·在權力運行中，縣級黨委處于地方的權力制衡之上，縣委書記可以有效擺脫各方面的制約和監(jiān)督

　　·可以說，縣級黨政已經形成了獨立利益，在施政行為中官員的個人選擇有了私利化傾向

　　·應拓寬思路，進行縣級人大、行政與司法系統(tǒng)的綜合改革試驗

　　縣委書記可由上級黨委直接任命，而不是真正由縣域范圍內的黨員、人大代表或民眾選舉產生，對其治下的民眾并不負有直接責任。圖/向春

　　難以制約的縣委書記權力魔杖

　　當前縣級政權運作有一個明顯的權力悖論。一方面，為數(shù)眾多的縣級黨政負責人用掌握的權力侵犯農民土地、不當拆遷居民住房，有的還把國家司法作為私人工具，對付那些對其批評建議的民眾和媒體，甚至對上訪民眾采取各種控制手段；
另一方面，針對近年基層頻發(fā)的官民沖突事件，縣級官員表示，由于許多部門實行垂直管理，縣級黨政缺乏綜合調控能力，是以有限的權力承擔著無限責任。

　　行“惡政”的能力不受制約，圖“善治”的能力卻捉襟見肘，這一權力悖論說明，縣級黨政的政治定位、橫向政治權力制衡和縱向行政分權都存在缺陷。

　　執(zhí)政黨地位決定黨處于行政權、司法權等之上，各級人民代表大會也不能離開黨的領導。制度設計上，縣域范圍內，對黨權的制約主要依賴于黨內民主和黨外監(jiān)督，而這難以落實：紀委監(jiān)督同級黨委是“以下犯上”；
地方人民代表大會沒有任免和監(jiān)督縣委書記的權力；
新聞監(jiān)督也很難；
信訪制度異化，民眾行使監(jiān)督建議權的合法渠道嚴重堵塞�，F(xiàn)實政治中，對縣委書記的制約主要是來自上級黨委，但又天高皇帝遠。

　　因此，在權力運行中，縣級黨委處于地方的權力制衡之上，縣委書記可以有效擺脫各方面的制約和監(jiān)督。

　　縱向分權損傷地方行政能力

　　正因難以制衡縣委書記權力，目前是靠中央集權縮小地方黨政的權力。在行政權的縱向分割上，主要是通過將重要部門如國稅、海關、鐵道、能源、銀行、外匯等劃歸中央直管，工商等劃為省級直管，剝奪縣級黨政的部分財權和事權。

　　但這些措施損害了縣級黨政主導本地經濟和社會的行政能力，妨礙了其對地方事務的管理。用以扼制地方獨大的縱向分權，加劇了縣級黨政有限權力與無限責任間的結構性矛盾。

　　雙重權力來源，對誰負責?

　　更加嚴重的是，在現(xiàn)代國家，地方行政區(qū)劃應有明確的最高責任機構；
一個地方的民眾，應能找到對其權利、利益負責的最高主政官員。但現(xiàn)實中縣級黨政并不定位于此�？h委書記可由上級黨委直接任命，而不是真正由縣域范圍內的黨員、人大代表或民眾選舉產生，對其治下的民眾并不負有直接責任。

　　縣級政府的權力，一來自地方人民代表大會的授權，二來自中央政府的授權。然而在現(xiàn)實中，縣長的選舉需要上級的備案或批準，對上負責遠超過對下負責�？h級黨委與政府的不同權力來源，以及政府的雙重權力來源，造成地方黨政責任目標不清晰，縣級黨政的有限權力，又無能力對地方事務進行全面管理，最后，沒有哪個機構、哪個人能對地方負全責。民眾在尋求權益救濟或有其他訴求時，當?shù)毓賳T能以“沒權管不了”來推脫，但當?shù)攸h政侵犯民眾權益時，又沒有機構能對其進行制衡，從而造成矛盾和政治壓力向上級政府和中央轉移。

　　另外，干部管理制度中地方領導人的激勵機制出了問題。壓力體制促使地方黨政領導人不擇手段地保護官場的生存權和發(fā)展權；
干部異地為官制度和頻繁調動，使得縣級黨政負責人對轄區(qū)失去了身份認同與道義責任，失去了對地方利益的長期考量。目前還未建立起對縣級黨政負責人進行科學評價的標準，也沒有相應的責任追究機制。結果，縣級黨政容易不求“善治”，對本地民眾和中央政府雙重不負責任�？梢哉f，縣級黨政已經形成了獨立利益，在施政行為中官員的個人選擇有了私利化傾向。

　　針對這種情況，浙江、廣東等已進行了一些改革，被稱為“強縣擴權”或“省管縣”，將原屬市政府的一些行政審批、審核權下發(fā)給縣，以提高縣的行政效能；
將縣財政直接同省財政掛鉤，在財政分成方面也有所改變。這一定程度上提高了縣級政權的自主權，但它解決不了縣級政權的權力監(jiān)督問題，增加了權力濫用的風險。海南強縣擴權后，數(shù)位縣委書記的腐敗案就說明了這點。

　　另一政改思路，以安徽宣城的“黨政合一、交叉任職”為代表，它是針對重復分工導致的工作效率下降而進行的改革。但改革局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，作用有限。

　　七大綜合配套改革試驗區(qū)的改革主要集中在行政權范圍內，不足以解決權力結構缺陷帶來的問題，且其并非在縣域范疇內進行。應拓寬思路，進行縣級改革試驗。

　　縣人大改革：真選，專職化，取消常委會

　　首先是縣人大的改革。縣人大代表應取得本縣戶口兩年以上，或在本地連續(xù)工作/居住八年以上，以保證對本地利益的認同。

　　縣人大代表的選舉，突破選舉法中有關“農村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”的規(guī)定，實行同票同權。

　　由選民直接選舉的人大代表候選人，均列入正式代表候選人，不再受選舉法中的比例限制和正式代表候選人確認程序的限制。代表候選人名單應當由現(xiàn)行的在選舉日的5日前公布，提前到至少45日前公布，以讓候選人有充分時間與選民接觸并宣傳自己的主張，以真正搞活競選。

　　縣人大代表要專職化。當選代表為國家公務員的，保留公務員（或教師）身份，但在任代表期間不再擔任原職務，不再擔任代表后自動恢復原公職。當選的人大代表享有高于本地科局級以上公務員平均工資，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險。當選期間的升級和加薪等按在職時處理。非公職人員當選代表的，按上述標準發(fā)給工資并辦理保險。

　　為每位縣人大代表設立專用經費，專用經費限額，由人民代表掌握使用。人大代表應在其當選選區(qū)設立工作室，公布聯(lián)系方式，有責任向其選民匯報工作，對群眾反映問題的處理結果及時反饋。

　　縣人大代表有權配備助理，助理工資等費用由該代表的專用經費列支。助理可以采取資格制，經考試取得資格者可以在省范圍內由人大代表聘用。

　　取消縣人大常委會，最終達到人大主任的“去官員化”。人大常委會委員因其人數(shù)少、來源狹窄、任職時間長，實踐中早已官員化了。人大代表專職化以后，因人數(shù)并不很多，完全可以通過人大全體會議來審議相關事項，不需再設常委會。

　　縣人大主任應由全體代表選出。條件成熟時，限制政府官員擔任人大主任，由不具備公職者擔任，更好地體現(xiàn)人大的性質。

　　取消選舉縣政府領導時候選人的人數(shù)或比例限制，提名、醞釀候選人的時間由不得少于兩天延長至不得少于二十日。進一步保障人大的罷免、質詢、詢問、調查等各項權力，落實人大“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”的權力。

　　行政改革：選縣官，增權限

　　然后是縣行政改革。改革異地為官制度。政務官應具備取得本縣戶口五年以上或在本地連續(xù)工作/居住十年以上的資格，以發(fā)揮地方精英對地方政治的主導作用。在縣級人民代表大會的代表專職化基礎上，在取消候選人人數(shù)限制和延長提名時間的前提下，由縣級人大代表選舉縣行政長官。經過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

　　當選的縣行政長官在任期內，不得升遷或調動。辭職的，至少在兩年內不得擔任任何公職。

　　黨政一體，交叉任職。縣行政長官應是黨員，當選后同時擔任縣委書記。其行使的行政權力，要受到人大的監(jiān)督和司法機關的制衡。作為一縣之長，應就一縣范圍內的所有事項向該縣居民負責。

　　改革現(xiàn)在行政權層級劃分，給予縣級政權實在的政治授權。在財政上實行“省管縣”，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政直接同省財政掛鉤；
另外，在財政分成方面，也應擴大縣級財政的分成比例。

　　把部分省市經濟和社會管理權下放給縣級政府，應涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等方面。除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定，須經市審批或由市管理的，由縣自行審批、管理；
須經市審核、報省審批的，由縣直接報省審批。對國務院有關部委辦文件規(guī)定的，須經市審核、審批的事項，具體操作中可以采取兩種形式：采取省、市政府委托、授權、機構延伸、個案處理的辦法；
爭取中央有關部委辦授權或同意。

　　條件成熟時，應明確中央與地方各級政府權限劃分，逐步法制化。除關系國家全局、地方無法承擔的事務外，應給予縣級政權完全的政治授權。

　　司法改革：兩院改垂直領導

　　法院和檢察院實現(xiàn)垂直領導，縣級兩院不再對本級人大負責并報告工作，改向上級兩院負責并報告工作。開始階段，縣級兩院可以改由市兩院領導，市與省、中央兩院關系不變；
條件成熟時，整個兩院系統(tǒng)全部實行垂直領導。經費上脫離縣級政府，先由市級財政保障，條件成熟時，直接由中央財政供給。人事上，兩院領導由上級任命，不再由地方人大選舉。

　　取消縣級政法委的設置，兩院工作不再受縣級黨委指導。法院內部不再設立審判委員會，全面轉向實行法官負責制。

　　法院院長應有專業(yè)背景，不應從其他黨政機關調任。法官實行異地任職和流動回避制，以更好地保持司法機關獨立性，以免與當?shù)攸h政形成利益共同體。

　　縣級政府違反各級法律、法規(guī)的抽象行政行為，應列入法院審理范圍。法院受理案件的范圍，只受法律的限制，不受各種紅頭文件或內部精神的制約。將社會糾紛納入法制解決的軌道。

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