對于新時期中日關系中出現(xiàn)的危機事件,理應由“政治主導”而非“官僚主導”,即決策權由菅直人主導的內閣及內閣官房來真正掌握。但在民主黨黨代表選舉之前�！皩θA強硬派”的意愿卻得到了充分的體現(xiàn)。
　　
　　2010年6月4日,鳩山內閣原副首相兼財務相菅直人當選為日本新一任首相。對華外交在日本亞洲外交序列中占據(jù)至關重要的位次。新內閣將推行怎樣一種對華政策?這無疑決定著未來中日關系的定位和發(fā)展。在最初的施政方針演說中,菅直人稱“要加深與中國的戰(zhàn)略互惠關系”。然而,執(zhí)政僅三個月,日本方面就在對華政策上公然挑戰(zhàn)中日關系的政治基礎。
　　9月7日,日本海上保安廳在釣魚島海域非法抓扣中國漁民和漁船這一事件(以下簡稱“事件”),使中日關系遭遇自兩國關系正�；�以來最為嚴峻的局面。該“事件”為人們提供了一個觀察民主黨政權對華政策與決策機制的視角。目前,中日兩國學術界和輿論界都不同程度地陷入某種困惑,這種困惑很大程度上來自無法透過紛繁復雜的政策現(xiàn)象來概括當前中日關系的客觀現(xiàn)實,及預測近期的走勢。
　　研判中日關系的未來路徑,除了了解新內閣決策層秉持的外交理念與推行的對華政策之外,我們更要關注其對華外交決策機制,即本屆內閣是如何制定和實施其對華外交政策的。
　　
　　現(xiàn)實之上的外交理念
　　
　　在外交理念方面,菅直人主張“以現(xiàn)實主義為基本理念”來推進日本外交。在6月11日發(fā)表的施政方針演說中,菅直人專門談到戰(zhàn)后日本現(xiàn)實主義學派代表人物之一的永井陽之助對其外交理念的影響。
　　管直人早年曾多次參加永井陽之助主持的外交問題學習會,受永井的啟發(fā)與熏陶,菅直人認為日本應確立積極主動的外交,而不是消極被動地應對。在10月1日的施政演說中,他―方面表示了改善兩國關系的意愿,稱兩國“一衣帶水,互為重要的鄰國”;另一方面也強調“是我國固有的領土”,對中國在事件發(fā)生后的舉措表示不滿,顯示出軟硬兼施的手法。
　　無獨有偶,新內閣的重要閣僚,現(xiàn)任外相前原誠司畢業(yè)于京都大學國際政治系,是被稱為戰(zhàn)后日本國際政治學界“第一人”美譽的原京都大學教授高坂正堯的高徒。應當說,高坂在日本學術界的聲望要高于永井,作為戰(zhàn)后現(xiàn)實主義學派的集大成者,高坂曾在《海洋國家日本的戰(zhàn)略構想》等一系列著作中闡述其現(xiàn)實主義外交理念。前原誠司畢業(yè)后還專門到培養(yǎng)保守派政治家的日本“松下政經(jīng)塾”鍛煉從政的基本技能。在高坂的學術熏陶和“松下政經(jīng)塾”的歷練之下,他逐漸成長為日本新生代保守派政治家中耀眼的“明星”。在對華問題上,前原曾在出任民主黨黨代表以及此次擔任外相后多次散布所謂的“中國威脅論”。甚至在該“事件”已經(jīng)釀成中日兩國間的一場嚴重外交危機之后,基于個人理念與政治抱負,前原曾先后稱“不存在領土問題”,“一毫米也不想讓步”等,多次發(fā)表對華強硬言論。
　　
　　“氣血不通”的外交決策機制
　　
　　決策機制是否科學有效,信息溝通和利益表達是否順暢。關鍵是如何處理好決策中的三對關系:第一,“黨政關系”,即政府與民主黨的關系;第二,“政官關系”,即政府中執(zhí)政的政治家與參與外交決策的職業(yè)公務員的關系;第三,“官官關累”,即參與外交決策的省廳之間以及省廳內部局、課之間的關系。
　　與曾經(jīng)長期執(zhí)政的自民黨相比,執(zhí)政經(jīng)驗不足的民主黨更像一個血氣方剛的“愣頭青”。民主黨競選綱領曾向國民承諾將“改變政府和執(zhí)政黨分權型二元體制,實現(xiàn)內閣之下的決策一元化”。執(zhí)政之初,民主黨決策層樂觀地認為“民主黨的勝選,具有劃時代的雙重意義,這不僅是自民黨向民主黨移交政權,也是由官僚內閣制向議會內閣制的政權轉換”。
　　菅直人內閣為了實現(xiàn)“決策一元化”和“首相主導”,為此進行了相關制度設計,具體而言,民主黨正在實施三大改革:第一,在政府與執(zhí)政黨關系上,力主重大外交政策的“決策一元化”,由執(zhí)政黨的主要干部出任閣僚;第二,在政府內首相官邸與相關省廳的關系上,力主“政治主導”、“首相主導”和“官邸主導”。第三,廢除事務次官會議,同時,力主實現(xiàn)外務省內決策出自“政三役(即外相、副大臣、大臣政務官)會議”這一省內“自上而下”的決策模式。
　　針對自民黨時期的“缺乏協(xié)調”、“政出多門”和“官僚主導”的頑疾,民主黨無疑把對了“脈”,但由于用藥過猛,以至于決策機制“氣血不通”,這在該“事件”中體現(xiàn)得淋漓盡致。事件發(fā)生后,首相官邸、外務省、防衛(wèi)省、國土交通省以及司法部門各有所圖,但又缺乏有效的溝通和協(xié)調。作為新時期中日關系中出現(xiàn)的重要危機事件,這理應由“政治主導”而非“官僚主導”,即決策權由菅直人主導的內閣及內閣官房來真正掌握。但在民主黨黨代表選舉之前,“對華強硬派”的意愿得到了充分的體現(xiàn)。直到選舉結果出來之后,菅直人政權中的務實派才最終作出“不正式起訴”的決策。
　　該“事件”充分體現(xiàn)了日本本屆內閣在處理中日關系時政治手法的稚嫩、魯莽和笨拙,政策后果既激化了國內矛盾,使得菅直人內閣的領導能力和民主黨的執(zhí)政能力備受質疑,同時又給中日關系造成難以估量的損失�；�于前車之鑒,日本首相菅直人在近期表示,有必要在首相官邸內設置一個外交專家小組,在遇到類似的突發(fā)事件時,能夠輔助政府作出恰當?shù)臎Q策。另外,在大幅擴充國家戰(zhàn)略室工作人員的基礎上,把重要政策的策劃、擬定、協(xié)調部門和首相智庫分開。此舉是力爭實現(xiàn)國家戰(zhàn)略室事實上的“升格”,并在此基礎上將其定位為“政治主導”的核心。
　　
　　決策層的政治抱負
　　
　　該“事件”的背后,還隱藏著日本決策層核心人物的政治抱負,即憑借“事件”來達到提高內閣支持率以及自身的從政籌碼這一目的。
　　9月14日,日本民主黨舉行黨代表選舉.菅直人如愿擊敗對手小澤一郎再次當選。在此之前,外交要服從于內政需要。因此,日本方面將詹其雄送交那霸地方檢察廳石垣支部是日本政府決策層深思熟慮的結果,這樣做一來可以顯示日方對“國家領土”的態(tài)度,二來可表明日本政府不會輕易屈從來自中國的壓力。從選舉結果看,菅直人為代表的日本政府決策層已經(jīng)達到預期目標。
　　黨首選舉之后,選舉政治因素對日本外交決策的影響減弱,日本決策層考慮的中心才由外交讓位于內政轉為現(xiàn)實地考慮下一步舉措將會給中日關系帶來的真正影響上來。從菅直人及其他決策層的發(fā)言看,已經(jīng)在選舉中得分的現(xiàn)政權為了避免“騎虎難下”的局面,方才認為有必要通過中日雙方的努力切實發(fā)展戰(zhàn)略互惠關系,以免招致事態(tài)失去控制。
　　前原誠司也同樣有其自身的政治考慮。這位也曾擔任過民主黨黨代表的強硬派政治家,未來能夠成功問鼎首相寶座才是其終極從政目標。事件發(fā)生后,時任國土交通大臣的前原堅決主張對中國漁船實行扣留以及對船長實行逮捕,從而導致了日中關系的惡 化。在民主黨黨首選舉剛剛結束的9月16日,前原誠司還專程慰問石垣海上保安部的職員并視察海上保安廳的巡邏船,然后公然聲稱“對這個問題應該依法處理”,強調逮捕中國船長的正當性。擔任外相后,前原更是規(guī)律性地幾乎每天都在炮制強硬言論來批評中國,以此來確立其“對華強硬派”領軍人物的角色。
　　日本知名外交家法眼晉作曾認為,外交和內政是互為表里的關系。但這并不表示外交要為內政讓路,也不意味著外交是內政的附屬品,而是要找到外交和內政的最佳契合點。另外,不能為一己之私和提高人氣而貿然行動。客觀而言,該“事件”并非不可避免,從開始到逐步升級的責任主要應由日本決策層承擔。作為利益攸關的重要鄰國和地區(qū)乃至世界性的重要國家,中日完全有能力做到在兼顧各自核心國家利益這一外交目標的前提下實現(xiàn)戰(zhàn)略互惠。但日本的有關政治家為能連任議員甚至是問鼎首相寶座而利用外交,結果導致了這場“日本外交的失敗”。
　　
　　日本對華政策的“兩面性”
　　
　　外交為國家利益服務,是內政的延伸。在考察本屆內閣的對華政策時,應該看到,日本外交政策的制定與實施歸根結底要受制于當前其國內的政治生態(tài)。
　　首先,日本政治家的理念、政治抱負、政局和決策機制等將制約和影響今后中日關系的發(fā)展。選舉結果塵埃落定之后,營直人對內閣掌控力增強,這有利于日本決策層進行非常規(guī)的政治決斷。但不容忽視的是.本屆內閣倡導決策機制上的“―元化”仍有待檢驗。另外,“官邸主導”同樣知易行難。目前,欲實現(xiàn)“官邸主導”,相關制度設計、政治家的執(zhí)政能力和輿論支持三要素均不可或缺。最后,外務省內“政治主導”也面臨挑戰(zhàn)。以外務省為代表的各省廳的職業(yè)公務員在其高度的專業(yè)性和政策連續(xù)性等方面具有不斷更迭的政治家所不能替代也無法改變的穩(wěn)定特質。例如,在外務省的官僚之中,不乏許多優(yōu)秀的專業(yè)人才,這些人兼具戰(zhàn)略眼光、決策和執(zhí)行能力。政治家們能否在削弱外務省官僚決策權與利用官僚的專業(yè)知識能力之間掌握平衡,最終駕馭乃至實現(xiàn)與官僚的和諧共處,這值得觀察。
　　其次,現(xiàn)內閣將致力于構筑對華外交溝通渠道與定期會晤機制。外交政策是信息、決策、交涉與反饋的結合體,其中溝通渠道和機制至關重要。民主黨的對華交流史比自民黨要短得多,對于民主黨而言,構建新的對華外交渠道已成當務之急。9月26日,鳩山前首相就曾對營直人對該“事件”的處理方式提出忠告。認為營直人沒有及時利用兩國政府間的熱線電話來進行開誠布公的溝通。
　　最后,應處理好中日關系背后的美國因素。顯然,美國不希望中日聯(lián)手,但亦反對中日交惡。本屆內閣仍將奉行日美同盟是確保日本國家利益最大化的戰(zhàn)略選擇,對美關系仍是其外交考量的重中之重。菅直人政權通過危機發(fā)生后的行為向美國表明了本國立場,美國對此是滿意的。這一點在美國知名對日政策專家阿米蒂奇對菅直人連任民主黨黨首表示歡迎的言行中得到印證。但是,作為東亞的兩個大國,中日之間因此事件而嚴重對立,對抗性措施相互升級不利于東亞地區(qū)的穩(wěn)定,也是美國不愿意看到的。中日兩國摩擦不斷,但斗而不破這被認為符合美國的國家利益。
　　總之,民主黨盡管已經(jīng)成為執(zhí)政黨,但其對華政策、決策模式仍處于調整摸索的過渡性時期。在對華外交政策上,本屆內閣正在進行著新的政策調整與定位,但其基本的對華政策很難有根本性的變化。就本屆內閣而言,外交政策的制定與實施依然會基于國家利益最大化這一基本邏輯。其對華政策具有明顯的兩面性:基于國際格局與中日關系的現(xiàn)狀,是戰(zhàn)略互惠關系的繼承者,同時更是對華現(xiàn)實主義外交政策的實踐者。

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