策的集權(quán)程度大大強(qiáng)化。"號令自中央出"成為誘發(fā)各級政府行為的一個(gè)基本制度環(huán)境。

　　在基層政府，我們常�？吹竭@種狀況：來自上級政府的各項(xiàng)任務(wù)部署和隨之而來的檢查驗(yàn)收接踵而至，令人應(yīng)接不暇，基層政府的許多時(shí)間和精力都花費(fèi)在應(yīng)對上級政策和相應(yīng)的檢查部署上（趙樹凱，2006a ）。這是中國基層政府面臨的一個(gè)特定的環(huán)境條件。這個(gè)特定環(huán)境條件的一個(gè)特點(diǎn)是來自中央政府的政策一統(tǒng)性，即中央政府（或者有關(guān)部委機(jī)構(gòu)）制定的政策指令在不同地區(qū)或部門貫徹落實(shí)有著相當(dāng)程度的一致性。在實(shí)際生活中，我們不難看到這種政策一統(tǒng)性的諸多表現(xiàn)：各種政策指令以自上而下的渠道綿延不斷地傳達(dá)到各級政府，覆蓋了其整個(gè)管轄領(lǐng)域范圍中的不同地區(qū)部門，一旦某項(xiàng)政策下達(dá)，各級政府即通過宣傳動員、制定細(xì)則、部署實(shí)施等方式層層加以貫徹落實(shí)，并以各自的組織動員渠道和各自需要部署相關(guān)的活動。隨之，上級政府通過收集資料、聽取匯報(bào)，或直接檢查等方式加以監(jiān)督驗(yàn)收，防止執(zhí)行中的偏差失誤。這種一統(tǒng)性反映了集權(quán)決策的一個(gè)基本特點(diǎn)：指導(dǎo)全局的政策產(chǎn)生于一個(gè)集中的過程，其政策內(nèi)容只能"一刀切"，不可能考慮所有地區(qū)的不同差異，也沒有能力直接評估執(zhí)行過程各種落實(shí)結(jié)果的合理性。政策一統(tǒng)性體現(xiàn)并強(qiáng)化了中央政府實(shí)施治理的能力。①「當(dāng)然，有一些政策方針只是籠統(tǒng)的"政策精神".一個(gè)沒有具體執(zhí)行內(nèi)容的政策是一個(gè)無法執(zhí)行也無需執(zhí)行的政策，不需要基層政府采取共謀行為以應(yīng)對之，因此不在本文討論的范圍�！�

　　然而，政策一統(tǒng)性的一個(gè)難以避免的后果是，其政策在不同地區(qū)、部門執(zhí)行過程中與當(dāng)?shù)貙?shí)際條件狀況不能完全相符，從而帶有微觀層次上的不合理性。例如，計(jì)生政策是統(tǒng)一的，但是不同地區(qū)因生育意愿、政府資源、組織設(shè)施等不同，其執(zhí)行政策的難度和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可能性相去甚遠(yuǎn)。再如，引進(jìn)外資的目標(biāo)是統(tǒng)一的，但是不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、生產(chǎn)設(shè)施、自然或人文條件有著巨大差別，引進(jìn)外資的硬件和軟件條件大相徑庭，其成功的可能性也每每不同。這些微觀層次的差異性意味著，在國家政策一統(tǒng)性的背后，執(zhí)行過程的靈活性是一個(gè)不可缺少的運(yùn)行機(jī)制。實(shí)際上，在實(shí)際生活中我們可以觀察到執(zhí)行"靈活性"的各種表現(xiàn)方式在空間與時(shí)間上的差異：在空間上，不同地區(qū)和部門在實(shí)際執(zhí)行過程中有著不同的做法和結(jié)果，這些差異性得到上級政府的允許和默認(rèn)；
在時(shí)間上，政策執(zhí)行的效果和力度在不同時(shí)間點(diǎn)上是不同的，這些差異亦被默認(rèn)合理。例如，在上級政府大張旗鼓的政策實(shí)施過程中，不同地區(qū)可能暫時(shí)保持了高度的統(tǒng)一性（例如，清除違章攤位），但風(fēng)頭一過，地區(qū)間的差異故態(tài)重萌。靈活性也體現(xiàn)在公開與隱蔽的方式差異上：在公開場合，各地區(qū)保持與中央政策的高度統(tǒng)一，但是在實(shí)際運(yùn)作過程中則隱蔽地各行其是，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r。

　　從組織設(shè)計(jì)角度觀之，有三種不同性質(zhì)的執(zhí)行"靈活性".最為主要的一種形式是，政策本身留有許多執(zhí)行靈活性的空間，例如許多國家政策的執(zhí)行細(xì)則由各地政府制定或相應(yīng)調(diào)整，或者對執(zhí)行政策過程中的靈活性默認(rèn)甚至鼓勵(lì)。這些做法實(shí)際上把政策的解釋執(zhí)行權(quán)力給予基層政府，把監(jiān)督權(quán)交給它們的直接上級部門。其道理顯而易見：直接上級部門更為了解有關(guān)下級執(zhí)行部門和執(zhí)行過程的有關(guān)信息，他們作為監(jiān)督人可以更為有效地評估執(zhí)行過程靈活性是否合理。這種執(zhí)行靈活性對上下級基層政府之間在執(zhí)行政策過程中加以解釋變更等提供了合法性基礎(chǔ)。另外一種"靈活性"情形體現(xiàn)在用不同手段或在不同領(lǐng)域渠道之間實(shí)行資源轉(zhuǎn)移以完成某項(xiàng)任務(wù)�；鶎诱�府在執(zhí)行政策的日常工作中，時(shí)常面對多重任務(wù)與多重目標(biāo)。許多組織行為（例如動員資源的手段和渠道）在某一個(gè)政策點(diǎn)上來看是不合理的，但從另外一個(gè)政策點(diǎn)上來看卻是合理的。例如，一個(gè)鎮(zhèn)政府同時(shí)接受了上級部門推動的"村村通"修路工程和"退耕還林"項(xiàng)目的落實(shí)安排。在"村村通"項(xiàng)目的執(zhí)行過程中因?yàn)榭铐?xiàng)不足而導(dǎo)致集體負(fù)債。當(dāng)還債沒有著落，債主催逼上門時(shí)，基層政府可能不得不挪用其他專用款項(xiàng)（例如退耕還林資金）以解燃眉之急。從退耕還林�？顚Ｓ玫慕M織制度來說，這一做法是不合理的，但是，對于基層政府面對燃眉之急的多重目標(biāo)、多重壓力的情形，采取這些臨時(shí)做法或者默認(rèn)下屬部門這些做法卻是合理的。許多從某一正式制度角度來看是不合理的行為，在基層政府處理繁雜日常工作而資源匱乏的實(shí)際情形下卻是合理的，是司空見慣的。第三種"靈活性"情形是，中央政策是合理的，但是它涉及影響了某些群體的利益，因此這些群體通過執(zhí)行過程中的靈活性操作加以歪曲，達(dá)到維護(hù)本群體私利的目的，而政策制定者沒有能力實(shí)行有效督察。例如，在落實(shí)救濟(jì)政策過程中，執(zhí)行人員可能利用權(quán)力營私舞弊，假公濟(jì)私，為私利而歪曲執(zhí)行國家政策。

　　以上這三種情況是為了理論分析的方便而提煉出的"理想類別"（idealtype）。從社會利益角度來看，前一種情形是合理的，也是政策制定者允許甚至鼓勵(lì)的。

　　第二種情形從政策制定者來看是不合理的，但是從執(zhí)行者和直接上級（代理方和監(jiān)督方）甚至社會利益角度來看可能是合理的。①「例如，在許多情況下，有關(guān)"�？顚Ｓ�"的規(guī)定主要是為了防止基層政府官員的營私舞弊，而不是考慮資源的合理配置。」第三種情形從政策意圖和社會利益角度來看都是不合理的，是正式制度設(shè)計(jì)所力圖杜絕的。但是在實(shí)際運(yùn)行中，這三種情形常常相互交織，難以明晰分辨。一方面，追逐私利的行為也常常打著執(zhí)行政策的合理性的幌子；
另一方面，政策執(zhí)行本身是一個(gè)各種機(jī)制交織互動的過程。例如，某鎮(zhèn)為了完成上級部門部署的村村通修路工程，默認(rèn)村委會因資金不足而克扣退耕還林部分資金的做法，而在使用這些資金時(shí)也有村干部趁機(jī)中飽私囊。當(dāng)上級政府追查下來時(shí)，縣、鎮(zhèn)、村干部通過共謀行為來掩蓋這些問題。從縣政府來看，村村通工程需要資金，但村委會無力通過其他渠道籌措，由此挪用退耕還林部分資金來達(dá)到這一目標(biāo)是合理的；
從鎮(zhèn)政府來看，挪用資金于這一工程，完成了上級交給的任務(wù)，為鎮(zhèn)政府出了政績，減輕了工作壓力，這是值得鼓勵(lì)保護(hù)的好事；
而從村政府來說，上馬修路、為民服務(wù)，且由此得到某些個(gè)人好處是于公于私都有益處的。不難看出，在這個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行過程中這三種情形同時(shí)出現(xiàn)，互為交織。如果嚴(yán)格處理村干部私自挪用資金則意味著修路工程無法進(jìn)行，上級任務(wù)無法完成，村集體陷入癱瘓。對于基層政府來說，不難判斷兩者之間的利弊取舍。

　　那么，是不是可以通過某種理性設(shè)計(jì)使得基層政府在執(zhí)行過程中將這三種情形區(qū)別開來"，去莠存良"，堅(jiān)持"好的"靈活性而擯棄"壞的"靈活性呢？從組織分析角度來看，這是難以做到的。我們可以借用威廉姆斯（Williamson，1985）的"有選擇干預(yù)"（selective intervention ）命題來討論這一問題。他指出，在市場和科層制不同機(jī)制并存的情況下，委托方并不能任意選擇市場機(jī)制或科層制機(jī)制來解決組織內(nèi)部問題。這是因?yàn)檫@些機(jī)制在組織的運(yùn)行過程中并不總是兼容的（貝克、吉本斯和墨菲將這一思路模型化了，參見Bakeretal.，2001）。其間的道理是，不同的治理機(jī)制有著不同的激勵(lì)，依賴不同的組織結(jié)構(gòu)，而這些各類組織結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制并不總是兼容的。某一機(jī)制一旦制度化，就會排斥不兼容的其他機(jī)制；
而不同機(jī)制的任意替代會引起內(nèi)部沖突，從而導(dǎo)致組織的不穩(wěn)定性。

　　這個(gè)命題也可以應(yīng)用來解釋上級政府在"靈活性"和"歪曲執(zhí)行"這兩個(gè)方面進(jìn)行"有選擇干預(yù)"所面臨的困境。一個(gè)組織制度建立了允許"靈活性"的機(jī)制意味著鼓勵(lì)執(zhí)行人員發(fā)揮主觀能動性，積極尋找答案，解決問題。為此，需要有意識地選拔有這些特點(diǎn)的人員，使用激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)這類行為，在組織結(jié)構(gòu)中提供相應(yīng)的空間，而這些做法成為組織的常規(guī)（routine ）并得以保存。因此，那些臨時(shí)制止"靈活性"以防止"歪曲執(zhí)行"的有選擇干預(yù)方法與已有行為方式、共享認(rèn)知、激勵(lì)機(jī)制等諸方面不兼容。各種不同性質(zhì)的靈活性在實(shí)際生活中交織融合，難以在執(zhí)行過程中將政策允許的合理靈活性與不合理性的行為嚴(yán)格區(qū)分開來，所以"有選擇干預(yù)"的策略無法有效實(shí)施。當(dāng)上級政府默許下級政府在此時(shí)此地通過挪用資源完成它所要求的"重要任務(wù)"，便亦在無意間同時(shí)默許下級政府在彼時(shí)彼地以同樣方式完成其他的"重要任務(wù)".由此，在上級政府默認(rèn)政策執(zhí)行過程中的靈活性的同時(shí)，它也不得不為其他方式的靈活性提供合法性基礎(chǔ)。①「那種要求基層政府官員隨時(shí)更改行為以應(yīng)對來自各方上級部門多重的不斷變動的要求，只能誘發(fā)"風(fēng)派"行為，促就"萬金油"干部，使得政府在低效率中運(yùn)作，與政府改革的初衷相悖�！�

　　這種合法性的一個(gè)重要淵源來自上下級政府在實(shí)際運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的共識。

　　例如，艾云（2008）的研究發(fā)現(xiàn)，在計(jì)生政策執(zhí)行過程中，各級政府同時(shí)扮演著"檢查者"與"被檢查者"的雙重角色。當(dāng)縣計(jì)生局應(yīng)對來自省市上級部門的檢查時(shí)，他們作為被檢查者一方，與鎮(zhèn)政府和村委會一起參與"共謀行為"；
而當(dāng)縣計(jì)生局檢查下級部門的工作時(shí)，同一批官員則扮演著"檢查者"的角色，并且這種角色轉(zhuǎn)換常常在一夜之間實(shí)現(xiàn)。在這些過程中，各級政府官員身處雙重角色，深諳這些游戲規(guī)則，其雙重角色參與本身給予了"共謀行為"的合法性基礎(chǔ)，即各級政府默認(rèn)這些行為的合法性和合理性。在這個(gè)過程中，上下級政府間的關(guān)系也經(jīng)歷了一個(gè)微妙的轉(zhuǎn)換：從正式行政關(guān)系到非正式運(yùn)作關(guān)系，從上下級關(guān)系到同謀關(guān)系；
而科層等級制度也隨之被弱化了，人緣化了。在這個(gè)角色轉(zhuǎn)化的過程中，不同參與者的認(rèn)知得以同化，形成共識，成為廣為接受的合法基礎(chǔ)。

　　在這里，我們看到了政策一統(tǒng)性與執(zhí)行過程靈活性之間的一個(gè)組織學(xué)悖論：國家政策越明確一統(tǒng)，它與地方實(shí)際條件的差異就越大，政策決策過程與執(zhí)行過程的分離就越大，其執(zhí)行過程就不得不越允許靈活應(yīng)變。因此，政策一統(tǒng)性本身隱含了執(zhí)行靈活性的存在根據(jù)；
而執(zhí)行靈活性同時(shí)為基層政府間的共謀行為提供了合法性基礎(chǔ)。從基層政府日常工作來看，執(zhí)行過程的靈活性與共謀行為是同類行為的不同表現(xiàn)形式，是不同標(biāo)簽下的同類行為。當(dāng)中央政府默認(rèn)這些行為時(shí)，它們便被認(rèn)為是合理的；
而當(dāng)中央政府強(qiáng)力推行其政策時(shí)，這些行為則被認(rèn)為是不合理的，但又常常是貫徹政策所不得不采取的，因此必然會以隱蔽的非正式方式出現(xiàn)。由此，共謀現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。這一悖論為共謀行為的合理性提供了基礎(chǔ)，促就了共謀行為的制度化。我們提出這樣一個(gè)基本命題概括上述的政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的悖論：政策的一統(tǒng)性越強(qiáng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　它與基層實(shí)際情況的差異越大，基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性就會越大；
因此，基層政府間共謀行為的空間便越大。

　　這一邏輯還表現(xiàn)在其他方面：政策制定層次越高，它與實(shí)際利益相關(guān)者之間的距離越遠(yuǎn)，其一統(tǒng)性越高；
如果資源分配流動的渠道越狹�。ㄈ缬赡骋徽�府部門管轄），其一統(tǒng)性越高，那么決策過程與執(zhí)行過程的分離就會越大。因此，我們可以提出相應(yīng)的命題：一個(gè)領(lǐng)域中的資源分配渠道越集中，或者政策執(zhí)行的鏈條越長，基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性越大；
因此，基層上下級政府間共謀行為的合法性便越強(qiáng)。

　�。ǘ�）激勵(lì)強(qiáng)度與目標(biāo)替代的悖論

　　如果說執(zhí)行政策的靈活性為共謀行為提供了合法性制度環(huán)境的話，那么近年來政府制度改革中強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制的做法則是在組織基礎(chǔ)上提供了直接的驅(qū)動力。

　　政府改革的一個(gè)重要內(nèi)容是強(qiáng)化對干部政績的考核，提高激勵(lì)強(qiáng)度，誘導(dǎo)激勵(lì)期待的行為，以使基層政府官員的利益與中央政府意圖保持一致。然而，這些激勵(lì)機(jī)制常常沒能發(fā)生其預(yù)期作用，甚而適得其反。對此，我們認(rèn)為，在政府組織改革舉措中，由于某些激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)際組織運(yùn)行邏輯不符，導(dǎo)致了相互間不兼容甚至沖突；
而這些矛盾沖突造就了與中央政策相悖的利益共同體，為基層政府間共謀行為提供了利益基礎(chǔ)，因此，在執(zhí)行過程中組織的正式目標(biāo)被基層官員切身利益產(chǎn)生的其他目標(biāo)所替代。由此，我們提出"激勵(lì)強(qiáng)度與組織目標(biāo)替代"這一悖論來描述分析這類現(xiàn)象。

　　組織學(xué)研究很早就注意到了"目標(biāo)替代"這一現(xiàn)象。德國學(xué)者米歇爾斯（Michels，1968）在研究20世紀(jì)初歐洲國家勞工組織和社會主義黨派時(shí)發(fā)現(xiàn)：許多組織在實(shí)際運(yùn)行過程中，常常由于種種原因背離其原定的正式目標(biāo)而追求與原目標(biāo)不同甚至相悖的目標(biāo)，進(jìn)而提出了"目標(biāo)替代"（goaldisplacement）這一概念來描述這一組織現(xiàn)象。社會學(xué)家韋伯（Weber ，1946）也注意到了類似的現(xiàn)象，他指出，科層制組織形式有著職責(zé)分明、按規(guī)章制度辦事等特點(diǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)組織的理性目標(biāo)；
與此同時(shí)，科層制組織有可能演化成以自我生存為目標(biāo)的生命體，而不是致力于實(shí)現(xiàn)組織設(shè)計(jì)初衷的理性目標(biāo)。

　　本文所關(guān)注的基層政府間的共謀現(xiàn)象正是目標(biāo)替代的一個(gè)突出表現(xiàn)，即共謀者在這些應(yīng)對過程中以新的目標(biāo)來替代中央政策的原目標(biāo)；
而這種目標(biāo)替代的非法性誘發(fā)了隱蔽的非正式的共謀行為。例如，在計(jì)生檢查的過程中，基層政府的工作目標(biāo)常常不是集中精力落實(shí)好有關(guān)政策，而是通過做假、變通來應(yīng)付上級政府的檢查。安全事故發(fā)生后，掩蓋事故真相成為當(dāng)?shù)卣�府的首要目�?biāo)，而不是查找原因，從而有效解決和預(yù)防類似問題。由此，我們解釋共謀行為的組織目標(biāo)替代的原因的一個(gè)命題是：政府內(nèi)部的考核機(jī)制設(shè)計(jì)在很大程度上促就了基層政府間形成利益共同體，為各方維護(hù)共同利益而參與共謀行為提供了另外一個(gè)制度化基礎(chǔ)，導(dǎo)致了目標(biāo)替代。

　　近年來政府改革的一系列舉措中，一個(gè)重要的組成部分是規(guī)范政府官員行為、調(diào)動其積極性的激勵(lì)制度，包括目標(biāo)責(zé)任制和獎懲分明的規(guī)定，以及更為具體可測的指標(biāo)和手段，以防止政策落實(shí)過程中的走樣偏差導(dǎo)致目標(biāo)失落。這些激勵(lì)制度有著以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）許多政策有著明確可測的責(zé)任目標(biāo)。例如，計(jì)生政策在某縣的貫徹落實(shí)被分解為300分，從出生率到報(bào)表上墻，方方面面無所不至。（2）激勵(lì)機(jī)制有著明確的"連帶制度"，即一旦出了問題，追究有關(guān)上級部門的責(zé)任。（3）"激勵(lì)力度"大大增加。例如，計(jì)生工作的"一票否決"規(guī)定意味著一旦這一領(lǐng)域出現(xiàn)問題，其具體負(fù)責(zé)官員和主管領(lǐng)導(dǎo)及上一級領(lǐng)導(dǎo)都會受到相應(yīng)的處罰。

　　從組織學(xué)的角度來分析，這些激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)通過提高違規(guī)的成本（激勵(lì)力度）、測量準(zhǔn)確性（具體指標(biāo)）和責(zé)任落實(shí)（連帶機(jī)制）來提高國家政策落實(shí)執(zhí)行的有效性。

　　組織中激勵(lì)設(shè)計(jì)的目的是誘導(dǎo)有利于組織目標(biāo)的行為。但是，如果激勵(lì)設(shè)計(jì)不當(dāng)，就會導(dǎo)致與組織目標(biāo)相悖的行為。有效激勵(lì)設(shè)計(jì)的基本前提是，設(shè)計(jì)者必須對組織激勵(lì)與人們組織行為之間的關(guān)系有著深入了解。組織學(xué)家克爾（Kerr，1975）闡述這一命題道：如果你對行為A 提供激勵(lì)，而期待得到行為B ，那是十分愚蠢的。近年來的社會科學(xué)研究工作在有關(guān)激勵(lì)方面有了新的進(jìn)展。我們不妨引用經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾格羅姆和羅伯特（Milgrom ）的研究來說明。有關(guān)激勵(lì)強(qiáng)度的一個(gè)原則是要考慮"員工努力程度和產(chǎn)出之間的關(guān)系".如果員工無論怎樣努力，都難以改變其產(chǎn)出的話，增加激勵(lì)強(qiáng)度只能誘導(dǎo)員工通過作假來達(dá)到自上而下的預(yù)期。激勵(lì)強(qiáng)度的另外一個(gè)原則是，激勵(lì)強(qiáng)度應(yīng)該與"測量表現(xiàn)的準(zhǔn)確程度"成正比。如果一個(gè)官員的政績表現(xiàn)難以準(zhǔn)確測量，提高激勵(lì)強(qiáng)度只能是誘使其加強(qiáng)與上級主管官員的非正式關(guān)系，以便規(guī)避仕途風(fēng)險(xiǎn)。

　　以此借鑒分析，由于制度設(shè)計(jì)和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)，有時(shí)會導(dǎo)致事與愿違的后果。如周雪光（2005）指出，政府晉升制度中有關(guān)政績考核的激勵(lì)機(jī)制為基層政府向下攫取資源提供了強(qiáng)大的推動力。共謀現(xiàn)象如出一轍：面對無法完成的目標(biāo)和強(qiáng)大的激勵(lì)（懲罰）壓力，基層政府只能通過共謀行為來應(yīng)對。例如，上級政府在制定目標(biāo)時(shí)急于出政績而提出不切實(shí)際的目標(biāo)，在制定政策和下達(dá)任務(wù)時(shí)沒有考慮到執(zhí)行的成本和困難程度，共謀行為便易發(fā)生。有位街道負(fù)責(zé)人就曾觀察道：

　　過去出臺一個(gè)政策前要試點(diǎn)考察，有一個(gè)程序。現(xiàn)在上級領(lǐng)導(dǎo)都急于出成果，出政績。有時(shí)候他提出一個(gè)項(xiàng)目，還沒有試點(diǎn)完成就急于全面推廣。結(jié)果是與下面的情形差別很大？？我們?nèi)粘９ぷ骼镆�面對許多困難。最為困難的是你的上級給你的任務(wù)不現(xiàn)實(shí)，根本無法完成。現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)仍然是按拍腦袋的方式做事。有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)讓你3天之內(nèi)給他摘下月亮來！他不管你能不能做到，只要你給他辦成�，F(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)給你直接下命令，不聽你解釋。他只要結(jié)果，不管過程或者你是怎樣做的。（訪談記錄G0515）

　　在這種強(qiáng)大壓力下，基層政府或被迫采取共謀行為以糊弄上級政府，或采取其他手段、通過挪用其他資源完成任務(wù)；
而挪用資源意味著違規(guī)，進(jìn)一步誘發(fā)了共謀行為以掩蓋之。這樣，懲罰失誤的激勵(lì)機(jī)制誘發(fā)了與預(yù)期相反的組織行為，誘發(fā)了目標(biāo)替代這一組織現(xiàn)象。若干年前，一位基層政府干部觀察到：

　　計(jì)劃生育，一票否決。如果不做好，鎮(zhèn)、區(qū)、市的所有工作都會受到影響。當(dāng)然如果做得太好了，也不行。一個(gè)鎮(zhèn)管計(jì)劃生育的專職人員只有兩個(gè)，根本不夠用。我們雇用了20多人。這些人沒有財(cái)政撥款，只能靠罰款養(yǎng)活。如果計(jì)劃生育做得太好的話，沒有罰款，就無法養(yǎng)活這些人了。所以，總是有一個(gè)自然平衡點(diǎn)，每年總有兩三個(gè)違章的，罰個(gè)二三十萬，正好夠養(yǎng)活這些人。（訪談記錄G0520）

　　同時(shí)，激勵(lì)制度中的連帶機(jī)制造成了基層政府之間的利益共同體。

　　在政策執(zhí)行過程中，如果難以完成任務(wù)，后果嚴(yán)重，那么基層政府必須通過非正式機(jī)制化解由此產(chǎn)生的環(huán)境壓力。例如，在計(jì)生領(lǐng)域中，一旦出現(xiàn)問題，不僅具體負(fù)責(zé)人要承擔(dān)責(zé)任，而且追究主管領(lǐng)導(dǎo)和上級政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。這種連帶責(zé)任機(jī)制誘發(fā)產(chǎn)生了"一榮俱榮，一損俱損"的利益共同體，加劇了基層政府間的共謀行為。在資源向中央政府高度集中的情形下，基層政府常常負(fù)債累累，捉襟見肘。執(zhí)行政策過程中的資源經(jīng)過層層克扣，到了基層已經(jīng)遠(yuǎn)不足以有效運(yùn)作。

　　在自上而下的頻繁檢查活動中，基層政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)常常疲于應(yīng)付這些活動，其工作中心逐漸從貫徹政策移位到應(yīng)付上面的檢查。在許多情形下，一統(tǒng)化政策不適合當(dāng)?shù)厍闆r，執(zhí)行的成本太高甚至根本無法完成，迫使基層政府不得不在應(yīng)對策略上大作文章。面對明確可測的責(zé)任目標(biāo)而無法完成的情況，基層政府官員編造同樣"明確可測"的虛假資料應(yīng)對，其直接上級部門明了政策執(zhí)行的難度和下屬部門捉襟見肘的窘?jīng)r而默認(rèn)允許。在這個(gè)意義上，正式制度的激勵(lì)強(qiáng)度（如一票否決）加大了問題暴露的后果風(fēng)險(xiǎn)，恰恰誘發(fā)了在目標(biāo)無法完成的條件下以共謀行為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的沖動。換言之，正式制度的激勵(lì)力度越大，其無法完成的后果越嚴(yán)重，目標(biāo)替代的現(xiàn)象越突出，掩蓋問題的激勵(lì)越強(qiáng)。經(jīng)此番討論可概括為如下一個(gè)命題：在激勵(lì)與組織目標(biāo)不一致的情況下，正式激勵(lì)機(jī)制力度越大，目標(biāo)替代的現(xiàn)象越嚴(yán)重，共謀行為的驅(qū)動力便越強(qiáng)。

　�。ㄈ�）科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論

　　在觀察思考基層政府間共謀現(xiàn)象時(shí)，我們注意到一個(gè)令人困惑的現(xiàn)象：近年來政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作的制度化有了很大進(jìn)展，法令法規(guī)的制定實(shí)施、政策落實(shí)的步驟細(xì)則、政府官員的素質(zhì)等都有了很大進(jìn)步，但基層政府之間的共謀現(xiàn)象卻未因此明顯改觀。韋伯（Weber ，1946）指出，科層制組織的一個(gè)特點(diǎn)是非人格化（impersonal），即按章辦事，不茍私情。

　　按說，各種規(guī)章制度的頒布實(shí)施，考核指標(biāo)的數(shù)字化、操作化，這些正式制度化的努力應(yīng)提高組織制度的規(guī)范作用、削弱參與者的人為偏差并逐漸成為組織行為主流。從這個(gè)意義上說，這些制度化建設(shè)也應(yīng)該減緩縮小政府間共謀行為的程度和范圍。但在實(shí)際生活中，我們卻看到了與此相反的行政關(guān)系人緣化傾向，即在實(shí)際運(yùn)行過程中，組織內(nèi)部和組織間的交往在很大程度上通過非正式關(guān)系——人緣化及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)——經(jīng)營運(yùn)作；
各級政府官員花大力氣經(jīng)營與上級部門領(lǐng)導(dǎo)、同級同事，以及各個(gè)合作單位之間的非正式關(guān)系和特殊性關(guān)系。于是，我們觀察到這樣一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：一方面法規(guī)條令、正式制度安排不斷出臺，另一方面非正式關(guān)系、特殊性紐帶在日常工作中不斷延伸強(qiáng)化；
而這些穩(wěn)定可靠的非正式關(guān)系，為基層政府間共謀行為提供了重要的非正式制度條件。在這里，我們提出科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化這一悖論來描述和解釋這一現(xiàn)象，討論它與基層政府共謀現(xiàn)象之間的關(guān)系。

　　組織研究很早就注意到，在正式組織中，組織成員之間不僅有著建立在組織結(jié)構(gòu)地位之上的正式關(guān)系，同時(shí)也有著與組織正式結(jié)構(gòu)不同的非正式關(guān)系。成員間正式組織關(guān)系與非正式關(guān)系相比較，前者具有普遍性、一般性的特點(diǎn)（universalism），即公事公辦，按制度辦事；
而后者隱含著特殊性關(guān)系（particularism ），即成員間的互動因其各自的社會關(guān)系的差異而迥然不同。正式組織之外的各種社會關(guān)系（如朋友、同學(xué)、熟人）為組織內(nèi)非正式關(guān)系提供了重要的基礎(chǔ)。這可以說是差序格局的特殊性社會關(guān)系（費(fèi)孝通，1998）在組織內(nèi)部的體現(xiàn)。與此相應(yīng)，同一組織內(nèi)部有著同時(shí)并存的正式制度和非正式制度。這兩者有時(shí)是相輔相成的。

　　例如，非正式制度可能有助于員工間的融洽和諧，減輕正式制度的壓力，提高工作效率；
但有時(shí)兩者互為對立：非正式制度可以產(chǎn)生與正式組織權(quán)威相悖的非正式權(quán)威，削弱正式制度的有效性。非正式關(guān)系產(chǎn)生的原因和作用因不同組織和環(huán)境而異，其作用對于不同組織來說也可能大相徑庭，因此需要做具體分析。

　　對目前基層政府共謀現(xiàn)象中的科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論關(guān)系的解釋，我們提出如下命題：在目前中國政府組織環(huán)境條件下，制度正式化給基層官員的職業(yè)生涯帶來了極大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)；
而行政關(guān)系人緣化是政府官員針對這些風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對策略。具體說來，在中國政府制度正式化的過程中，各級政府官員面對著自上而下任務(wù)的剛性、激勵(lì)機(jī)制的強(qiáng)度，以及同事間晉升的競爭，他們升遷流動的職業(yè)生涯前景與其在現(xiàn)有崗位上完成任務(wù)、做出政績有著密不可分的關(guān)系（周雪光，2005）。科層制度非人格化在很大程度上增加了政府官員執(zhí)行政策過程中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和工作考核的不確定性。例如，在沒有明確責(zé)任目標(biāo)的情形下，下級部門的工作成績?nèi)�決于上級部門的主觀判斷，可以通過游說上級部門得到通融理解；
但如今面臨各種有著具體指標(biāo)和考核內(nèi)容的任務(wù)，如果基層政府不能如期完成，就會對其官員的職業(yè)生涯發(fā)生重要影響。為了應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，他們需要采取相應(yīng)的應(yīng)對措施來達(dá)到以下雙重目標(biāo)：一方面，他們需要有能力動員資源以便完成任務(wù)；
另一方面，他們需要經(jīng)營自身保護(hù)的安全網(wǎng)，以便在出現(xiàn)問題時(shí)得到保護(hù)。這些做法加劇了政府官員對上下級部門和同級單位的合作關(guān)系和依賴性，產(chǎn)生了對社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的需求。而行政關(guān)系人緣化正是這些應(yīng)對措施所導(dǎo)致的結(jié)果。

　　共謀行為通常建立在深厚的非正式關(guān)系之上，這是因?yàn)樾枰�通過"君子協(xié)議"來實(shí)現(xiàn)共謀契約。與經(jīng)濟(jì)學(xué)中討論的廠商共謀情形不同，在中國政府組織中共謀行為有著合法性基礎(chǔ)；
因此"，君子協(xié)議"非正式關(guān)系的盛行不是封鎖消息的需要，而是動員資源的需要。我們以政府部門間資源"挪用"現(xiàn)象為例來說明。

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　　政府部門為了完成任務(wù)需要動員資源。在資源匱乏或分割占據(jù)的情形下，時(shí)常發(fā)生資金挪用現(xiàn)象，即政府不同部門之間，不同政策領(lǐng)域之間，甚至同一政策領(lǐng)域中不同渠道之間通融拆借資源。例如，吳毅（2007）發(fā)現(xiàn)，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收任務(wù)無法完成，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通過人際關(guān)系買通上級稅務(wù)單位的負(fù)責(zé)人來"挪用"其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的指標(biāo)，頂替該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)。又如，當(dāng)上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊下達(dá)修路任務(wù)所配給的資源不夠，需要當(dāng)?shù)卣�府籌措不足部分，在資金無法籌措情形下，其他領(lǐng)域中專款專用的資金被挪用到修路項(xiàng)目上。再如，地方政府在協(xié)助電力網(wǎng)絡(luò)線路建鐵塔征地的過程中，當(dāng)國家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（或者經(jīng)過克扣的標(biāo)準(zhǔn)）不能與利益涉及到的百姓達(dá)成協(xié)議，而任務(wù)急迫不得不完成時(shí)，執(zhí)行人員則通過尋找其他借口去變通（例如，把征地的面積夸大）以便達(dá)到雙方可以接受的賠償數(shù)目。

　　這類"挪用"現(xiàn)象有幾個(gè)特點(diǎn)：第一，這種行為在資源匱乏的基層政府是普遍存在的，是完成上級任務(wù)所難以避免的。從基層政府的角度來看，中央政府在下達(dá)政策指令時(shí)，常常沒有把執(zhí)行的成本考慮在內(nèi)，或者雖然有時(shí)伴隨著相應(yīng)的執(zhí)行資源，但被中間環(huán)節(jié)部門克扣。因此在許多情形下，執(zhí)行政策過程中需要通過挪用資源來完成任務(wù)。第二，這些挪用行為大多是違規(guī)操作。在組織制度正式化的大趨勢下，政府部門間"分灶吃飯"，對資源的占有權(quán)也日益明確。這些挪用做法不符合正式制度�？顚Ｓ玫囊�(guī)定，需要通過非正式渠道的同謀行為加以實(shí)施。不僅如此，這些挪用行為常常涉及同級基層政府組織間合作通融，而且只能通過非正式制度來運(yùn)作。這樣，執(zhí)行政策過程本身產(chǎn)生了非正式制度活動的需求。

　　在這里，資源是一個(gè)重要的約束條件，組織間的非正式關(guān)系程度與資源依賴程度成正比。在資源充足的機(jī)構(gòu)部門，沒有產(chǎn)生非正式關(guān)系動員資源的壓力需求。值得指出的是"，挪用"與否，挪用合法性與否，在很大程度上是組織制度所人為規(guī)定的，是一個(gè)相對的界定：如果一個(gè)組織使用資源的自主權(quán)擴(kuò)大，資源在不同領(lǐng)域之間的流動則成為正常合理的，從定義上也就不存在所謂的"挪用"現(xiàn)象。

　　換言之，挪用拆借是基層政府動員資源的一個(gè)有效手段和普遍做法，而非正式的社會關(guān)系是這種挪用有效性的重要保證。挪用資源是政府各部門垂直集權(quán)，以及由此產(chǎn)生各種資源的分隔占有制度化的結(jié)果，它刺激了跨邊界動員資源的需求，加劇了共謀行為。因此，我們不難理解，在日常生活中，政府官員利用各種機(jī)會培養(yǎng)發(fā)展特殊性關(guān)系，花費(fèi)極大精力經(jīng)營各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以便通融資源流動。

　　然而，社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與共謀行為是一個(gè)雙向互動的過程：一方面，基層政府各個(gè)部門執(zhí)行政策的任務(wù)導(dǎo)致了對非正式行為、社會關(guān)系的需求和做法，為人們經(jīng)營社會網(wǎng)絡(luò)提供了動力；
另一方面，隨之而來的行政關(guān)系人緣化又降低了共謀行為的成本代價(jià)，提高了其回報(bào)，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了共謀行為。如此，我們看到一個(gè)互為強(qiáng)化的怪圈：上級政府為了防止共謀而集中權(quán)力，加大執(zhí)行過程的激勵(lì)強(qiáng)度，推動組織制度正式化；
而這些做法在很大程度上恰恰誘導(dǎo)、強(qiáng)化了共謀現(xiàn)象：權(quán)力越集中，治理力度越大，基層政府面臨的執(zhí)行壓力越大，其經(jīng)營各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的沖動越強(qiáng)�；�此，我們提出以下命題：在制度正式化的過程中，制度環(huán)境壓力越大，政策執(zhí)行的不確定性越高，行政關(guān)系人緣化趨勢越強(qiáng)，政府間共謀行為的程度便越高。

　　三、結(jié)束語：重新認(rèn)識基層政府間的"共謀現(xiàn)象"

　　本文從組織學(xué)角度討論了基層政府間應(yīng)對上級政府政策指令所采取的共謀行為，對這類現(xiàn)象的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境進(jìn)行了理論分析。我們提出，雖然"共謀現(xiàn)象"在各種組織中或組織間均有體現(xiàn)，然而，中國政府組織中基層政府間的共謀現(xiàn)象有其獨(dú)特的制度環(huán)境和組織基礎(chǔ)。

　　我們將基層政府間共謀現(xiàn)象與經(jīng)濟(jì)組織間共謀現(xiàn)象對比分析發(fā)現(xiàn)：在經(jīng)濟(jì)學(xué)模型中，共謀行為有著兩個(gè)基本條件：第一，共謀行為使參與者各方有利可圖，所以共謀的隱性合同（sidecontract）是可以執(zhí)行的；
第二，共謀行為被揭露從而受到處罰的風(fēng)險(xiǎn)不大。經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)共謀行為的討論大多集中關(guān)注這些條件的脆弱性導(dǎo)致共謀行為的不穩(wěn)定性。

　　首先，參與共謀的各方有激勵(lì)以暗地違反共謀合同而得利，從而導(dǎo)致共謀合同的失敗。其次，由于政府管制機(jī)制日臻完善，非法共謀行為被揭露而得到處罰的機(jī)率增大，提高了共謀的代價(jià)。但是，這兩個(gè)條件在中國基層政府間共謀行為情形中的有效性都大打折扣，甚至毫無約束力。

　　這是因?yàn)檎�府機(jī)構(gòu)作為一個(gè)特殊的壟斷組織，有著一系列特點(diǎn)：第一，與廠商組織不同，共謀行為發(fā)生在正式組織過程之中，建立在上下級行政隸屬關(guān)系之上，為正式組織制度所強(qiáng)化。①「這里討論的共謀關(guān)系與傳統(tǒng)的庇護(hù)主義有著不同，如在傳統(tǒng)的庇護(hù)主義解釋下，封建領(lǐng)地內(nèi)部的等級關(guān)系與外部環(huán)境沒有直接的組織關(guān)系；
而近年來政治學(xué)文獻(xiàn)中提及的地方庇護(hù)主義主要是關(guān)注政府與非政府組織（如廠商）之間的關(guān)系。本文討論的共謀現(xiàn)象主要指政府內(nèi)部上下級關(guān)系，分析解釋所強(qiáng)調(diào)的是正式組織內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系和組織與制度環(huán)境的密切關(guān)系�！�

　　當(dāng)上級政府"要求"（非正式的方式）下級政府參與共謀行為（如提供浮夸指標(biāo)、掩蓋工作漏洞），后者是無法拒絕的。同樣地，面對下級政府部門的共謀要求，作為監(jiān)督方的上級部門一方面因?yàn)檫B帶政策的后果，另一方面因?yàn)榱私庀聦俨块T做法的合理性，也有著參與共謀的激勵(lì)。第二，政府官員的職業(yè)生涯處在一個(gè)嚴(yán)密的組織內(nèi)部市場之內(nèi)，人員的流動升遷都受著組織制度的嚴(yán)格約束。這與經(jīng)濟(jì)學(xué)討論的經(jīng)濟(jì)組織之間的"共謀行為"有著很大區(qū)別。在廠商共謀博弈中，參與者可以選擇"退出"共謀協(xié)議（或者暗地違背），從而終止共謀行為；
但是，對于身處政府組織結(jié)構(gòu)中的官員來說，他們沒有"退出"共謀活動的機(jī)制。第三，更為重要的是，基層政府間共謀行為與政策執(zhí)行靈活性的其他形式做法，在實(shí)際過程中難以分辨，有著深厚的合法性基礎(chǔ)。這些條件意味著，基層政府間共謀行為失敗的可能性和代價(jià)都很小。

　　在這個(gè)意義上，我們不難理解為什么現(xiàn)行制度中的一系列措施難以有效解決共謀問題。以干部"輪換"制度為例。干部輪換制度的一個(gè)功能是削弱官員長期在一個(gè)地區(qū)部門而形成共謀基礎(chǔ)，但是，政府是一個(gè)高度組織化了的內(nèi)部市場，人員流動難以超越組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。如果某一官員拒絕參與共謀，這種"不合作"導(dǎo)致的后果難以通過"退出"而逃避。換言之，與工業(yè)組織間共謀現(xiàn)象相比，政府間共謀行為有著強(qiáng)大的實(shí)現(xiàn)機(jī)制（enforcement ），是建筑在政府組織權(quán)威基礎(chǔ)上的制度化行為。這個(gè)認(rèn)識有著重要的意義，即雖然在上面的討論中，我們強(qiáng)調(diào)了基層政府間形成的利益共同體在共謀行為中的作用，但這一利益共同體并不是穩(wěn)定的、一成不變的。恰恰相反，共謀行為在不同政府部門、不同政策領(lǐng)域所涉及的人員是不同的，在不同時(shí)間點(diǎn)也是不斷變動的；
而且各級政府和當(dāng)事人可以同時(shí)有著雙重身份：作為共謀行為的參與人和成為共謀行為針對的對象。在這里，形成利益共同體并不是基層政府共謀行為的必要條件。我們不難看到，即使參與者沒有共同利益，他們也很難突破共謀行為的圈圍�，F(xiàn)有的組織機(jī)制和制度環(huán)境提供了這類共謀行為穩(wěn)定存在、重復(fù)再生的基本條件。

　　導(dǎo)致影響基層政府間共謀行為的原因是多方面的，本文只是從組織分析角度提出了一種理論解釋。我們認(rèn)為，這些組織現(xiàn)象不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力。共謀行為的產(chǎn)生和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導(dǎo)致的結(jié)果，在很大程度上也是近年來政府制度設(shè)計(jì)、特別是集權(quán)決策過程和激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果。在上面討論的諸種問題中，政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性這一悖論是關(guān)鍵所在，可以概括為這樣一個(gè)組織機(jī)制：組織決策與執(zhí)行過程的分離程度與組織決策的集中程度成正比。組織決策的一統(tǒng)性加劇了執(zhí)行過程的靈活性：當(dāng)決策權(quán)力以及資源向政府上層機(jī)關(guān)集中時(shí)，自上而下的決策和隨之而來的資源分配就更需要依賴漫長的行政鏈條和基層政府的"靈活執(zhí)行"實(shí)施之，從而為共謀行為提供了組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境。①「上級部門為了防止執(zhí)行過程的歪曲而設(shè)計(jì)了許多措施（例如退耕還林資金直接打入農(nóng)民戶主的帳號）。但是在面臨多重目標(biāo)的基層政府看來，這些做法并不總是合理的，因此在實(shí)施過程中并不盡力執(zhí)行�！购喲灾�，基層政府共謀行為是中央集權(quán)決策過程所付出的代價(jià)。只有在政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境方面進(jìn)行相應(yīng)的變革，才能有效地克服這類問題。

　　本文討論的組織制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)的種種問題提醒我們，任何激勵(lì)機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)的有效性都是有前提條件的。政府組織作為一種特殊的壟斷組織，與其他的經(jīng)濟(jì)組織有著許多不同之處，有著特定的內(nèi)在機(jī)制。在沒有充分認(rèn)識這些組織機(jī)制的情況下盲目模仿復(fù)制之，很可能得到適得其反的結(jié)果。政府組織深入改革的前提是對這一組織現(xiàn)象進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，提出有力的理論解釋。

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　　作者單位：斯坦福大學(xué)

　　上海高校社會學(xué)E-研究院（上海大學(xué)）

　　來源：原載《社會學(xué)研究》2008年第6期

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