摘要：

　　我國城市化明顯滯后于工業(yè)化，成為制約國民經(jīng)濟和社會發(fā)展新的瓶頸。農民歧視是我國城市化滯后顯著的人為因素。加快城市化發(fā)展，應當消除對農民的不公平待遇，進行相關制度創(chuàng)新，推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施。

　　關鍵詞：

　　城市化 農民歧視 “三個代表” 制度創(chuàng)新

　　一、嚴重滯后的中國城市化

　　城市化是衡量一個國家或城區(qū)經(jīng)濟發(fā)達和文明程度的重要標志。所謂城市化，是“鄉(xiāng)村人口向城市人口轉化，以及人類的生產(chǎn)、生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉化的一種普遍的社會現(xiàn)象”。

[1]在邁向新世紀的歷史時刻，通過對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的回顧反思和前瞻，我們感到一個十分突出的問題是：我國的城市化嚴重滯后了。

　　首先，我國的城市化嚴重滯后于工業(yè)化。城市化是工業(yè)化的必然結果，它隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展而發(fā)展，又進一步促進工業(yè)化和現(xiàn)代化。建國以來，特別是改革開放以來，我國的工業(yè)化進程明顯加快，按照一般規(guī)律，我國的城市化應該與工業(yè)化同步發(fā)展，但事實上并未如此。我國工業(yè)化水平已經(jīng)超過了50%，而城市化水平1998年僅為30.4%，落后于工業(yè)化20個百分點。城市化滯后于工業(yè)化被認為是我們國家前20年經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個重大的戰(zhàn)略失誤。

　　其次，我國的城市化大大滯后于世界發(fā)展水平。據(jù)世界銀行1998年《世界發(fā)展指標》顯示，1996年，全世界城市化平均水平已達45.5%，發(fā)達國家城市化水平一般都在70%以上，比如美國為76.3%，英國89.30%,法國74.9%,德國86.7%,日本78.3%,俄羅斯76.3%,加拿大76.8%，意大利66.7%。發(fā)展中國家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國經(jīng)濟發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國家和一些新興工業(yè)化國家的城市化水平也大大高于我國，比如巴西為78%，阿根廷88.4%，大洋洲的澳大利亞84.7%，新西蘭86.1%,亞洲的韓國82.3%，朝鮮為61.5%，菲律賓54.9%，新加坡100%。同期我國僅為29.9%,相差甚遠。

　　再次，我國的城市化明顯滯后于廣大農民群眾的普遍需要。馬斯洛的需要層次理論揭示出，人的需要是不斷由低級向高級發(fā)展的，當人的低級需要滿足之后就必然轉向更高層次的需要。農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實施，解決了多年來困擾農民的吃飯問題，這就是使得世代以來壓抑在農民心靈深處的“跳農門”的愿望突出外顯化了�！疤�農門”是廣大農民告別祖祖輩輩臉朝黃土背朝天的農耕生活方式，渴望進入城市享受現(xiàn)代都市文明的生動寫照。但我國嚴重滯后的城市化水平遠遠沒有滿足廣大農民迫切的現(xiàn)實需要，這使得億萬農民向往城市生活的強烈愿望匯成了改革開放以來獨具特色的浩浩“民工潮”，僅1992年，全國就有“4600萬農民工涌向東南沿海�！盵２]

　　二、制約城市化發(fā)展的農民歧視

　　我國城市化的嚴重滯后，已經(jīng)引起了社會各界的高度重視和密切關注。我們在深入研究中發(fā)現(xiàn)，各種制約城市化發(fā)展的政治、經(jīng)濟、文化、法律等諸多因素，歸結到一點，就是我們現(xiàn)在必須予以高度重視的長期以來形成的農民歧視問題。所謂歧視，就是不公平、不公正地對待。本文作者提出的農民歧視概念，指的是我們在思想觀念上、在制定政策法律上，對農民群體利益的忽視以及對農民采取的不公開、不平等和不公正的認識與對待。

　　眾所周知，農民一向都是弱勢群體。歷史和現(xiàn)實都已證明，農民的權利不容易得到維護，農民的利益容易受到傷害。在我們的現(xiàn)實生活中，對農民的歧視常常表現(xiàn)為對農民的種種限制上。這些限制的陳年積淀，似乎使之成了一種習以為常的事情。

　　一是戶口限制。這是我們對農民限制影響最深遠的政策之一。在民主國家里，公民普遍享有自由遷徙和自由擇業(yè)的權利。我國建國后則逐步實行一套嚴格的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，人為地將全體公民劃分為農村戶口和城市戶口，形成了農村公民和城市公民兩種明顯相區(qū)別的不同公民，使農民必不可免地降為二等公民。據(jù)考察，我國特有的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度發(fā)源于1951年公安部制定的《城市戶口管理暫行條例》，1958年1月全國人大頒布《中華人民共和國戶口登記條例》最終以法律形式確定下來。這種把農民嚴格限制在農村的做法，完全漠視了農民的“住城權”，嚴重地阻礙了我國城市化的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1949年我國城市化率為10.6%，到1999年還只有30.9%,50年間僅增長20百分點。

　　十一屆三中全會以后，廣大農村發(fā)生了翻天覆地的變化，各種計劃經(jīng)濟體制下形成的禁區(qū)紛紛得到突破，但關系千家萬戶的戶籍管理制度卻一直沒有實質性的松動。大量涌入城市的農民工為城市的建設流血流汗，奉獻了自己的青春年華，卻沒有取得應有的城市戶口，成為“身處其中、不屬其類”的“城市邊緣人”。這些民工年初出門打工年終回家過年，形成了我國又一特有的鐵路“春運”高峰現(xiàn)象。有的地方有的人在統(tǒng)計城市化水平數(shù)字時，主張將這些城市打工族統(tǒng)計在內，以提高城市化比例。對這種僅僅在數(shù)字技術上進行處理的做法，我們是不能同意的，為什么在統(tǒng)計數(shù)字時就想到了他們呢，為何就不能給他們一個名正言順的城市戶口身份呢。

　　伴隨著以市場為取向的改革進一步深入，九十年代中后期國家開始在小城鎮(zhèn)進行戶籍制度改革試點，這是一個良好的開端，但邁出的步伐還不大，尤其是大中城市的戶籍制度仍然是對農民實行關門主義。

　　二是就業(yè)限制。長期以來，城市的就業(yè)領域對農民是嚴格限制的。不管是國家行政機關、事業(yè)單位還是國有企業(yè)，招工招干的首要條件是你必須具備城鎮(zhèn)戶口。這一政策，至今未見任何改變。倒是伴隨改革開放春潮而蓬勃發(fā)展起來的非公有制經(jīng)濟，為轉化和吸納農村剩余勞動力，解決農民就業(yè)，提供了比較廣闊的空間，作出了歷史性的重要貢獻。但“離土不離鄉(xiāng)”的政策，使農民剛剛萌生的城鎮(zhèn)依賴，最終回歸為“解甲歸田”的結局，終點又回到了起點。

　　近些年來大中城市又紛紛出臺種種限制農民用工的政策措施，使人們進一步看清了對農民的歧視已深深扎根于社會的肌體之中。本來農民受教育的程度相對較低，與城市居民在平等競爭中也會處于劣勢。可我們的城市就是怕農民來搶自己的碗飯，人為地設置了一道又一道的壁壘，實行狹隘的城市保護主義。就拿北京來說，“1998年北京市限制使用外地來京務工人員的行業(yè)和工種是：金融、保險與郵政行業(yè)、各類管理人員、營銷員、會計、出納、調度員、話務員、核價員、商場營業(yè)員、出租汽車駕駛員、各類售票員、檢票員、保育員、電梯工、電子計算機錄人員、民航乘務員、打字員、各類抄表員、檢驗工、計量工、調試工、描繪圖工、庫工、汽車駕駛員、星級賓館（飯店）和旅店的服務員及辦公人員�！盵3]各大中城市也都有類似的就業(yè)限制，有的更為嚴重。明眼人一看就知道，城市里的好事兒，農民是沾不上邊的，剩下給農民的就只有城市人不愿干的臟、累、苦、險下等差事了。與些同時，一些已經(jīng)在城市里找到一份工作的農民工也不能享受到與城市員工同等的社會地位和福利保障。這種歧視農民的城市保護主義政策不僅與我國社會主義市場經(jīng)濟體制的改革格格不入，而且極大地傷害了廣大農民的感情和尊嚴。

　　三是土地限制。人們有權選擇適合自己生存和發(fā)展的地域和職業(yè)，這在發(fā)達國家是不言而喻的。而我國農民世世代代被人為地束縛在土地上，潛在的創(chuàng)造力受到了極大遏制。中國農民渴望土地，同時土地又成為農民新的拖累。特別是在城市化過程中，大批的農村剩余勞力要求離開土地進入城市，但他們“離土不離鄉(xiāng)”，就像風箏一樣，飛得再高再遠，農村這根“土地”的繩牢牢地系著你，使你飛得不可能太高也不可能太遠，最終必須歸來。由于土地不能實行必要的有償轉讓和合理流動，致使農民工忙碌地穿梭于農村與城市之間，成為典型的“兩棲人”。為此，一些地方的農田撂荒現(xiàn)象也就不可避免了。尤其嚴重的是，隨著大量年輕勞力的外出，年老一代的農民被迫肩負起繁重的農業(yè)體力勞動，造成了一系列社會問題。可見，我國現(xiàn)行的土地政策，不同程度的束縛和限制了農民，降低了農民進入大中城市的機率。

　　四是城市發(fā)展方針的限制。我國現(xiàn)行的城市發(fā)展方針是在七、八十年代計劃經(jīng)濟體制下形成的。1978年3月國務院提出“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”。1980年10月又提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市�！�1990年4月《中華人民共和國城市化規(guī)劃法》以法律形式規(guī)定：“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市�！边@些城市發(fā)展方針是在計劃經(jīng)濟體制下對城市化進程進行限制的反映。所謂“嚴格控制”，事實上就是對農民進城的控制，控制農村人口城市化，這使大中城市的人口城市化進程十分緩慢。此外，還有其他一些人為地限制農民的政策，這些都不同程度地妨礙了我國城市化的快速發(fā)展。

　　三、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與制度創(chuàng)新

　　加快城市化進程是實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然選擇。江澤民總書記在黨的十五大報告中指出，我國社會主義初級階段就是一種由“農業(yè)人口占很大比重，主要依靠手工勞動的農業(yè)國，逐步轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口占多數(shù)，包括現(xiàn)代化農業(yè)和現(xiàn)代化服務業(yè)的工業(yè)化國家的歷史階段�！边@就是說，我國現(xiàn)代化的過程就是由農業(yè)人口占絕大多數(shù)轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口占絕大多數(shù)，也就是農村人口的城市化。黨的十五屆五中全會通過的“十五計劃”的《建議》進一步指出“提高城鎮(zhèn)化水平，轉移農村人口，可以為經(jīng)濟發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力。是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構，促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調發(fā)展的重大措施。隨著農業(yè)生產(chǎn)水平的提高和工業(yè)化進程的加快，我國推進城鎮(zhèn)化條件已漸成熟。”[4]并向全黨和全國人民宣布“要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。

[5]實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是黨中央面對新世紀作出的繼實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后的又一具有深遠意義的重大決策。

　　能否積極穩(wěn)妥地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這取決于我們面對新情況、新問題能否勇敢地進行適應生產(chǎn)力發(fā)展需要的制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新，又根本地取決于我們能否解放思想，消除長期以來形成的對農民的歧視。加入WTO后，我國將依照國際慣例對國外企業(yè)和人員實行國民待遇。那么我們就必須首先對國內的農民實行“國民待遇，這是順理成章。我們知道，我國農民為國家的工業(yè)化和城市建設作出了巨大的歷史性貢獻�，F(xiàn)在建國50多年了，工業(yè)化已經(jīng)有了相當?shù)匕l(fā)展，如果我們再不廢止對農民的種種歧視制度，顯然是說不過去的。

　　正因如此，江澤民總書記在今年年初視察南方的重要講話中提出了“三個代表”的重要思想，他說：“只要我們黨始終成為中國先進社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求，中國先進文化的前進方向，中國最廣大人民的根本利益的忠實代表，我們黨就能永遠立于不敗之地，永遠得到全國各族人民的衷心擁護并帶領人民不斷前進�！薄叭齻�代表是我們黨的立黨之本，執(zhí)政之基，力量之源。”中國有13億人口，79%是農民，這九億農民是不是中國最廣大的人民群眾？這九億農民強烈要求過上城市的美好生活是不是中國最廣大人民的根本利益？我們認為答案是肯定的，勿庸置疑的。不少人在學習“三個代表”重要思想時，把它僅僅理解為是對我們黨幾十來年的經(jīng)驗總結，這顯然違背了總書記“三個代表”的愿意，降低了“三個代表”的時代價值和指導意義�！叭齻�代表”重要思想的出發(fā)點和落腳點不只是為了總結經(jīng)驗，而是為了開創(chuàng)未來，它要求我們必須以“三個代表”為總尺度，改正我們的工作，完善我們的制度，制定我們的政策。

　　在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，應該按江總書記“三個代表”的要求，徹底消除對農民的種種歧視，全面梳理已經(jīng)不適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)章制度和法律政策，不斷進行適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要的制度創(chuàng)新。

　　具體說，我們建議：一是制定新的《中華人民共和國戶口登記法》，取消沿用近半個世紀的戶籍管理制度，代之以國際上通行的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上一律平等。

　　二是依據(jù)新的《戶口登記法》，制定全國統(tǒng)一的公平合理的就業(yè)政策。不管是國家機關錄用公務員，還企事業(yè)單位招聘人員，統(tǒng)一實行公開、公平、公正的錄用制度，使全體在就業(yè)機會面前一律平等，堅決打破城市就業(yè)的保護主義。

　　三是對土地實地有償轉讓。在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制總體30年不變的基礎上，根據(jù)城市化發(fā)展的客觀需要，不斷完善承包責任制，對進入城市就業(yè)取得城市身份的農民的土地，實行有償轉讓，使農村土地逐步向種田能手集中，不斷擴大土地經(jīng)營規(guī)模，提高土地利用效率。

　　四是重新審視和制定城市化發(fā)展方針及城市發(fā)展道路。黨的十五屆五中全會明確提出了“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”的重大決策，圍繞這個總戰(zhàn)略，新的城市發(fā)展方針應該是實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅持大中小城市并重協(xié)調發(fā)展。一方面對城市規(guī)模重新界定。我國現(xiàn)行的城市劃分口徑是：2—10萬人口為城鎮(zhèn)，10-20萬人口為小城市，20-50萬人口為中等城市，50-100萬人口為城市，100萬人口以上為特大城市。現(xiàn)在看來，這種劃分標準實在太低了。對于擁有十多億人口的泱泱大國來說，50-100萬就稱為大城市是很不夠的，而對這百把萬人口的城市“嚴格控制規(guī)�！憋@然是很不適應了。我們認為，應該將1000萬人口以上的城市稱為超級城市，500-1000萬人口為特大城市，100-500萬人口為大城市，50-100萬人口為中等城市，20-50萬人口為小城市，2-20萬人口為小城鎮(zhèn)。另一方面應走大中小城市并重協(xié)調發(fā)展之路。只強調積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，把農民限制在小城鎮(zhèn)里，既是不公平的，也是不科學的。像我們這樣一個人口大國，擁有幾個1000萬左右的超級城市并不為怪，形成一批特大城市和大中城市也是完全必要和可能的。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)字，我國除北京、上海等少數(shù)幾個城市之外，絕大部分省會城市的非農業(yè)人口不是很多，而是很少，還遠遠沒有達到控制人口規(guī)模的程度。對于我們這樣的一個城市人口規(guī)模還很小的發(fā)展中國家來說，重要的是要在量的擴張基礎上實現(xiàn)質的飛躍。未來5-10年內大部分省會城市以及東部沿海發(fā)達城市各增加一、二百萬人口是沒有問題的。一般省會城市非農業(yè)人口應當具有300-500萬的規(guī)模，一般地級市的人口應當具有50-100萬的規(guī)模，一般縣城應當具有10-20萬的規(guī)模，一般中心鎮(zhèn)應當具有3-5萬人口的規(guī)模。這樣在消除對農民歧視的基礎上，通過一系列符合生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度創(chuàng)新，我們就完全可能在2010年左右使我國的城市化達到50%左右的中等發(fā)達國家水平。

　　參考文獻：

　　[1]楊春志、顧文選：城市化是人類文明發(fā)展的必然.城市發(fā)展研究，2000.(1)

　　[2]茹晴：農民的根本出路在農外.中國經(jīng)濟時報，2000-11-22

　　[3]劉偉德：推進我國人口城市化進程的若干建議.城市規(guī)劃，2000，(11)

　　[4][5]中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議.人民日報，2000-10-19.

　　本文發(fā)布經(jīng)作者授權

相關熱詞搜索：城市化 滯后 歧視 農民