摘要當(dāng)前，非政府組織在國際社會(huì)中發(fā)揮著越來越大的作用。非政府組織在西方起源并率先發(fā)展，現(xiàn)已頗具規(guī)模，成為當(dāng)今國際事務(wù)中不可忽視的生力軍。受其影響，中國的非政府組織自20世紀(jì)90年代以來也迅速發(fā)展不斷壯大，但是在其發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題。本文旨在分析西方非政府組織發(fā)展過程和變化趨勢、積極和消極的社會(huì)功能，并在此基礎(chǔ)上加深對中國非政府組織的理解。
　　關(guān)鍵詞非政府組織 社會(huì)功能 積極或消極作用
　　中圖分類號：D813 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1005-4812（2008）04-0025-31
　　
　　當(dāng)前，非政府組織（NGO）在國際社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等許多領(lǐng)域中的作用日益凸顯。NGO在西方起源并率先發(fā)展起來，已經(jīng)形成了一定的規(guī)模，并且正在產(chǎn)生著越來越重要的影響。中國的NGO自20世紀(jì)90年代以來發(fā)展迅速，但是在發(fā)展過程中也遇到和產(chǎn)生了一些問題。因此，作者認(rèn)為有必要在分析西方NGO經(jīng)驗(yàn)作用的基礎(chǔ)上，加深對中國NGO各種問題的認(rèn)識(shí)。
　　
　　一、聯(lián)合國與西方非政府組織的淵源及其發(fā)展
　　
　　NGO，又稱為“民間團(tuán)體”、“慈善機(jī)構(gòu)”、“非營利組織”、“第三部門”等，到目前為止雖然在中外還沒有形成一個(gè)能得到廣泛認(rèn)可的概念，但在國內(nèi)最常用的稱謂是“非政府組織”。
　　NGO一詞最初在1945年通過的《聯(lián)合國憲章》中的第71條款中提出，“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件�！盵1] 按照聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)的界定：“NGO指的是那些非營利機(jī)構(gòu)，其成員是一個(gè)或多個(gè)國家的公民或公民的聯(lián)合，并且其行動(dòng)是由其成員的集體意志，根據(jù)成員的需要，以一個(gè)或多個(gè)與其合作的團(tuán)體而決定的�！盵2] 一般認(rèn)為NGO具備：組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性等五個(gè)特征。
　　1968年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)通過1296號決議，規(guī)定了聯(lián)合國與NGO關(guān)系的法律框架，并允許其在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)以及聯(lián)合國體系中的其他機(jī)構(gòu)得到咨詢地位，它們的活動(dòng)由此被有意識(shí)地引進(jìn)了聯(lián)合國體系的運(yùn)作當(dāng)中，并發(fā)揮著越來越重要的作用。[3] 此外，在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)中，還專門設(shè)立了NGO委員會(huì)，并于1996年通過1996/31號決議對NGO的咨詢地位作了規(guī)定：允許各國和各地區(qū)的NGO以自己的名義獨(dú)立在經(jīng)社理事會(huì)發(fā)表意見。[4]
　　截止2007年， 獲得在聯(lián)合國咨詢地位的NGO有3052個(gè)，與1948年的40個(gè)相比，[5]它們已經(jīng)成為了當(dāng)代國際事務(wù)中越來越不可或缺的生力軍。前聯(lián)合國秘書長安南在第52屆聯(lián)合國大會(huì)上所作的工作報(bào)告闡述了影響當(dāng)前全球發(fā)展的八大因素，其中第五條因素則是指眾多國際NGO已形成了“顯著的跨國發(fā)展的公民社會(huì)”的代表，而這種“公民社會(huì)本身使得政治和科技交流成為可能。這一現(xiàn)象對聯(lián)合國具有重大的意義”�！敖�年來，聯(lián)合國在國家層面上的工作，無論是在人道主義事務(wù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、公共衛(wèi)生、或者促進(jìn)人權(quán)等方面，都與NGO密切相關(guān)。為了應(yīng)對這種日益活躍的現(xiàn)象，聯(lián)合國正在積極參與公民社會(huì)的建設(shè)，并致力于使其成為聯(lián)合國工作上真正的合作伙伴�！盵6] 既然聯(lián)合國都把NGO提高到如此的高度來對待，那么我們開展對NGO的研究顯然也是十分必要的。
　　從其發(fā)展歷程和趨勢來考察，西方NGO的發(fā)展大致可以劃分為以下三個(gè)階段：
　　首先，創(chuàng)建普及階段。在二戰(zhàn)的背景下，NGO開始出現(xiàn)，并在西方各國蔓延，逐步形成規(guī)模。面對著被二戰(zhàn)所破壞的國際社會(huì)，世界各國都在尋求各種方式以制止戰(zhàn)爭、維護(hù)世界和平、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、重建家園。作為政府和市場的有效補(bǔ)充，NGO以草根組織的形態(tài)活躍在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不但在很大程度上填補(bǔ)了戰(zhàn)后之初前者力所不及的空白，而且在許多方面發(fā)揮著政府和企業(yè)所無法達(dá)到的作用。正因?yàn)槿绱�，�?lián)合國在其憲章內(nèi)有獨(dú)立的條文對NGO的作用作了充分的肯定，并且批準(zhǔn)在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)與NGO積極開展合作，從而奠定了NGO的國際法律地位和生存發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。
　　第二，充分發(fā)展階段。從美蘇爭霸到冷戰(zhàn)結(jié)束的40年間，NGO在西方社會(huì)得到了更加充分的發(fā)展。除了它們不僅是作為各級政府和市場的一種補(bǔ)充力量在西方各國的內(nèi)部事務(wù)中拾遺補(bǔ)缺，而且在東西方兩大陣營的對峙中，西方NGO更是得心應(yīng)手地利用“軟權(quán)力”對蘇東社會(huì)主義陣營發(fā)動(dòng)各種沒有硝煙的攻勢。毫不夸張，在侵蝕瓦解蘇東社會(huì)主義陣營的整個(gè)過程中，西方NGO始終扮演了重要角色。以美國的“自由之家”為例，該組織創(chuàng)辦于1941年，總部設(shè)在華盛頓，在世界其它12個(gè)國家設(shè)有分部。雖然自稱是“獨(dú)立智庫”，并長期堅(jiān)持發(fā)布對各國的民主自由狀況的年度評估報(bào)告。但是，其經(jīng)費(fèi)的四分之三則是依靠美國聯(lián)邦政府撥款。在冷戰(zhàn)期間，它就率先大力支持波蘭的一批持不同政見者組建“波蘭工會(huì)”，充當(dāng)了拿著“民主自由的軟刀子”向蘇東陣營進(jìn)攻的急先鋒。[7] 大批類似自由之家的西方NGO發(fā)揮了連“核威懾”都難以比及的作用。
　　第三，調(diào)整改革階段。冷戰(zhàn)結(jié)束后，在西方盛行的民主政治體制下，出于選舉的需要，候選人大都會(huì)向選民們做出許多社會(huì)福利方面的允諾，并且逐屆加碼，水漲船高。可是，隨著西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)的壓力不斷出現(xiàn)，社會(huì)福利制度的弊端日漸暴露無遺。各階層日益拉大的貧富差距所引起各種激烈的社會(huì)矛盾接踵而至。而以往單憑社會(huì)資助開展各種項(xiàng)目活動(dòng)的NGO也都不得不面對資金匱乏的挑戰(zhàn)，因而在客觀上迫使它們著手改革。換言之，西方大多數(shù)NGO從90年代以前的單純接受社會(huì)各界年復(fù)一年的資助，轉(zhuǎn)變?yōu)榘选敖邮苜Y助”改為“吸納投資”，以啟動(dòng)各自力所能及的生產(chǎn)或經(jīng)營的贏利性活動(dòng)；外加上享受政府給予優(yōu)惠的政策扶持，使之逐步演變成為“社會(huì)企業(yè)”，即具有自我造血功能的新型NGO。它們在保證其員工工資和鎖定利潤的前提下，除去維持繼續(xù)生產(chǎn)或經(jīng)營的必要成本之外，將鎖定利潤部分用于支付其原來NGO的既定開展的各項(xiàng)活動(dòng)。這種新的發(fā)展趨勢的特點(diǎn)在于： （1）雖然各種資助方未能像其他投資者那樣得到投資利潤的回報(bào)，可是它們這種授人以漁的辦法，可以避免以往那種重復(fù)性投入，從而從長遠(yuǎn)來看，反倒是節(jié)約了開支。（2）這種辦法使得各NGO擁有了自給功能，同時(shí)其NGO原有的各種職能也沒有改變，反而增強(qiáng)了自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。（3）從表面上看，政府給予的免稅優(yōu)惠政策，使財(cái)政收入減少了，不過這些NGO開辦的社會(huì)企業(yè)同樣依照法律規(guī)定支付員工工資，從而使得大批失業(yè)大軍加盟其中，幫助政府大大減輕了救濟(jì)失業(yè)的壓力，保障了社會(huì)穩(wěn)定，何樂而不為呢？[8] 倘若西方NGO都依照這種思路變革，未來西方NGO發(fā)展趨勢將更加值得我們密切關(guān)注。
　　
　　二、當(dāng)代西方NGO的特點(diǎn)與社會(huì)功能
　　
　　如上所述，西方NGO的出現(xiàn)與發(fā)展在很大程度上與西方社會(huì)的政治制度、法律規(guī)范以及自由結(jié)社等傳統(tǒng)有關(guān)。隨著西方工業(yè)革命的不斷深入、人口的不斷增長、城市的不斷發(fā)展以及貧富差距的日益拉大，引發(fā)出一系列的社會(huì)矛盾和政治斗爭。由于西方人對個(gè)人自由的向往和對自身利益的關(guān)注， 因而促成他們根據(jù)法律所賦予的自由結(jié)社的權(quán)利，為了實(shí)現(xiàn)各自的利益而組建NGO，以形成集體自我維權(quán)的政治合力。根據(jù)2002年的統(tǒng)計(jì)，世界各國的NGO大概在20萬個(gè)左右，其中16萬在發(fā)達(dá)國家。[9] 譬如美國作為世界超級大國，是當(dāng)今擁有NGO最多的國家之一，雖然不是最大的一個(gè)，但遠(yuǎn)高于其它國家的平均水平。出于競選票源和順應(yīng)民意的需要，美國聯(lián)邦政府在推動(dòng)非政府組織的發(fā)展方面一直持寬容和合作的態(tài)度。因此，美國的NGO也相應(yīng)地有機(jī)會(huì)承擔(dān)起許多具體的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理的工作。美國研究NGO的著名學(xué)者薩拉蒙《全球公民社會(huì)》一書中指出：“不考慮社會(huì)和政治重要性，非盈利組織在美國是一支重要的經(jīng)濟(jì)力量，占有總消費(fèi)及總就業(yè)數(shù)的相當(dāng)份額�！盵10]
　　既然在西方發(fā)達(dá)資本主義國家，NGO發(fā)揮著國家政治統(tǒng)治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要補(bǔ)充作用，那么從總體上分析，西方NGO具有以下特點(diǎn)：
　　1. 數(shù)量眾多，且規(guī)模較大。由于西方政府歷來對NGO在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的功能持肯定的態(tài)度，在政策方面創(chuàng)造了有利于NGO發(fā)展條件，所以大部分西方國家有關(guān)NGO的注冊登記程序都非常簡單，且注冊門檻較低。正是由于政策上的便利，西方NGO不僅數(shù)量眾多，而且在組織活動(dòng)及其發(fā)展規(guī)模等方面享受著較大的自由發(fā)展社會(huì)空間。
　　2. 活動(dòng)范圍寬泛。由于強(qiáng)烈盛行的個(gè)人主義和反對集權(quán)專制的政治傳統(tǒng)，西方公民在強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義的同時(shí)，傾向于選擇與有著相同價(jià)值取向的群體，以NGO的形式，結(jié)社捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利。由于西方政治體制保障公民自由權(quán)利，因此各類NGO一般都能順利組織各自活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)其組織的價(jià)值追求。在法律沒有禁止和公民個(gè)人的價(jià)值選擇兼容的前提下，西方NGO所開展的活動(dòng)可謂五花八門。
　　3. 資金保障充沛。一是在各種名目繁多的公益慈善內(nèi)容的感應(yīng)下，帶有道義標(biāo)簽的NGO產(chǎn)品不乏市場，自身收益頗豐。由于刻意強(qiáng)調(diào)其“獨(dú)立性”，它們資金大部分源自于其提供服務(wù)的社會(huì)收益和支付公益活動(dòng)的政府撥款；二是由于西方法律明確個(gè)人對NGO的捐贈(zèng)可以減免稅金的繳納，在既可以幫助公益事業(yè)發(fā)展，又可以合法減免稅賦的情況下，相當(dāng)一部分企業(yè)和個(gè)人樂意向NGO提供捐助。各項(xiàng)基金來源相加，使得西方NGO的活動(dòng)資金一般都相對充足。
　　4. 社會(huì)作用的認(rèn)可度較高。西方NGO在衛(wèi)生保健、教育、扶貧、文化、勞工保護(hù)等方面開展了廣泛的公益性活動(dòng)，為社會(huì)提供了不少公共服務(wù)，在社會(huì)上產(chǎn)生了一定的積極影響。由于其公益性活動(dòng)的受益面寬，NGO在社會(huì)上的認(rèn)知度比其它社會(huì)團(tuán)體明顯要高，人們也更加樂見其發(fā)展，甚至還源源不斷地吸引一些有著相同理念和價(jià)值觀的人加入其中。
　　此外，從西方NGO的社會(huì)功能來考察：
　　首先，西方NGO起到了政府與公民社會(huì)之間溝通橋梁和社會(huì)監(jiān)督的作用。NGO維護(hù)公民的基本權(quán)利，發(fā)展社會(huì)公益性服務(wù)，填補(bǔ)政府與市場在社會(huì)服務(wù)方面的不足。非政府組織通過與政府的溝通、對話，甚至游行示威等形式，加深了相互的理解，并把民間對此的價(jià)值觀念直接反饋給政府，從而促成了政府與公民社會(huì)之間的互動(dòng)。而且，在政府具體政策實(shí)踐的過程中，NGO還一直發(fā)揮著督促的作用。一旦政府的行為和民眾的利益發(fā)生沖突，NGO可以發(fā)揮公民的自我保護(hù)功能，通過組織談判、罷工和游行抗議等形式直接影響政府決策。
　　第二，西方NGO在執(zhí)行其社會(huì)服務(wù)功能的同時(shí)，還對西方社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢等起到了推動(dòng)的作用。譬如，在約翰•霍普金斯非盈利部門的一個(gè)調(diào)研比較項(xiàng)目中，他們通過對22個(gè)國家非政府組織的研究發(fā)現(xiàn)：西方NGO的收入多數(shù)來源于組織的會(huì)費(fèi)和公共部門的支持�！凹词古懦�了宗教團(tuán)體，這22個(gè)國家的非盈利部門是一個(gè)1.1萬億美元的產(chǎn)業(yè)，它雇傭了相當(dāng)于近1900萬個(gè)的全職工作人員�！盵11]“這些國家NGO的就業(yè)相當(dāng)于各個(gè)國家最大私營企業(yè)就業(yè)總和的6倍多。”[12] 由此可見，西方NGO作為一個(gè)收入龐大的第三部門產(chǎn)業(yè)，對國家的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)重大，而且作為一個(gè)重要的雇主，在解決社會(huì)就業(yè)問題上確實(shí)舉足重輕。
　　第三，不過從另外的視角觀察，西方NGO同樣存在著一些妨礙著自身發(fā)展的問題。 西方各個(gè)NGO根據(jù)各自的章程和宗旨開展活動(dòng)，個(gè)體NGO所針對的目標(biāo)相對比較集中，所關(guān)注的范圍亦比較狹窄，譬如它們分別關(guān)注婦女的社會(huì)地位問題、致力于提高社會(huì)福利、倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)等具體項(xiàng)目。NGO一般都是各自為政，因此在其活動(dòng)范圍內(nèi)不存在跨領(lǐng)域、超越目標(biāo)的計(jì)劃方案。即使是有一些合作交流，它們一般都僅僅局限于同一領(lǐng)域的組織之間展開合作，與不同領(lǐng)域的NGO之間鮮有橫向聯(lián)系或合作。交流上的不足以及工作范圍的狹隘，造成了NGO在追求實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的過程中往往得不到真正的長足發(fā)展，也制約了它們充分發(fā)揮社會(huì)作用的空間。
　　第四，西方NGO不可避免地在其活動(dòng)中有一定程度的價(jià)值傾向或受制于人的情況。雖然在理論上它們無不聲稱是“獨(dú)立的”、“非營利”的民間組織，但是在其活動(dòng)過程中因?yàn)橘Y金的來源，使得NGO的活動(dòng)在一定程度上帶有其主要資金來源的利益團(tuán)體的政治烙印和價(jià)值取向。西方有學(xué)者對美、英、法、德、日、匈、瑞典和意大利的NGO展開了調(diào)查，結(jié)果卻表明“在這八個(gè)國家中，私人捐贈(zèng)不是這些國家的NGO非獲利性收入的主要來源。私人的慈善捐贈(zèng)占全部非營利性收入的平均比例僅有10%，而且這些收入包括了個(gè)人捐贈(zèng)、基金捐贈(zèng)和團(tuán)體捐贈(zèng)在內(nèi)。而服務(wù)收費(fèi)和銷售收入?yún)s幾乎占了NGO收入的一半，約49%，政府各種形式的撥款占了41%�！盵13] 由此不難看出，西方NGO要么是盈利性的社會(huì)企業(yè)，即通過各種服務(wù)以及銷售獲得利潤從而為其公益性活動(dòng)提供資金開銷；要么接受政府或者某利益集團(tuán)的大量資助。其結(jié)果造成它們不得不在其目標(biāo)允許范圍內(nèi)進(jìn)行妥協(xié)，接受資助者對其活動(dòng)以及政策制定的干預(yù)。前者使得非政府組織不得不投入大量的人力、物力進(jìn)行營利性商業(yè)活動(dòng)，從而減少了進(jìn)行社會(huì)公益活動(dòng)的有效時(shí)間和能力，導(dǎo)致NGO給社會(huì)公眾留下一種“不務(wù)正業(yè)”的感覺，既影響了組織本身的形象，也弱化了組織本該具備的公益活動(dòng)能力。但是，后者雖節(jié)省了組織“創(chuàng)收”的時(shí)間和精力，但是因?yàn)榻邮芰四骋粚ο蟮摹岸骰荨保琋GO不得不“投桃報(bào)李”，在其政策目標(biāo)以及活動(dòng)上根據(jù)資助對象提出的標(biāo)準(zhǔn)或者要求調(diào)整組織本身既定的活動(dòng)目標(biāo)。既有損于自身成立時(shí)所宣稱的獨(dú)立，有悖于不附和任何團(tuán)體或個(gè)人的宣言，又有可能變相成為某一捐助者的工具，失去了組織本身的獨(dú)立性。
　　第五，西方NGO的社會(huì)監(jiān)管不力。其表現(xiàn)在于：NGO運(yùn)作制度透明度不夠，組織的活動(dòng)信息、政策判斷依據(jù)、人員雇用、資金預(yù)算等對外公布不準(zhǔn)，等諸多方面。在美國著名的《外交政策》雜志中，一篇題為《NGO，救救你自己》的文章曾對NGO的這種弊端提出了批評：“雖然所有NGO都宣稱需要多邊公共機(jī)構(gòu)以及多邊合作以提高信息的公開化，但是NGO，如大赦國際組織等，并沒有像它們所說的那樣透明�！盵14] 英國有一家以全球治理為目標(biāo)，名為“所有黨派議會(huì)小組”的研究機(jī)構(gòu)，曾經(jīng)進(jìn)行了一個(gè)名為世界信托的全球問責(zé)的調(diào)研項(xiàng)目，事后發(fā)表了一個(gè)全球問責(zé)報(bào)告。該報(bào)告對國家間政府組織、跨國集團(tuán)以及NGO中的18個(gè)著名的國際組織，從雀巢公司到國際自由工會(huì)等進(jìn)行了調(diào)查研究，研究發(fā)現(xiàn)在被調(diào)查的7家NGO中，只有4家在網(wǎng)上公布其年度報(bào)告，且只有3家（國際聯(lián)合會(huì)，紅十字國際樂施會(huì)，世界自然基金會(huì)）在其年度報(bào)告中提供了資金信息。該報(bào)告對人們一般認(rèn)為的以及NGO所宣稱的“公開性”提出了質(zhì)疑，并倡議它們盡快進(jìn)行改善。[15]
　　最后，毋庸置疑，西方的NGO中存在著一部分名為“非贏利組織”，實(shí)為政府機(jī)構(gòu)的冒牌NGO。這些“NGO”在國內(nèi)為政府扮演著維護(hù)政府政策，制造民主假象的傀儡角色；而在國外則進(jìn)行著以爭取民主為名，大行干涉他國內(nèi)政之實(shí)的勾當(dāng)。這一類NGO常常先以推廣民主、維護(hù)人權(quán)，保護(hù)環(huán)境等堂而皇之的理由進(jìn)入目標(biāo)國主權(quán)領(lǐng)域，并以人員培訓(xùn)、資金援助等手段逐步深入對象國，建立組織的影響力并逐步發(fā)揮其作用，向目標(biāo)國宣揚(yáng)自己的價(jià)值觀，最終實(shí)現(xiàn)政權(quán)改造甚至政權(quán)更迭的終極目的。譬如，美國的國家民主基金會(huì)也自稱是一個(gè)私人的非營利性質(zhì)的組織，成立于1983年，其目標(biāo)通過它的努力，力求民主體制在全世界建立。該基金會(huì)是由美國政府直接資助，也是美國政府在全球范圍內(nèi)推廣美式民主，運(yùn)用政治手段以外的民間“民主”方式。[16] 為了有效抵御這類組織間接的干涉內(nèi)政的進(jìn)攻，俄羅斯于2005年通過的《非政府組織法》明確指出，俄羅斯堅(jiān)決反對國外勢力資助俄國的社會(huì)團(tuán)體。俄國認(rèn)為：如果從事政治活動(dòng)的俄羅斯社會(huì)團(tuán)體接受了外國官方的資助，實(shí)質(zhì)上他們就等于在為這些國家的對外政策服務(wù)。俄羅斯在對NGO管理上的強(qiáng)硬的措施在西方國家引起了極大的反響。美國議員甚至認(rèn)為這一法案的出臺(tái)是俄羅斯似乎要背離民主準(zhǔn)則的思想反映。[17] 就連美國自己的學(xué)者也承認(rèn)：“政府主辦的NGO隨處可見。有些目的是好的，有些則不然。但是大部分都是帶有危險(xiǎn)性的�！薄癗GO的全球化以及有效性將受到損害，如果我們找不到可靠的方法鑒別哪些是代表真正民主的NGO，哪些是作為不民主政府實(shí)施不民主政策的工具的NGO。我們應(yīng)該致力于建立一些監(jiān)督機(jī)構(gòu)，給我們提供有關(guān)各類NGO的支持者、獨(dú)立性、目標(biāo)和活動(dòng)記錄的準(zhǔn)確的資料。而且這些資料將有助于捐助者和人們決定哪個(gè)組織值得信任，并使得有著邪惡意圖的政府資助型NGO難以生存�！� [18] 甚至有學(xué)者把美國國家民主基金會(huì)斥為“美國第二中央情報(bào)局”。[19]
　　
　　三、中國NGO問題與啟示
　　
　　反觀中國，在全球化的背景下，NGO的發(fā)展是大勢所趨，也是建立民主政治的必然。況且，眾多NGO在服務(wù)社會(huì)的公益事業(yè)方面所取得的成就是有目共睹的。中國NGO從90年代開始進(jìn)入了發(fā)展階段。在鄧小平同志南巡講話發(fā)表之后，中國加大了改革開放的步伐，NGO也隨著改革開放的不斷深入，在全國掀起了發(fā)展浪潮。1995年第四屆世界婦女大會(huì)在北京的召開，NGO更是迎來了重要的改革發(fā)展機(jī)遇。中國“不僅原有的NGO發(fā)揮著越來越重要的社會(huì)作用，一些草根NGO，還有一些政府鼓勵(lì)成立的貿(mào)易協(xié)會(huì)等也開始不斷出現(xiàn)。此外，一些個(gè)人發(fā)起的非營利性組織也開始迅速發(fā)展，而國外的一些NGO分支機(jī)構(gòu)也相繼進(jìn)入中國�！盵20]目前，我國NGO已經(jīng)初具規(guī)模，其組織活動(dòng)范圍涉及社會(huì)生活的多個(gè)方面，“在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域產(chǎn)生著越來越大的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，全國各類民間組織總數(shù)已達(dá)到35.4萬，其中社會(huì)團(tuán)體19.2萬，民辦非企業(yè)單位16.1萬，基金會(huì)1千多家。”[21]
　　不可否認(rèn)，中國本土NGO目前還面臨著許多問題。例如：
　　1. NGO的登記管理制度不完善。1998年國家民政部門正式成立了民間組織管理局，把社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)的登記管理統(tǒng)一納入民政系統(tǒng)的民間組織管理部門。民管局的英文譯名為Bureau of NGO Management, 實(shí)質(zhì)上是使用了國際上通用的“非政府組織”叫法，而不是“民間組織”。民管局中對NGO的注冊要求設(shè)置得極為嚴(yán)格，不僅對組織的形式和規(guī)模進(jìn)行了明確的限定，需要業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重審批才能通過，而且對它們的日常工作也是實(shí)行雙重管理體制。繁雜的注冊要求，使那些純粹的民間自發(fā)的NGO既得不到法律的監(jiān)督，更談不上得到法律的保障。[22]
　　2. 各類NGO的社會(huì)地位不平等。我國NGO一般可以分為三類，一是官辦NGO，它們一般為符合民管局規(guī)定的注冊資格的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位；二是未定型的NGO，其中包括轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位、村委會(huì)等社區(qū)自治組織；三是各種帶有維權(quán)性質(zhì)的草根NGO。這三類組織中，第一類只占了我國NGO中的很小比例，第二和第三類在國內(nèi)NGO中占絕大多數(shù)。但是，由于它們脫離了社會(huì)監(jiān)督和被納入有效的法律拘束范圍，所以它們很容易出問題。
　　3. 能力不足。中國NGO的發(fā)展歷史較短，其活動(dòng)能力和自身管理能力等還亟待加強(qiáng)。由于未能得到官方認(rèn)可，中國NGO的能力不足問題的癥結(jié)表現(xiàn)在它們的人力資源缺乏。現(xiàn)有的NGO的人員構(gòu)成一般較為簡單，一些組織非常缺乏具有文化素養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)的人員參與。這樣就往往造成它們在組織定位和管理能力、資金籌措以及運(yùn)作控制等方面受到制約，甚至還有一些人自稱是NGO，但其實(shí)根本不懂得什么是NGO，只是為了便于到境外基金會(huì)申請項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。
　　4. 資金來源匱乏。NGO維持自身運(yùn)作和開展項(xiàng)目活動(dòng)都需要大量的經(jīng)費(fèi)支撐。由于稅收、社會(huì)實(shí)際生活的平均水平較低、慈善捐助傳統(tǒng)等諸多原因，在資金方面，我國的NGO顯得尤其捉襟見肘。所以，多數(shù)維權(quán)NGO只好接受國外的資金資助。俗話說：“世界上從來就沒有免費(fèi)的午餐�！边@些NGO在一定程度上無法保持其組織的獨(dú)立性，既然經(jīng)濟(jì)上依賴別人，行動(dòng)上難免受制于人，甚至淪為工具也不足奇。
　　5. 除了國內(nèi)本土NGO之外，還值得我們特別注意的問題是，目前一些外國的NGO已經(jīng)在中國設(shè)置了分支機(jī)構(gòu)，有的是直接出資組建了新的NGO。而這些NGO在中國未經(jīng)中國政府批準(zhǔn)，卻已經(jīng)開展了較長時(shí)間的非公開活動(dòng)，并形成了一定的規(guī)模，給社會(huì)帶來了許多不確定因素。由于它們大多仍是立足于西方社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的立場，所以它們關(guān)注的焦點(diǎn)又往往都集中在容易引起爭論的民主、人權(quán)和宗教等方面的問題。無庸諱言，它們中間的一些組織的活動(dòng)已經(jīng)對我國的社會(huì)穩(wěn)定和國家安全構(gòu)成了威脅。一些被警方查獲的NGO利用在華活動(dòng)的機(jī)會(huì)大肆收集我國的軍事、政治、經(jīng)濟(jì)等機(jī)密，危害我國的國家安全。[23] 有些外國NGO通過資助國內(nèi)的反動(dòng)分子，在社會(huì)上散布不利于政府的謠言，宣傳與政府相違背的價(jià)值觀念，幫助發(fā)動(dòng)反動(dòng)斗爭，而之前在中亞地區(qū)發(fā)生的“顏色革命”中，外國NGO所起到的推波助瀾的作用也提醒我們對此不可掉以輕心。[24]
　　綜上所述，我們認(rèn)為：NGO的健康發(fā)展與否對我國社會(huì)發(fā)展完善有重要意義。一方面 “NGO是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁，是政府連接市場和社會(huì)的紐帶，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一支重要力量”，[25] 另一方面“繼續(xù)堅(jiān)持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的方針，依法管理、分類規(guī)范、正確引導(dǎo)、發(fā)揮作用，加快形成管理規(guī)范、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的NGO發(fā)展格局”也是十分必要的當(dāng)務(wù)之急。[26] 當(dāng)然，當(dāng)今國際社會(huì)中也確實(shí)存在著個(gè)別西方霸權(quán)國家企圖通過NGO的力量對其他國家進(jìn)行遏制和演變。正如鄧小平早就指出：“西方世界，特別是美國開動(dòng)了全部宣傳機(jī)器進(jìn)行煽動(dòng)”，這些煽動(dòng)“實(shí)質(zhì)上是搞強(qiáng)權(quán)政治、霸權(quán)主義，要控制這些國家，把過去不能控制的國家納入他們的勢力范圍�？辞辶诉@一點(diǎn)，就有助于認(rèn)清問題的本質(zhì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)�！盵27]“我們可利用的矛盾存在著，對我們有利的條件存在著，機(jī)遇存在著，問題是要善于把握”。[28]
　　
　　注釋：
　　[1]《聯(lián)合國憲章》，第十章 經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)，第七十一條。
　　[2] UN, DOC, E/AC, 70/1974/5, 1994.
　　[3]《非政府組織》，中國百科網(wǎng)，http://s.省略/7/1351890.html
　　[4] “ECOSOC Resolution 1996/31”, http://www.省略/esa/coordination/ngo/
　　[5] “Number of NGO’s in Consultative Status with the council”, http://www.省略/esa/coordination/ngo/
　　[6] “Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organization”, UN Document A/52/1,
　　http://www.省略/Docs/SG/Report97/97con.htm
　　[7] 文川：“非暴力政權(quán)更迭的幕后黑手”，載《環(huán)球》2007年第24期。
　　[8] 參閱杰米•巴特利特，莫利•韋伯著，呂增奎譯，“創(chuàng)業(yè)的價(jià)值：英國的社會(huì)企業(yè)”，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》（增刊）2007年第2期。
　　[9] 那力：“非政府國際組織發(fā)展現(xiàn)狀”，載《國際資料信息》2002年第3期。
　　[10] [美]萊斯特•M•薩拉蒙等著，賈西津、魏玉等譯：《全球公民社會(huì)――非盈利部門視界》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第285、286頁。
　　[11] 同上，第9頁。
　　[12] 同上，第11頁。
　　[13] 盛紅生，賀兵主編：《當(dāng)代國際關(guān)系中的“第三者”――非政府組織問題研究》，北京：時(shí)事出版社，2003年版，第45、46頁。
　　[14] “Ngo, Heal Thyself!”, Foreign Policy, March/April 2003, p.16.
　　[15] Ibid., p.17.
　　[16]“美中央情報(bào)局資助香港民主派的動(dòng)向”，http://www.省略/News/Show.asp?id=68

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