劉守英：集體土地資本化與農村城市化——北京市鄭各莊村調查
發(fā)布時間:2020-06-15 來源: 幽默笑話 點擊： 
摘要：本文基于對北京市一個村莊的實地調查發(fā)現，土地資本化是城市化的重要依托。土地資本化的不同方式決定了城市化的模式。一種模式是政府主導的城市化，它依托于土地的國有化和政府攫取土地的級差收益。另一種模式是農民自主的城市化，即在不改變土地集體所有制性質的前提下，在規(guī)劃前提下，農民集體一方面通過宅基地的商品化和資本化，發(fā)展房地產，將土地級差收益留在村莊，用于企業(yè)發(fā)展、村莊改造；
另一方面通過土地的非農化發(fā)展第二三產業(yè)，推進農村的工業(yè)化和城市化。在政府主導的城市化越來越導致社會矛盾激化的情況下，應該研究農民自主城市化的經驗、效果，客觀評價它對中國農民參與城市化進程的重要意義。
關鍵詞：土地資本化；
城市化；
村莊調查；
集體土地
收稿日期：2008-09-12
作者簡介：劉守英，男，湖北省洪湖市人，國務院發(fā)展研究中心農村部研究員。
本文系北京村莊制度變遷研究組《集體土地上長出的城市——鄭各莊現象研究》課題的分報告。參加調研的人員還有：張強、黃中庭、袁家方、章浩。感謝鄭各莊領導和村民對本研究的大力支持。
一、引言
在中國土地包產到戶的發(fā)源地——鳳陽縣的城墻上，至今還留著那位出生于斯的明朝開國皇帝朱元璋撰寫的"萬事根本"的牌匾。在農耕社會，土地無疑是萬事之根本，是農民的衣食父母，是國家稅收的主要來源。伴隨農業(yè)社會向市民社會的轉變，土地更是煥發(fā)出神奇的魔力，她已不再僅僅出產糧食，而是長出了一塊塊的工業(yè)，長出了一片片的城市；
她不再僅僅是農民生存保障的源泉，而是成為升值最快、最穩(wěn)定的生產要素，成為非農產業(yè)和城市投資融資的最可信賴的擔保品，成為各利益相關者追逐和爭奪的對象。①「參見蔣省三、劉守英：《土地的秘密》（待出版文稿）�！雇恋氐馁Y本化成為一個國家、一個區(qū)域、甚至一個村社高速成長的發(fā)動機，是他們創(chuàng)造經濟奇跡的秘密。②「參見德。索托：《資本的秘密》，北京：華夏出版社2006年版�！�
北京城郊的鄭各莊村，就是一個集體土地資本化推動村莊巨變的典型個案。30年前，這里絕大多數人口被束縛在土地上以農為生，人均年純收入182元。改革開放以來，尤其是1998年以后的10年間，鄭各莊村發(fā)生了翻天覆地的變化。
2007年與1998年對比，村級總資產從0.36億元增加到32億元，提高了88倍；
經濟總收入從0.35億元增加到12.8億，提高了36倍；
上繳稅金從33萬元增加到6800萬元，增加了205倍；
村民人均收入從3100元提高到21000元，增加了6.8倍，兌現村民福利增長了39倍；
人均土地收益分配從50元增加到2000元，③「見鄭各莊內部資料：《鄭各莊村史》。」實現了一個傳統(tǒng)村莊向工業(yè)化、城市化的現代社區(qū)的轉型。
本文以鄭各莊村這塊土地上如何長出工業(yè)和城市為線索，記錄宏福集團利用村莊土地的資本化發(fā)展與壯大、鄭各莊村伴隨宏福集團的發(fā)展從傳統(tǒng)村莊邁向工業(yè)化城市化的進程，著重分析集體土地資本化的組織、體制和機制基礎，揭示農民土地資本化與政府土地資本化的差異，以及農民集體土地資本化對農村工業(yè)化和城市化的意義。
二、宅基地商品化與土地資本化
�。ㄒ唬┗C為機遇的土地資本化
鄭各莊村在經歷了集體辦企業(yè)和村民在外闖蕩的歷程后，于1990年代末明確了要利用村里的資源謀發(fā)展，而且是在保住集體土地所有制性質不變的前提下，通過土地來自我謀發(fā)展。當時，房地產開發(fā)已經在鄭各莊周邊蔓延，以王府名義開發(fā)的房地產項目——王府花園、王府公寓、王府農場等在相鄰的村莊拔地而起，鄭各莊這片土地理所當然成為許多房地產商垂涎的版圖！但是，鄭各莊人作出了另一種選擇——明確提出了自己的土地利用和開發(fā)目標：第一，鄭各莊祖輩留下的地不賣！自己的地自我開發(fā)。第二，土地開發(fā)不能急功近利，要考慮可持續(xù)性發(fā)展。第三，村莊開發(fā)要有規(guī)劃地進行。①[參見《宏福集團發(fā)展史》（內部資料）。]
從事后來看，鄭各莊村的土地開發(fā)，并不是因為鄭各莊人比別人更有遠見，從一開始就窺視到了土地資本化的魔力，從而甘愿冒著政策的風險成為較早吃螃蟹的人，而是出于企業(yè)當時陷于困境所采取的無奈之舉。
第一，到1997年時，隨著企業(yè)發(fā)展規(guī)模的擴大，已吸引大量非本村人進入企業(yè)，在企業(yè)就業(yè)員工中，外村人占到91.4%，其中有些人已成為企業(yè)發(fā)展的骨干，集團骨干中，外來人已達51人。由于這批人不是本村人，就不能享受福利化的宅基地制度的恩惠，但他們又是在為本村企業(yè)服務，作為村企合一體制的領導人就不可能不解決這批人的住房、而將他們推向商品房市場來解決。因此，解決這些人的住房成為宏福集團留住人才、發(fā)展自己的重要手段。
第二，是為了消化企業(yè)的"三角債".90年代末這家以建筑、施工為主的宏福集團已經被"三角債"拖得"債權高筑"，到1997年，集團債權高達3000多萬元。于是集團不得不決定以物折款的方式盤活資產，凡是集團的債務單位，有水泥出水泥，有鋼材出鋼材，沒有材料的出人工，作為啟動住房建設的資源。②[參見北京郊區(qū)村莊制度變遷研究組《集體土地上長出的城市——鄭各莊現象研究》。]
令鄭各莊人喜出望外的是，這一本來為企業(yè)解困的初衷卻讓他們嘗到了土地商品化的甜頭，產生了通過土地資本化發(fā)展企業(yè)、改造村莊的念頭。
鄭各莊第一批住宅樓經過八個月的蓋建誕生。這批住宅樓的入駐取得了意想不到的效果，上樓的村民和員工以預付款方式進行訂購。所得的500萬元預付款不僅救活了企業(yè)，而且企業(yè)以此作為周轉金，凈賺了2000萬元。這給宏福集團通過舊村改造實現土地資本化很大啟發(fā)！在僅僅6畝地上就蓋出了4棟15236平方米的樓房，全村現狀為415戶，占地1050畝，不僅用地不集約，而且毫無規(guī)劃，未來新增人口還得申請宅基地繼續(xù)蓋房，更要命的是，農民祖祖輩輩只要有點活錢，隨著娶妻分家，就要不斷地翻蓋房屋，如果讓全體村民都住進樓房，整個村子將省出多少宅基地！
宏福集團在土地上不就大有文章可做了嗎！把鄭各莊建成現代生態(tài)莊園不就有了突破口了！
就這樣，在鄭各莊人面前，危機變成了機遇。
起初只是為了解決企業(yè)員工住房、消化企業(yè)債權的無奈之舉，變成了一個對未來宏福集團和鄭各莊發(fā)展起決定作用的決定：進行舊村改造，盤活宅基地，為集團發(fā)展開辟土地空間。
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要進行舊村改造，就必須動用農民已經占有的宅基地。但是，盤活宅基地談何容易！一大堆的問題有待發(fā)動舊村改造的領頭人去解決③：[據鄭各莊舊村改造農戶調查實錄。]
——村里的每個農戶祖祖輩輩就是一家一院自蓋院落的傳統(tǒng)，房子里要擺放農具，四周要養(yǎng)豬禽增加收入，要他們住到一間一間的閣樓上去，大多數農民認為不習慣、不方便。
——祖輩留下的院宅房屋是幾代人奮斗的結果，每塊磚瓦、每根椽子都是流著血汗！況且大多數農民的房屋都是在改革以后收入提高新蓋的，一些農戶的房子還蓋得很有水準，要拆掉他們的房子，不僅費錢，更主要是他們舍不得。
——農民住自己的房子時，都是自我維護和自我管理，上樓以后就要有專門的物業(yè)管理，用電用煤都比原來高，農民反映收入低、住不起。
——農民對于上樓更是心存后顧之憂，今天上樓，明天養(yǎng)不起樓怎么辦？
——還有法律對宅基地制度的規(guī)定。按照《土地管理法》的規(guī)定"，農村村民一戶擁有一處宅基地"，上樓以后這個權利如何保障，如何實施？
會不會上樓以后，這個權利就沒有了？
但是，農民上樓既是鄭各莊舊村改造的題中應有之義，也是舊村改造能否進行和能否成功的關鍵。因為農民不上樓，舊村改造就無法展開，土地節(jié)約就無從談起，土地資本化也就成了空想。
如何讓農民上樓？重要的是形成和制定符合村民實際、顧及他們利益的政策，作出有利于保障村民居住權益和經濟利益的制度安排。黨總支召開會議提出三條原則：
——要設身處地為村民著想，決不讓老百姓吃虧，既然有好的初衷，就要實現良好的目的。
——實行不讓農民吃虧的房屋作價評估。
——制定相關優(yōu)惠政策，既然要讓村民上樓，就要讓村民住得起樓，養(yǎng)得起樓。
按照這幾條原則形成了鄭各莊村舊村改造中關于村民拆遷安置的規(guī)定。包括：（1）拆遷安置：凡是具有本村常住戶口的村民以及在上學期間戶口遷出并長期與父母生活居住在一起的未婚人員，每人40平方米。為了緩解住房安置壓力，零歲以上的未婚人員每人為120平方米；
原住宅面積如大于拆遷安置住宅面積，按原住宅面積進行安置。（2）拆遷補償辦法及標準：分期進行補償。（3）在綜合考察村民拆遷補償水平的基礎上，確定出售給村民樓房的價格。（4）將村民拆遷的前期補償總額與村民認購樓房的總額進行互抵，多退少補。（5）確定住房福利待遇標準。（6）解決村民臨時居住的辦法。①[參見北京郊區(qū)村莊制度變遷研究組《集體土地上長出的城市——鄭各莊現象研究》。]
在作出有關農民拆舊換新制度安排的同時，鄭各莊的舊村改造規(guī)定中，也制定了相應的企業(yè)和教師購房辦法和外來人口購買宅基地改造剩余用房辦法，通過盤活宅基地和舊村改造，實現土地資本化收益的目標彰顯。
一是關于教師購房辦法。有資格購房的教師是指工作在本村域內院校中非本村村民屬性的相關人員。中小學校（過去屬于民辦公助性質的中小學校）老師：給與40平方米村民（相當于一個人的指標）福利房價，其余的按每平方米1680元售給，但購房總面積不能超過家庭人口現狀的人均40平方米。超過部分按市場價格購買；
引進的大學教職工：按市場價格的80%售給，委托校方對購房標準實施控制。
二是企業(yè)員工購房辦法。有資格購房的企業(yè)員工是指工作在本村域內企業(yè)中非本村村民屬性的相關人員。根據員工的貢獻（工齡、職務），按照市場價格的60%-80%售給。住房面積控制在90-160平方米之間。
三是有住房的外來人員房屋兌現辦法。指在舊村改造之前購買村民宅地內房屋的人員。按舊房屋同等的建筑面積、以村民福利房價格標準售給樓房。超過原房屋建筑面積的部分，按市場價格購買。拆遷后，不享受村內福利。
四是外來人購房辦法。把村民、企業(yè)員工、教職工認購住房后的剩余房推向市場。在不作宣傳、不推銷的前提下，外來人自愿前來購買。執(zhí)行市場價格，以彌補舊村改造的資金缺口。
正是由于細致的工作、以保障村民利益為前提的制度規(guī)范，以及先上樓農戶的示范效應，鄭各莊391戶祖祖輩輩自己蓋院、幾代人生活在一個院落的傳統(tǒng)，轉變?yōu)榘撮T牌號和樓層、戶與戶之間彼此不相識的多層樓居住方式。
�。ㄈ┍P活宅基地實現多贏的效果
第一，改善了村民的居住和生活條件。從1998年3月到2007年年末，鄭各莊共拆除舊房屋3084間，計50000平方米，院墻16000平方米。舊村改造后，村民住房共1130套，建筑面積101700平方米；
另外為新生及合理遷入的村民預留福利房120套，建筑面積11300平方米。共計113000平方米。人均居住面積達到70平方米，相當于上樓前23平方米的3倍。差不多原來的一個農戶在舊村改造后獲得了3-4套公寓樓。實施舊村改造，村民陸續(xù)搬遷上樓，基本一代人一套住房，打破了原來"一宅一家一戶"的格局。同時也把農民從多少年來勞其一生省吃儉用、一輩子心血都用在蓋房上的生活模式中解放出來。
第二，以優(yōu)惠價格配置住房給企業(yè)核心員工，為發(fā)展企業(yè)留住了人才，積累了人力資本。產業(yè)配套房，用于安置宏福集團及合作企業(yè)的員工、大中小學校的教職工，筑巢引鳳的效應愈加顯著。使鄭各莊村經濟建設蒸蒸日上。在不擴大住宅用地的前提下，建了一批產業(yè)配套住房，安置企業(yè)員工、院校教職工以及周邊村農民4500戶。通過舊村改造，為企業(yè)員工及大中小學教職工建造1377套房，建筑面積181901平方米。還預留了產業(yè)配套房182套，建筑面積191215平方米。共計373116平方米。這兩類群體只是以成本價購房，成為商品房改革大潮中的贏家。
第三，土地的資本化收益，為公司創(chuàng)造了巨額資金。第一批對外銷售298套，33475.48平方米，實現銷售收入34，008，990.26元，到2007年，共對外銷售18批房、4452套，銷售面積418383.27平方米，平均單價從680元提升到5680元，共實現銷售收入1，378，013，540.75元。
第四，節(jié)約了土地資源，為鄭各莊的產業(yè)發(fā)展騰出了土地空間。通過舊村改造，(點擊此處閱讀下一頁)
住宅用地由原來的1050畝減少到250畝，節(jié)約土地800畝。
第五，改善了村民居住環(huán)境，使鄭各莊從一個傳統(tǒng)農村變成現代城市社區(qū)。十年前的鄭各莊，生活環(huán)境差。現在鄭各莊成為一個規(guī)劃科學、村里人和外來人共處、環(huán)境優(yōu)美的現代城市社區(qū)。
�。ㄋ模┱厣唐坊�、資本化的意義
第一，鄭各莊的舊村改造，創(chuàng)造了農民以自主投資、自我管理的方式進行村莊改造的模式。
鄭各莊村在舊村改造中，村民的拆遷補償、住宅樓和基礎設施建設以及物業(yè)管理等方面的投資完全由村里企業(yè)負擔，沒有給地方政府財政添任何負擔，而且在舊村改造中不依賴開發(fā)商，完全靠自己投資，自己開發(fā)、自己管理、自我完善，避免了農民和村莊利益的流失，減少了目前征地拆遷中農民集體與開發(fā)商的利益糾紛，也避免了政府為了拆遷改造給開發(fā)商讓利，造成政府與農民的沖突。
鄭各莊舊村改造運營成功的經驗表明，只要在宅基地政策上敢于創(chuàng)新，允許宅基地的商品化、資本化，允許集體宅基地作為房地產市場的適當補充，就可以打通舊村改造的資金流，也可以改變目前國有土地壟斷供應下房價居高不下的局面，為城鄉(xiāng)生產要素的對流和農民參與城市化進程打開一條通道。
第二，鄭各莊的舊村改造，開辟了鄉(xiāng)村房地產開發(fā)新模式。
我國政府認定的房地產開發(fā)模式是，政府供應土地，由房地產商在國有的土地上開發(fā)與經營，政府通過土地的招拍掛獲得巨額土地出讓收入，房地產商從住房銷售中獲得利潤。
鄭各莊村的房地產開發(fā)則完全是另一種模式，他們是利用村莊宅基地盤活節(jié)約的土地，從事了部分商品房開發(fā)對外銷售，因此，其土地是集體所有的宅基地，住房建設的主體是村里的企業(yè)。
因此，土地資本化的收益留在了村莊和企業(yè)，房地產銷售的利潤也歸本村企業(yè)，促進了企業(yè)發(fā)展和村莊面貌的改善。
由此可見，鄭各莊的舊村改造取得了多贏的效果，農民居住條件改善，為企業(yè)員工解決了后顧之憂，而宏福集團則成為舊村改造和土地資本化的最大受益者。
三、集體建設用地入市與農地非農化
事實上，鄭各莊對村莊土地的利用并不僅僅局限于實施舊村改造來改變農民的居住方式和村莊環(huán)境，他們在謀劃著一個更大的目標：利用集體土地實現村莊的工業(yè)化和城市化。
要實現農業(yè)向工業(yè)的轉變，就必須要改變土地的用途和使用方式。對于宏福集團的決策者來說，全村土地總量4332畝中，已有1370.57畝作為村莊道路、廣場、宏福學校等公益性設施用地，另外近3000畝地分別為通過舊村改造騰挪出的800畝宅基地和2200畝耕地。我們下面就來講述鄭各莊人是怎樣通過企業(yè)、村莊與農民的巧妙的合約安排，依靠這片土地的非農化，推進村莊工業(yè)化和城市化的進程的。
（一）化解土地非農化的政策制約
要在這片土地上做工業(yè)化的文章，首先就要得到各主管部門的許可和批準。
第一關是規(guī)劃關。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，"鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃的內容應當包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農業(yè)生產、生活服務設施、公益事業(yè)等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護等的具體安排。""鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃，報上一級人民政府審批。村規(guī)劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意。"①[參見《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。]
到了1996年，鄭各莊人繪制出自己村莊的第二個規(guī)劃。這個被稱為《鄭各莊村21世紀生態(tài)莊園》的建設規(guī)劃，由鄭各莊人聘請一批專家繪制完成。它依據北京市及昌平區(qū)總體規(guī)劃布局和功能定位，按照人與自然、人與資源、人與環(huán)境和諧的理念，結合本村所處的地理位置以及具有的人文特征、資源特點和未來產業(yè)發(fā)展方向等因素，遵循可持續(xù)發(fā)展的主導思想，將鄭各莊村288.7公頃村域，規(guī)劃出生活居住、科技產業(yè)、教育科研、旅游休閑、商業(yè)服務等五大功能。這一規(guī)劃突出了產業(yè)支撐、生態(tài)環(huán)境改善以及基礎設施配套等，計劃用20年的時間，打造一個以經濟繁榮和高度的精神文明為主體，擁有優(yōu)美的人居環(huán)境、完善的基礎設施和配套的服務體系的生態(tài)型主題村莊。①[參見昌平區(qū)規(guī)劃委員會對鄭各莊規(guī)劃的批復。]
盡管這個規(guī)劃按照鄭各莊人對未來自己家園的憧憬繪制，但其科學性和前瞻性絲毫不亞于任何一個高標準的、高花費的、興師動眾的規(guī)劃。鑒于此，2005年3月北京市規(guī)劃委員會正式批復的《鄭各莊片區(qū)平西府組團控制性詳細規(guī)劃》就是在這個規(guī)劃基礎上形成的。
這個規(guī)劃是鄭各莊人的第三個規(guī)劃。它按照北京市和昌平區(qū)總體規(guī)劃以及北七家小城鎮(zhèn)功能定位，對村域內4331.3畝土地作了規(guī)劃，除了保留73.5畝農業(yè)用地外，大部分土地規(guī)劃為集體建設用地即非農產業(yè)用地。具體用地功能如下：村民及企業(yè)配套住房用地646.8畝，高檔住宅即1000棟用地494畝，工業(yè)用地355.95畝，教育科研用地533.59畝，溫榆河綠化帶763.6畝，人工湖、護城河、溫榆河等水域用地230.8畝，商業(yè)文化娛樂用地161.55畝，公共設施用地25.8畝，道路用地680畝，行政辦公用地34.05畝，綠地及綠色產業(yè)用地833.66畝。
這個規(guī)劃不僅讓鄭各莊的人吃了一顆定心丸，而且為鄭各莊村的建設和發(fā)展提供了法律保護、科學憑據和規(guī)劃保證。從1996年自我制定的規(guī)劃到2005年規(guī)劃得到批復，以及規(guī)劃批復以后的整個時段，鄭各莊真正做到了以規(guī)劃統(tǒng)領全村的空間布局、產業(yè)配置、基礎設施建設和村莊發(fā)展，真正落實了規(guī)劃的權威性和嚴肅性，它沒有像某些城市那樣花大價錢繪制完規(guī)劃以后，讓其變成"規(guī)劃、規(guī)劃、墻上掛掛"，也沒有因長官意志和領導人的個人喜好而隨便更改規(guī)劃。規(guī)劃真正成為鄭各莊從傳統(tǒng)農區(qū)變成現代、宜居、功能完善、布局科學和和諧發(fā)展的城市的基礎。
第二關是宅基地使用關。通過舊村改造節(jié)約出來的800畝地，審批起來相對容易，因為這些地已經是集體建設用地，只需辦理相關手續(xù)即可使用。
第三關是土地審批關。因為1998年施行的修訂后的土地管理法，對土地實行用途管制、嚴格耕地保護和加大審批等規(guī)定，對土地轉為非農用途作出了非常嚴格的規(guī)定。對于宏福集團來說，更難的是第三道關，2200畝耕地要轉變用途，就要到國土部門辦理土地轉用審批手續(xù)。不過，實事求是地講，1990年代末的土地管制還沒有現在這樣嚴格，加上農業(yè)部門對農民發(fā)展經濟的支持，又從另一角度分擔了農民利用土地發(fā)展非農產業(yè)的風險。在這一歷史關頭，當時北京市大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)的政策支持了鄭各莊創(chuàng)辦的"宏福創(chuàng)業(yè)園".②[參見鄭各莊關于土地確權、確利的規(guī)定。]村集體就通過整理置換、交納復墾費等方法，逐步將其中的1600耕地調整為建設用地。也就是說，宏福集團靠盤活宅基地節(jié)約的800畝存量集體建設用地加上整理置換的1600畝地，已經擁有了2400畝土地的開發(fā)經營權。
�。ǘ┡c農民集體達成租地合約
更為關鍵的是，必須解決好村民與土地的關系，核心是村民的土地對利益保障。
節(jié)約出來的宅基地屬于全體村民集體所有，集中利用的核心是保障每個村民的土地利益。那2200畝耕地就要復雜得多，這些土地于1984年包產到戶時已下放到每個農戶，盡管在大部分農戶轉向非農產業(yè)以后，這些土地已由村農業(yè)公司代為經營，但是承包權和收益權仍然屬于鄭各莊村的每個農戶。如何將這些每個農戶擁有權利的土地轉為集團集中開發(fā)經營呢？
鄭各莊在1998年實行舊村改造的同時，還有另一個舉動，那就是作出了村莊農民集體土地委托公司經營的制度安排。當時正值落實中央關于土地延包30年不變的政策，鄭各莊結合本村的特點，在尊重農民意愿的前提下，建立了確權、確利、保收益的土地流轉機制，為集團經營村莊農民集體所有土地提供了制度保障。具體而言：村委會與宏福集團簽訂土地流轉協議。集團一律采取有償租用的形式，保證每畝每年不低于5000元的土地租金。對尚未租出的土地，則由宏福集團按每畝每年500元的租金標準支付給村委會。村委會收回的土地租金，全部分配給享有土地承包權的農民。①[參見劉守英：《中國的二元土地制度與土地市場殘缺》，《農業(yè)部農研中心改革30年論文集》。]
這一制度規(guī)定帶來土地利用主體的重大變化，那就是，宏福集團從村集體手中，獲得了對鄭各莊村域全部土地有規(guī)劃的開發(fā)與經營權。它成為宏福集團對村莊土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商引進企業(yè)，依靠市場機制推動土地流轉，推動村莊工業(yè)化和城市化的重要合約安排。
這一合約安排當時之所以為大多數農民所接受，主要是基于：
第一，在土地經營上，鄭各莊村召開村民代表大會通過決議，明確了土地只租不賣的思路，只是將土地經營權委托給了集團，集體土地所有權性質并未發(fā)生移轉，也就是說，宏福集團只是通過出租方式獲得了鄭各莊村農民集體土地20-30年的使用權，集體土地所有權仍然握在鄭各莊農民集體手中。這就避免了國家征地或房地產商買地開發(fā)導致農民集體喪失土地所有權。
第二，集團支付給農民集體每畝土地租金不低于5000元、未出租土地按500元支付。集團使用鄭各莊村的土地，無論盈虧與否，都必須按時交付租金，保障了農民的土地租金，避免了農民直接參與市場經濟的風險。村民作為土地所有者，不參與土地經營，但享受土地租金，保障了農民的土地權益。集團在與村委會簽訂委托經營土地合同、交納土地租金后，可以自行經營土地，也有利于集團作出整體規(guī)劃，優(yōu)化產業(yè)布局。
第三，村委會保證收取的土地租金，除公共福利外全部分配給村民，每年將土地利用情況、租金標準、租金收入及分配方案向農民張榜公布，保障了村民的知情權和監(jiān)督權，使農民集體的土地租金得到足額分配。
�。ㄈ┘w建設用地非農化的方式
在通過出租取得集體土地的經營權后，宏福集團對鄭各莊村域土地采取了自用、入股、土地出租和廠房出租的方式，以推進村莊的工業(yè)化進程。
從1998年到2007年，宏福集團自用土地創(chuàng)辦屬于集團旗下企業(yè)18家，自用土地410畝；
宏福集團以參股及合作方式引進企業(yè)8家，合作利用土地515畝；
園區(qū)以廠房出租方式引入企業(yè)27家，占地61畝。
通過這三種方式，鄭各莊土地被轉化為企業(yè)用地576畝，占全村土地面積的13.3%，占全村建設用地面積的17.2%.正是通過土地的自用、集團參股、合作利用土地、租廠房和租地招商引資，到2007年，鄭各莊已有企業(yè)60家，創(chuàng)造產值12.8億元，上繳稅收7000萬元。制造業(yè)產值和就業(yè)占到全村的47.8%和14.5%，基本實現了村莊的工業(yè)化。
在自身大力發(fā)展、引入企業(yè)、推進工業(yè)化的同時，宏福集團還通過調整產業(yè)結構、大力發(fā)展第三產業(yè)、引入學校進入村莊聚集人氣，推進村莊的城市化。為了適應產業(yè)結構的轉型和城市化的進程，宏福集團在土地配置上也作出了相應調整：
一是自用240畝用于溫都水城品牌相關的第三產業(yè)發(fā)展，實現宏福集團自身從原來以建筑施工為主導產業(yè)的集團向以旅游、賓館、文化創(chuàng)意、會展等以第三產業(yè)為主的服務業(yè)的轉型。
二是引入北京郵電大學軟件學院和中央戲劇學院，聚集鄭各莊的人氣、文氣，改變人群結構，提升購買力，使村莊工業(yè)化向城市化轉型。到2007年年底，租用大學園區(qū)112畝，占村域面積的2.6%.
（四）集體建設用地非農化的收益與分配
第一，農民集體獲得了土地租金。鄭各莊通過集體建設用地進入市場，實現工業(yè)化城市化的同時，也收獲了土地非農化的租金。
第二，形成產業(yè)發(fā)展、村民居住、社區(qū)公共空間配置科學、合理的用地結構。一方面表現為產業(yè)用地配置合理，第二產業(yè)用地占13.5%，服務業(yè)用地占62.4%，完成從工業(yè)用地為主向服務業(yè)用地為主的現代城市用地結構轉型。另一方面表現為用地極其高效、集約。產業(yè)用地占比達80%，公共用地只占0.3%，企業(yè)和村莊辦公用地只占0.08%，與我國各大城市的寬馬路、大廣場、氣派威嚴的政府辦公大樓等公共用地占比過高形成鮮明對照。
第三，在村莊土地工業(yè)化、城市化進程中，受益最大的是宏福集團。在集團創(chuàng)辦的企業(yè)，在利用村莊土地時，只需要支付每年每畝5000元的租金，這就大大降低了企業(yè)的土地成本，可以將大量流動資金用于企業(yè)發(fā)展。而且無論是早期的辦建筑產業(yè)還是后期的賓館、高檔服務業(yè)用地，也只需要按原來集團與村委會的合約支付5000元錢，對宏福集團來講就太合算了。
第四，村農民集體得到了一筆比原來種地時更高的土地租金。從村集體來看，(點擊此處閱讀下一頁)
按照原來的集團與村委會的合約，到2007年年底，集團已非農化的土地共1390畝，按每年每畝5000元計算，每年集團向村委會支付租金698萬元，其中，自用410畝，交納租金205萬元，合作給村外企業(yè)910畝，租金490萬元，廠房出租61畝。苗木地60畝，因屬村內綠化配套，由物業(yè)公司按年畝300元標準補償。暫未租用的979.76畝，由宏福集團按每年每畝500元標準補償，兩項加總，村集體每年從集團獲得租金為698萬元。與農民原來經營農業(yè)的收入相比，村農民集體從土地確實獲得了一筆很大的且有保障的收入，每畝地的收入上漲15倍。
第五，每個村民以村民身份獲得了一筆土地分紅。在個人不直接經營的條件下，2007年，人均從土地收益中得到5600元的回報，比自己承包經營時的300元提高了17.6倍。
四、政策意義
短短30年，鄭各莊這個本來普普通通的村莊就創(chuàng)造了那么多的"奇跡"！這里發(fā)生的一切，核心是土地資本化的嘗試，集體建設用地上創(chuàng)辦工業(yè)及發(fā)展第三產業(yè)。這些突破不僅使理論工作者陷入深深的思索，也對現行政策帶來巨大挑戰(zhàn)。
�。ㄒ唬╆P于土地資本化的收益歸屬
城市化的最重要特征是土地非農化以后帶來的土地級差收益的大幅攀升。在城市化帶來高樓大廈、帶來馬路及廣場、帶來人口聚集的背后，是各個利益相關者對土地級差收益的追逐，甚至血腥的爭奪。
由于特殊的土地制度，中國的土地資本化收益的歸屬、使用和分配更顯畸形�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，任何建設，要使用土地的，必須使用國有土地；
農地轉為非農建設用地，必須實行國家征用；
在實行國有建設用地有償使用以后，商業(yè)、房地產等經營性用地必須通過招拍掛方式取得，由此形成的格局是，政府成為土地級差收益的主要攫取者，房地產業(yè)的發(fā)展只能由開發(fā)商在國有的土地上進行，農民集體在得到按土地原有用途的一定倍數補償之后，從此割斷與土地的聯系，被排除在土地資本化收益的分配之外，成為農民與政府沖突和群體性事件的主要根源。
在政策和法律的倒逼之下，地方和村級組織改變這種土地資本化歸屬和分配格局的企圖也成"星火燎原"之勢，各地的差異只在程度不同及是否由點擴展到面而已。從全國已發(fā)生的案例來看，政府壟斷土地資本化收益以外的類型大致有兩種：一種是在政府規(guī)劃和土地管制框架下，政府在征用農民土地的同時，給農民集體以一定比例的"留用地"用于非農產業(yè)的發(fā)展，農民一般再將這些土地以土地出租或廠房出租的方式，獲得土地資本化的部分收益；
另一種是農民集體自行將土地以出租或蓋廠房出租的方式，獲得土地資本化的收益。第一種情形將土地非農化納入政府整體規(guī)劃和發(fā)展框架之下，但農民只是獲得很小比例的發(fā)展機會，并沒有改變他們的土地資本化收益大頭被剝奪的命運。第二種情形是，農民獲得了土地的部分級差收益，但農民只是當地主吃租，租金受外來企業(yè)波動很大。①[參見蔣省三、劉守英：《土地制度改革與國民經濟成長》，《國務院發(fā)展研究中心專題報告》，2007年。]
鄭各莊是農民集體將土地資本化的收益留在村莊的典型。與其他案例比較，鄭各莊的土地資本化有如下幾個特點：第一，村自己成立的股份制公司將自己村莊的土地租來經營，而不是由村委會從事土地的出租與經營，公司為了土地資本化收益最大化，比村委會更加注重土地的集約利用與經營；
第二，房地產的開發(fā)和創(chuàng)辦第三產業(yè)由本村企業(yè)進行，而不是只收取地租以后，由社會企業(yè)開發(fā)和經營，這樣，房地產開發(fā)的利潤被留在了村內，成為壯大村莊企業(yè)、擴張企業(yè)資本的主要來源；
通過發(fā)展第三產業(yè)，不僅使企業(yè)獲得了土地級差收益，而且同時也使村莊的產業(yè)得到可持續(xù)性發(fā)展。因此，鄭各莊案例與其他案例的最大不同在于：它不僅將土地資本化收益留在了村莊，而且還利用土地資本化發(fā)展了本村產業(yè)，收獲了城市化帶來的產業(yè)利益。
（二）關于集體土地的集約節(jié)約利用
從1980年代中期以后，農民利用自己的土地自辦工業(yè)、參與工業(yè)化進程至今，對于農民集體土地利用不集約不節(jié)約的抨擊就從未停息過。事實上，從我們的觀察，存在三種類型的土地利用不集約不節(jié)約：
一種類型是各或大或小城市的大廣場、寬馬路，超豪華的政府辦公大樓，這難道不是土地不節(jié)約利用的典型嗎？之所以出現這些奇景，主要是以所謂公共目的的用途靠行政配置帶來的，既然是行政劃撥，不占白不占，從而導致大量稀缺土地的不集約不節(jié)約。
第二種類型是工業(yè)園區(qū)用地的不集約不節(jié)約。各種級別的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)大量由政府以各種優(yōu)厚條件招商引資請來的企業(yè)，占用如此大面積的地，有的占而不用造成土地浪費，甚至出現企業(yè)圈地等規(guī)劃改變以后招拍掛出讓，形成工業(yè)園區(qū)的土地投機，難道這不也是土地的不集約不節(jié)約嗎？！之所以會出現這類情形，主要是工業(yè)用地的協議出讓制度帶來的，政府以成本價甚至低于成本價供應，土地協議價與市場價產生巨大差額，從而導致企業(yè)多占地，帶來土地的不集約利用。
第三種類型是農村宅基地用地的不集約不節(jié)約，各地超標的農民蓋房，占用大量土地，尤其在一些明星村，一般將為農民蓋別墅作為提高農民福利的方式，也顯示出土地的不集約不節(jié)約利用。
造成農村宅基地不集約利用的根本原因，也是由于福利化的宅基地制度帶來的。與之相比，鄭各莊的土地利用則實現了高度的集約節(jié)約。這里的舊村改造沒有走許多明星村讓農民住別墅的路，而是讓農民上樓，將節(jié)約出來的宅基地蓋商品房配置給企業(yè)和教職員工，以及進行商品化出售；
工業(yè)園區(qū)從租地到廠房出租，到發(fā)展現代服務業(yè)，到提高引資門檻，到搬遷土地租金價值低的企業(yè)，處處、步步體現了土地的集約節(jié)約原則，之所以會如此，最根本的一條是，鄭各莊的土地實現了商品化和資本化。因此，導致土地的不集約不節(jié)約的根本原因是土地的非市場化配置和不承認土地的商品和資本屬性，與土地是集體還是國有制性質無關。
（三）關于農民自主城市化的道路
我國目前占主導的城市化模式是：（1）政府通過低價征用農民土地，然后以招拍掛的方式出讓土地，獲得高昂的土地收益：（2）政府靠土地出讓收入和土地抵押貸款，支持城市基礎設施投資；
（3）房地產商在通過招拍掛獲得土地后，再以土地抵押和個人購房預付款進行房地產投資，形成國有房地產市場。這種城市化模式帶來的弊病已十分明顯：政府為了獲得更多土地收入，熱衷圈地，造成土地不集約；
以土地抵押支撐的城市基礎設施投資，造成政府財政和金融風險；
政府獨家壟斷供地，推高土地價格，造成房價居高不下；
政府低價征用農民土地，造成農民土地權益受到侵犯，形成政府與農民利益沖突。①[參見劉守英：《土地市場建設30年》，北京：中國發(fā)展出版社2008年版。]
與政府主導的城市化模式相比，以鄭各莊為代表的農民自主的城市化，不僅沒有形成政府投資造成的巨額財政和金融負擔，而且農民土地利益也得到保障，更重要的是，作為解決舊村改造資金的一種手段，在解決本村農民住房的同時，還解決了大量土地用于非農建設，一定量的住房進入市場，不僅解決了村莊自主城市化的資金壓力，也使買不起國有土地主導房地產市場的房屋的群體有了安居之所。但是，按照現行政策，房地產開發(fā)必須使用招拍掛的國有土地，是否允許農民在節(jié)約下來的宅基地上開發(fā)的房地產進入市場，以及在政策執(zhí)行層面，是否一紙之文就能將目前這種法不責眾的現實予以禁止？
鄭各莊變化的結果表明：歷史長期遺留下來的城鄉(xiāng)二元結構的裂痕，正在被農民自己彌合；
城鄉(xiāng)二元結構所造成的城鄉(xiāng)差距，正在被農民自己消除。彌合裂痕、消除差距的路徑，就是讓農民在自己的土地上建設城市。
�。ㄋ模╆P于宅基地商品化
（1）鄭各莊舊村改造中對原有村民的拆遷補償政策與現行宅基地制度的不一致如何解決？按照現行法律，農村宅基地制度有如下特征：一是福利分配，只要是屬于村集體組織的合法村民，就有權申請并獲得一處宅基地；
二是宅基地及其蓋房的面積由各省、直轄市自行規(guī)定，不得超過；
三是嚴格執(zhí)行一戶一宅。
鄭各莊在舊村改造中，這幾條都有所突破。
其一，現有存量宅基地由村里集中使用，在拆舊換新后，每戶不再有相對應的宅基地面積了，不僅現有村民不享有相對應的宅基地，而且未來新出生或婚入的村民也不可能分到宅基地了，宅基地的福利分配制度從此被打破。其二，按北京市的宅基地和住宅面積規(guī)定標準，鄭各莊采取的辦法是以空間換宅基地，即農民把原有的宅基地騰出來，給每個農戶3-4套住宅的補償，這樣，每個農戶的房屋面積比原來增加了，但大大超過北京市的農村住房標準，也突破了"一戶一宅"的規(guī)定。
（2）同時又是最為敏感的問題是，農民宅基地上蓋的房子是否可以對非本村人銷售？這些購房者的權利如何保障？鄭各莊土地資本化的關鍵是在解決本村人口福利化住房的同時，實行了對企業(yè)人員和教職人員住宅的半福利化和半商品化，以及對村外人口的商品化銷售。
但是，法律和中央政策對宅基地商品化和資本化的傾向則是從收緊到禁止的。1985年的中央農村工作文件還允許"農村地區(qū)性合作經濟組織以土地入股方式參與（小城鎮(zhèn)）建設，分享收益或者建成店房及服務設施自主經營或出租".
1987年的《土地管理法》允許"城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民在經縣級人民政府批準后，可以使用集體所有的土地建住宅。"1998年修訂的新《土地管理法》提出了"農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。"1999年，國辦發(fā)"關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知"39號文，明確提出"農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。"2004年28號文，"禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。"在政策處于禁止的狀態(tài)下，在鄭各莊獲得住房的企業(yè)員工和教職員工的房屋產權只能處于灰色或非法使用狀態(tài)，對住房者的住房權利的保護和社會的穩(wěn)定都構成挑戰(zhàn)。還有就是農民宅基地權利的保障問題。農民從老宅基地搬進樓房，現有面積和住房條件都比原來有所改善，但是，原來的住房是生產生活之所，現在的上樓的房子就是單一的居住生活之所，在鄭各莊由于工業(yè)化先于城市化，非農就業(yè)機會多，農民上樓以后的工作生計還不是問題，但是，當將這一模式移植到其他村莊，進行簡單地以房換房、騰挪宅基地時，如果上樓后的農民就業(yè)機會不充分，就會成為一個社會問題，此其一；
其二，未來出生的人的宅基地權利如何保障也是一個問題。我國對城鄉(xiāng)人口實行完全不同的住房政策，對城里人實行的各種住房優(yōu)惠政策農民都無法享受，因此，舊村改造是一種一次性的安置，未來新出生人口、結婚進入人口以及由人口變動帶來的分家，都會成為舊村改造的后續(xù)遺留問題。對于鄭各莊的決策者來說，這些問題也必須要面對并加以解決。
（3）舊村改造中另一個無法回避的問題是，節(jié)約出來的土地上蓋的房子收益是屬于集團的還是農民集體的？也就是說，土地資本化的受益應該歸誰，按什么比例分配？正如我們在前面所分析的，在舊村改造后，從土地資本化的角度看，最大的收益者是宏福集團。當然也不可否認，集團通過旗下的公司為鄭各莊的基礎設施投資和村民福利的改善作出了重大貢獻。但是，舊村改造后長出如此大一塊鄉(xiāng)村房地產收益，這其中應該包括三個利益相關者：一是宏福集團的環(huán)境改善和基礎設施投資；
二是鄭各莊村民集體節(jié)約出來的宅基地在轉為房地產以后的土地級差收益；
三是國家本應征收的土地價值增值稅，但因為目前沒有這一稅種而留在了開發(fā)企業(yè)。因此，我們認為，如果將來在政策上給鄉(xiāng)村房地產開一個口子，就必須重新劃分開發(fā)商、土地所有者、國家之間在土地利益上的分配比例。
�。ㄎ澹╆P于集體建設用地進入市場
鄭各莊集體建設用地進入市場產生的巨大效益與現行法律、政策極大反差。
改革初期，主要是鼓勵農民利用村集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展農村經濟。1980年代中期以后，農村土地進入集體建設用地市場的通道一直還是開著的。
1985年的中央農村工作文件還允許"農村地區(qū)性合作經濟組織以土地入股方式參與（小城鎮(zhèn)）建設，分享收益或者建成店房及服務設施自主經營或出租。"
1987年的《土地管理法》中，農村土地進入非農建設還保留三個通道：1.只要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設規(guī)劃，得到縣級人民政府審批，就可以從事"農村居民住宅建設，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設".2.當全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農業(yè)集體經濟組織共同投資舉辦聯營企業(yè)，(點擊此處閱讀下一頁)
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