1949年以來中國的行政區(qū)劃多有變動(dòng)。1990年代至今，隨著改革的進(jìn)程和城市化的推動(dòng)，行政區(qū)劃變更成為政府、學(xué)界和民間共同關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。近年來，對(duì)行政區(qū)劃的爭(zhēng)論和設(shè)計(jì)曾在社會(huì)上多次引起較大的震蕩，而實(shí)施中的區(qū)劃調(diào)整措施也引發(fā)過社會(huì)騷動(dòng)，甚至釀成大規(guī)�！叭后w性”事件。[1]

　　2004年初，主管行政區(qū)劃的民政部區(qū)劃地名司司長戴均良接受香港《文匯報(bào)》記者專訪時(shí)提出了中國行政區(qū)劃變更的總體思路，“縮省并縣、省縣直轄、創(chuàng)新市制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。[2] 此言既出，“一石激起千層浪”，媒體不斷炒作，各種傳言也不斷出現(xiàn)（如猜測(cè)某某市要直轄等，先后見諸公開報(bào)導(dǎo)的有深圳、青島、大連、南京、廣州、武漢、鄭州等[3]），各省民政部門也開始籌劃本地行政區(qū)劃的調(diào)整規(guī)劃[4]。此議造成干部、民眾心態(tài)不穩(wěn)，民政部有關(guān)官員受到很大壓力，于是官方開始不斷降低調(diào)門。是年5月，戴均良多次公開澄清。[5]

　　行政區(qū)劃本來只是一種為便于地方治理而設(shè)定的地理分區(qū)，一旦劃定或形成，就應(yīng)盡可能保持穩(wěn)定。中國歷史上王朝穩(wěn)定時(shí)期如此，西方各主要國家也是如此。區(qū)劃體系本身與各地的政治經(jīng)濟(jì)利益雖有關(guān)系，但畢竟較為間接。為何行政區(qū)劃問題在當(dāng)代中國有特殊的敏感性？在當(dāng)代中國，它不僅是某種區(qū)域的劃分，不只是對(duì)某種地方歷史、文化、人群的承認(rèn)，更與相應(yīng)的干部級(jí)別、地方權(quán)力、資源支配等掛鉤。本文所要探討的問題是：為什么當(dāng)代中國的行政區(qū)劃會(huì)頻繁變動(dòng)，又為何引起如此大的爭(zhēng)論和震動(dòng)？為什么諸多行政區(qū)劃的變更產(chǎn)生了愈來愈多的問題？本文先將中國行政區(qū)劃的基本發(fā)展過程作一介紹；
然后評(píng)述1979年以來行政區(qū)劃方面的主要措施及其存在問題和爭(zhēng)論；
最后提出個(gè)人對(duì)這一問題的思考和見解。

　　一、中國行政區(qū)劃的變動(dòng)與現(xiàn)狀

　　1949年以后，中國的行政區(qū)劃變動(dòng)相當(dāng)頻繁，到1954年10月行政區(qū)劃才基本定型�！拔母铩逼陂g行政區(qū)劃無大變動(dòng)，但各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)改稱“革命委員會(huì)”。1979年以后，各級(jí)“革命委員會(huì)”改稱人民政府[6]；
撤銷了“人民公社”，復(fù)稱為鄉(xiāng)或鎮(zhèn)；
“地區(qū)”不再作為省與縣之間的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，而是作為省府的派出機(jī)關(guān)，稱行政公署。這些做法為1982年憲法所確認(rèn)。其后，在改革開放的過程中，行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁，出現(xiàn)了大規(guī)模的“整縣改市”、“撤地設(shè)市”和“市管縣”等舉措，變化的動(dòng)因多出于經(jīng)濟(jì)考慮和政府主導(dǎo)型城市化的需要。筆者曾以浙江省為例論述過這一過程。該省1983年至1985年撤銷了地區(qū)建制，實(shí)行市（地級(jí)市）管縣（縣級(jí)市）體制；
1985年到1992年又從“切塊設(shè)市”變?yōu)椤罢�縣改市”，市建制迅速增加，縣建制大幅度減少；
1992年到2001年，都市的區(qū)政府直轄范圍擴(kuò)大，撤縣（市）設(shè)區(qū)，市轄區(qū)數(shù)量增多，市區(qū)的范圍大大擴(kuò)張；
從2001年開始，撤并鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，增設(shè)“街道”，擴(kuò)大鎮(zhèn)域范圍，培育中心鎮(zhèn)，鄉(xiāng)數(shù)量顯著減少。[7] 全國行政區(qū)劃變動(dòng)的趨勢(shì)基本與此類同，只是東部地區(qū)進(jìn)展快（如地區(qū)已全部改為地級(jí)市），西部省區(qū)則限于人口規(guī)模、自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還未全部實(shí)施。

　　按照1982年《憲法》第一章第30、31條的規(guī)定[8]，中國的行政區(qū)劃體系應(yīng)該是三級(jí)制，局部實(shí)行四級(jí)制，但現(xiàn)實(shí)中實(shí)際上存在著五級(jí)甚至實(shí)質(zhì)上的六級(jí)。依官方統(tǒng)計(jì)，至2004年底，中國有34個(gè)省級(jí)單位（4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)）、333個(gè)地級(jí)單位（283地級(jí)市、17地區(qū)、30自治州、3盟）、2,862個(gè)縣級(jí)單位（852市轄區(qū)、374縣級(jí)市、1,464縣、117自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū)）、43,255個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位（19,892鎮(zhèn)、16,130鄉(xiāng)、277蘇木、1,126民族鄉(xiāng)、1民族蘇木、5,829“街道”）；
此外，在部分省區(qū)還有20個(gè)區(qū)公所。[9] 再加上具有政區(qū)性質(zhì)的行政村和城市社區(qū)的居民委員會(huì)[10]，行政層級(jí)達(dá)6級(jí)之多。這還不包括大量的準(zhǔn)政區(qū)（如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等）及附加于正式政區(qū)之上的多樣的行政層級(jí)（如副省級(jí)市、副地級(jí)市、副縣級(jí)鎮(zhèn)等）。稱中國當(dāng)代的行政區(qū)劃體系為世界上最復(fù)雜的政區(qū)形態(tài)，當(dāng)不為過。

　　二、當(dāng)前行政區(qū)劃存在的問題

　　首先，在基層政區(qū)層面，國民待遇問題（即城鄉(xiāng)同等待遇）及居民（聚落）自治問題尚未解決。政區(qū)格局及其權(quán)力的空間配置方式本來應(yīng)該致力于維護(hù)公民（國民）的基本政治經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利，這涉及到城、鄉(xiāng)之間的平等地位、居民的同等國民待遇問題。然而，1949年以后中國實(shí)行的是高度集權(quán)的體制，政府管得太多、太死，國家權(quán)力過于強(qiáng)大，導(dǎo)致個(gè)人的、群體的、社團(tuán)的權(quán)利被壓抑，基層沒有自主權(quán)。在這種背景下，中國又選擇了一條以城市（大中城市聚落）剝奪鄉(xiāng)村（小的、分散的、相對(duì)無權(quán)和弱勢(shì)的鄉(xiāng)村聚落）的城市化發(fā)展之路，為了維系這一發(fā)展策略，就形成了城鄉(xiāng)分割的體制，由此又產(chǎn)生了基層政區(qū)管理體制的城鄉(xiāng)差異和城鄉(xiāng)居民的差別國民待遇。另一方面，盡管法律上[11]承認(rèn)社區(qū)自治，如鄉(xiāng)村以行政村為單位的村民自治和城市以社區(qū)為單位的居民自治，但實(shí)際上基層自治受到上級(jí)政府的多重行政干預(yù)和約束，無法真正實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上這種真正意義上的自治的實(shí)現(xiàn)，有賴于公民個(gè)人的、集體的、乃至聚落的、地方的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利的法律保障。

　　1980年代以來學(xué)界和行政部門圍繞著行政區(qū)劃的調(diào)整變動(dòng)作了很多討論，其出發(fā)點(diǎn)基本上都是為了節(jié)省管理成本、改善治理。然而，由于各級(jí)地方官員的政績(jī)觀有偏差，唯上級(jí)、唯城市、唯經(jīng)濟(jì)是從，很少考慮民間和社會(huì)訴求，于是許多初衷良好的改革措施在現(xiàn)實(shí)中扭曲、變形，乃至走到反面。

　　中國現(xiàn)行行政區(qū)劃的管理層次多而亂，管理范圍小且差異懸殊[12]，由此導(dǎo)致的行政機(jī)構(gòu)疊床架屋、行政權(quán)力過分集中、行政人員臃腫扯皮等弊端有目共睹。以2004年為例，平均1個(gè)省級(jí)行政區(qū)管轄10.7個(gè)地級(jí)行政區(qū)（市、自治州、地區(qū)、盟），1個(gè)地級(jí)行政區(qū)管轄8.6個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，1個(gè)縣級(jí)行政區(qū)管轄15.1個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)�！坝捎诠芾矸�度小，必然層次重疊，人浮于事，為了有事做就會(huì)事無巨細(xì)地統(tǒng)管起來[13]”。如果只是減少政府層次、擴(kuò)大管轄范圍，而不削減和下放政府權(quán)力，并不能從根本上解決問題，機(jī)構(gòu)早晚還會(huì)膨脹。因此，減少層次、擴(kuò)大幅度，必須同時(shí)伴隨著政府和國家政治體制的改革。

　　在各級(jí)行政層級(jí)上，地級(jí)政區(qū)和鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)的問題尤為突出。從法律上看，地級(jí)政區(qū)本應(yīng)是省級(jí)政府機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，但1980年代中期以來采取的（地級(jí)）市管縣、（縣級(jí)）市方式卻把“地區(qū)”實(shí)體化了。這種地級(jí)市管理縣和縣級(jí)市的行政設(shè)置不僅沒有法律依據(jù)，而且造成了經(jīng)濟(jì)利益、行政管理以及城鄉(xiāng)關(guān)系方面的種種矛盾。[14] 鄉(xiāng)級(jí)政區(qū)的問題則是國家權(quán)力過分深入到基層社區(qū)，導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)及其工作人員過于龐大，農(nóng)民的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)太重。[15] 顯然，取消地級(jí)政區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)的社區(qū)化（實(shí)現(xiàn)居民自治，政府只設(shè)立較小規(guī)模的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和上級(jí)政區(qū)的派出機(jī)構(gòu)），是兩條行政改革的可行途徑。在此基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)在�。▍^(qū)）層級(jí)增設(shè)直轄市，適當(dāng)擴(kuò)并縣級(jí)政區(qū)，從而理順中國的政區(qū)體系。

　　另外，“整縣改市”、“撤縣（市）設(shè)區(qū)”也存在著一系列爭(zhēng)論�！罢�縣改市”有利于擴(kuò)大城市腹地，便于市政建設(shè)征地，便于城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、互相促進(jìn)補(bǔ)充。“整縣改市”后，市的轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村人口過多，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作得不到足夠的重視�！俺房h改區(qū)”是1990年代以來（尤其在近期）為了加速大城市發(fā)展而興起的一種政區(qū)調(diào)整浪潮。在這種模式影響下，市轄區(qū)制度發(fā)生了重大變化，也出現(xiàn)許多問題，如市轄區(qū)的設(shè)置模式和命名不規(guī)范、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)界模糊、政區(qū)重疊或管轄真空，現(xiàn)行區(qū)界不符合城市發(fā)展和布局的變化。[16]

　　三、關(guān)于行政區(qū)劃改革的構(gòu)想

　　筆者認(rèn)為，針對(duì)中國行政區(qū)劃存在的問題，可以將政區(qū)改革的目標(biāo)概括為分權(quán)體制（準(zhǔn)聯(lián)邦制）、聚落自治和都市善治。在省市級(jí)政區(qū)，應(yīng)借鑒一些聯(lián)邦制的經(jīng)驗(yàn)和做法，切實(shí)給地方相當(dāng)大的自主權(quán)，形成有聯(lián)邦制成分的單一制和制度化的分權(quán)體制，將中央與地方關(guān)系明晰化、法律化。基層政區(qū)的聚落自治得到官方和學(xué)界的一致認(rèn)可，更有一些基本的法律支撐，可按照人口聚居所形成的聚落，實(shí)行聚落中居民（城市聚落中的市民和鄉(xiāng)村聚落中的村民）的自治（即西方“市”制的最初含義），先在村（已實(shí)行）、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的層面推行自治[17]，待時(shí)機(jī)成熟、政治體制改革到位，再逐步向高層聚落推進(jìn)。政府對(duì)都市地區(qū)（指Urbanized Area）、尤其是大都市區(qū)（指中等城市、尤其是大、特大城市地區(qū)Metropolitan Area）的管理體制改革（包括行政區(qū)劃調(diào)整），一向關(guān)注。城市型政區(qū)的改革既可滿足各級(jí)政府的發(fā)展取向和目標(biāo)（主要在經(jīng)濟(jì)層面），又可以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來減緩和抵消行政區(qū)劃調(diào)整所必須付出的成本和代價(jià)而達(dá)到改革和理順政區(qū)體系（如增設(shè)直轄市以分省等）目的，并最終完成前述如聚落自治的政治訴求。因此，城市型政區(qū)的改革可以成為推進(jìn)行政區(qū)劃改革的著手點(diǎn)和突破口。當(dāng)然，都市地區(qū)的政區(qū)形式和管理方式，必須有所變化。關(guān)于都市地區(qū)管理的理念和追求，從國外經(jīng)驗(yàn)和學(xué)界研究成果來看，筆者將之概括為定位于達(dá)到“都市善治”的目標(biāo)，即在都市地區(qū)的這一中層政區(qū)的改革過程中，必須以政府為主導(dǎo)，發(fā)生從“統(tǒng)治”（government）到“善治”（good governance）的變遷，并形成多樣的政區(qū)形式。

　　從中國當(dāng)代的實(shí)踐來看，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制失敗了，而“整縣改市”的矛盾不太尖銳，這說明，在權(quán)力配置方式?jīng)]有重大變化的條件下，城市政區(qū)及其管理體制的改革不可能完全照搬西方國家都市地區(qū)自下而上形成聯(lián)合政府的體制�，F(xiàn)階段，一方面要認(rèn)同“善治”的理念和目標(biāo)，并審慎進(jìn)行政治體制改革，以逐漸改變權(quán)力配置方面的弊端；
另一方面，為達(dá)到加速城市化的發(fā)展訴求，又必須在現(xiàn)有權(quán)力配置格局之下尋求最合適的政區(qū)形態(tài)和管理體制。筆者認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分發(fā)展時(shí)段和改革進(jìn)程，來確定都市地區(qū)的政區(qū)體系；
在當(dāng)前的城市發(fā)展階段和權(quán)力配置格局之下，對(duì)于明顯形成或?qū)⒁�形成的都市地區(qū)，可采取合并或兼并方式，利用政府的力量來加速中心城市的發(fā)展（當(dāng)然，其范圍要適當(dāng)），即目前所采取的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”模式；
隨著城市化的穩(wěn)定以及權(quán)力配置格局的變化，再通過協(xié)商、合作方式解決區(qū)域發(fā)展問題。西方國家之所以形成了比較發(fā)達(dá)的協(xié)商、合作機(jī)制，實(shí)在是有部分迫不得已的成分在內(nèi)，因?yàn)槲鞣絿�家（尤其是美國）城市�?quán)力（地方自治政府）較強(qiáng)大，合并或兼并的實(shí)施，其阻力很大（成本太高）；
但城市發(fā)展面臨的共同問題又必須解決，故只能多在開展協(xié)作方面致力（效率難免降低）。相對(duì)而言，單純就管理效率而言，一個(gè)統(tǒng)一的、對(duì)內(nèi)部具有絕對(duì)權(quán)威的都市地區(qū)（城市）政府，更可以有效地解決都市發(fā)展所面臨的問題。

　　行政區(qū)劃的改革與政治體制改革一樣，不可能一蹴而就，也沒有絕對(duì)理想的政區(qū)狀態(tài)；
在國家權(quán)力配置趨于合理、中央與地方、政府與社會(huì)的權(quán)力得到合理劃分及其有效保障的條件下，行政區(qū)劃的調(diào)整就不再是一件會(huì)引起很大震蕩的事。筆者認(rèn)為，可以考慮以下階段性任務(wù)。

　　第一階段：以“都市治理”為主要目標(biāo)，適當(dāng)分省（設(shè)直轄都市區(qū)）、擴(kuò)市（設(shè)省轄都市區(qū)）、并鎮(zhèn)（設(shè)縣轄市），基本取消中層政區(qū)（包括撤銷大部分“地區(qū)”和部分“自治州”（個(gè)別邊遠(yuǎn)地區(qū)保留），廢除“市管縣”體制，形成主體的省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)制（回歸1982年《憲法》的規(guī)定）；
同時(shí)在都市區(qū)取消復(fù)合制（指取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，如有必要，則要么設(shè)地區(qū)，要么設(shè)自治州），建立等級(jí)制（設(shè)區(qū)的市，即地級(jí)市；
不設(shè)區(qū)的市，即縣級(jí)市；
不設(shè)街道的市，即縣轄市）；
形成多種市和多種市內(nèi)部政區(qū)體制。如大都市區(qū)采取撤縣（市）設(shè)區(qū)模式，形成合理范圍；
內(nèi)部重劃市轄區(qū)，形成雙層治理模式。

　　第二階段：發(fā)展“聚落自治”，從村、居自治上升至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)自治（近期）、縣轄市（可直接稱“城”）自治（遠(yuǎn)期）；
形成縣級(jí)政區(qū)之下的不同規(guī)模的聚落自治體（城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)），基層政區(qū)社區(qū)化、民治化（上級(jí)政區(qū)有派出機(jī)關(guān)監(jiān)督，即二元權(quán)力配置）；
縣級(jí)政區(qū)及其以上的“市”嘗試名稱改革，作為不同類型的中、高層政區(qū)，避免與基層的聚落型政區(qū)的“市”混淆，或者直接稱基層的縣轄市為“城”。

　　第三階段：形成“分權(quán)體制”，先以某些聯(lián)邦制思路處理特別地區(qū)問題（如香港、澳門特別行政區(qū)），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　再摸索以類似聯(lián)邦制思路處理民族地區(qū)問題，最后在各類型政區(qū)實(shí)行大致同等待遇，基本消除政區(qū)的特殊性，達(dá)致完全、真正的統(tǒng)一（實(shí)質(zhì)上，或法律意義上，或公民同等的國民待遇上的真正的“統(tǒng)一”）；
再將聚落自治上升為各級(jí)政區(qū)的“地方自治”。[18]

　　四、對(duì)行政區(qū)劃改革的一些深層思考

　　中國當(dāng)代行政區(qū)劃變動(dòng)頻繁，為什么諸多改革難見成效，問題卻愈來愈多？問題的實(shí)質(zhì)何在？筆者認(rèn)為，根源在于兩個(gè)問題沒有解決：一是地方治理結(jié)構(gòu)紊亂，有關(guān)制度不完善，法規(guī)不健全，隨意曲解法律、甚至違法的舉措時(shí)�？梢姸鵁o從監(jiān)督；
另一個(gè)則是更深層的，即產(chǎn)權(quán)制度模糊，除了個(gè)人產(chǎn)權(quán)不完善外，共有（公有）產(chǎn)權(quán)也不健全，即社區(qū)的、地方的（各級(jí)行政區(qū)）乃至中央政府的公有財(cái)產(chǎn)（資源）的產(chǎn)權(quán)劃分極其模糊，層級(jí)越高，對(duì)資源的支配力越大，導(dǎo)致行政區(qū)劃改革往往成為不同政區(qū)之間占有資源的競(jìng)爭(zhēng)。中國行政區(qū)劃改革必須以這兩個(gè)問題的解決為前提；
否則所謂的改革只能引起混亂。

　　中國當(dāng)前地方治理結(jié)構(gòu)的紊亂，與中央與地方關(guān)系的不確定性相關(guān)。對(duì)此眾多學(xué)者作過許多分析，認(rèn)識(shí)也基本一致。如潘小娟1997年即指出，中央政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限劃分不科學(xué)、不合理，無論是在中央與地方的權(quán)限劃分還是權(quán)限制約上，憲法和法律的規(guī)定都過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易操作，中央對(duì)地方的監(jiān)督也軟弱乏力。[19]

　　中國目前有關(guān)行政區(qū)劃的法規(guī)內(nèi)容過于簡(jiǎn)略，用語模糊，多原則性規(guī)定而缺乏詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，缺乏可操作性。例如，當(dāng)前的行政區(qū)劃體系僅在《憲法》中有所規(guī)定，但具體各層級(jí)的含義、權(quán)責(zé)、劃分方式和標(biāo)準(zhǔn)等都語焉不詳，又缺乏相關(guān)法規(guī)（目前直接涉及行政區(qū)劃管理的只有國務(wù)院1985年頒布的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》[20]，這一行政法規(guī)僅規(guī)定了不同政區(qū)設(shè)立變更的審批權(quán)限）。尤其是現(xiàn)在將“市”分屬多個(gè)層級(jí)，既有憲法所規(guī)定的“直轄市”、“較大的市”和“市”，又有行政等級(jí)上的省級(jí)市、副省級(jí)市、地（州）級(jí)市和縣級(jí)市，即所謂的“三層四等”[21]，使用同一通名，人為增加了混亂。有的法規(guī)過于陳舊（如《城市街道辦事處條例》制定于1954年），卻既不廢止，也不修訂。

　　同時(shí)，不少法規(guī)內(nèi)容上有漏洞，執(zhí)行后發(fā)現(xiàn)了問題又無法解決，而只能暫停了事，對(duì)于違反現(xiàn)有法規(guī)的做法也缺乏監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制。例如，1980年代以來所推出的幾種“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”[22]，雖經(jīng)數(shù)次修訂仍無法滿足城市化發(fā)展的要求（現(xiàn)行“縣級(jí)市”的標(biāo)準(zhǔn)乃1993年制定，現(xiàn)在東部地區(qū)一般的縣均達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)，若照此實(shí)施全都可以改縣為市，那么東部地區(qū)的縣級(jí)行政區(qū)劃將幾近消失）。原有法規(guī)明文規(guī)定，只有“較大的”城市才能設(shè)市級(jí)行政區(qū)，但現(xiàn)實(shí)中各地把“地改市”擴(kuò)展到?jīng)]有法律依據(jù)的所謂“地級(jí)市”；
而“整縣改市”則屬于“偷換概念”，將憲法條文的立法原意曲解以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，把適用于狹域型的城市地區(qū)的“市”建制轉(zhuǎn)變?yōu)閺V域型的“市”；
另外，作為城市政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處體制也被擴(kuò)展至未設(shè)市地區(qū)（目前，有些縣在縣政府所在地將鎮(zhèn)改為“街道”[23]），或者其職能被等同于具有基層政權(quán)性質(zhì)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府[24]。此外還有各種沒有法律依據(jù)的諸如開發(fā)區(qū)、度假區(qū)等等，以及在同樣類型政區(qū)之上隨意賦予的各種不同的級(jí)別。

　　地方政府之所以有調(diào)整區(qū)劃的愿望和沖動(dòng)，有其深層的原因，即土地產(chǎn)權(quán)控制與區(qū)劃變動(dòng)直接相關(guān)。在現(xiàn)行土地制度下，公有土地的產(chǎn)權(quán)界定非常模糊，于是各級(jí)地方政府都希望通過行政區(qū)劃變動(dòng)來調(diào)整轄區(qū)范圍，從而獲得新的土地及其它資源和資產(chǎn)的支配權(quán)；
再憑借地方政府對(duì)公有土地的支配權(quán)，以極低廉的價(jià)格甚至無償獲得土地，進(jìn)而通過推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)取得大量土地批租收入，又推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，借以獲得政績(jī)。這是當(dāng)前各地政府關(guān)注行政區(qū)劃調(diào)整的根源所在。

　　雖然憲法承認(rèn)個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)[25]，但最重要的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利即土地卻被排斥在私有產(chǎn)權(quán)之外。依現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村的土地名義上屬農(nóng)民集體所有，但改為建設(shè)用地時(shí)必須先由國家征收或征用。由于“農(nóng)村集體”的土地產(chǎn)權(quán)在法律上模糊虛置，導(dǎo)致農(nóng)民難以利用現(xiàn)有法規(guī)抵制各利益集團(tuán)利用“國家”的名義對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的侵犯，而政府或一些濫用“國家”名義的既得利益集團(tuán)卻成了農(nóng)村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對(duì)控制者。[26]

　　進(jìn)一步來看，土地資源是地方性、屬地性最強(qiáng)的，但目前的相關(guān)法規(guī)卻規(guī)定其最終支配權(quán)在國務(wù)院。正如郭勵(lì)弘指出的：“政府的產(chǎn)權(quán)制度之所以這樣安排，起源于長期以來我們是以所有制的理念掩蓋所有權(quán)的權(quán)屬，由此導(dǎo)致‘國有’概念的混亂。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一直是從所有制即生產(chǎn)關(guān)系的角度來詮釋‘國有’，簡(jiǎn)言之，‘國有’就是全民所有，全民所有只能由國務(wù)院來代表，因此必須中央統(tǒng)一所有、地方分級(jí)管理�！�…市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家都是從所有權(quán)即產(chǎn)權(quán)關(guān)系的角度來認(rèn)識(shí)‘國有’，簡(jiǎn)言之，‘國有’就是政府所有，而且是中央政府所有。在任何國家，沒有人把州、縣、郡、市等地方政府的資產(chǎn)叫作‘國有資產(chǎn)’；
同樣在任何國家，政府的全部資產(chǎn)都是由各級(jí)政府分級(jí)所有。[27]”中國這種公有資源的歸屬混亂令各級(jí)地方政府雖然事實(shí)上擁有對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)各種資源和資產(chǎn)（包括土地）的擁有和支配權(quán)，但法律上并沒有獨(dú)立而明確的產(chǎn)權(quán)主體資格，更無力抵擋上級(jí)政府憑借國家名義或“公共利益”、通過行政區(qū)劃調(diào)整將其轄區(qū)內(nèi)的資產(chǎn)無償劃入另一政區(qū)。由于地方主要負(fù)責(zé)人的任用、升遷由上級(jí)黨政部門確定，當(dāng)?shù)鼐用駸o權(quán)過問，再加上各級(jí)政府負(fù)責(zé)人任期的有限性，使得地方政府（及其主要負(fù)責(zé)人）只追求近期政績(jī)和發(fā)展速度[28]，竭澤而漁，寅吃卯糧，以滿足短期發(fā)展的需要，把耕地減少、環(huán)境惡化等后果留給中央政府去承擔(dān)。

　　正是在這種狀況下，地方政府調(diào)整行政區(qū)劃的沖動(dòng)十分強(qiáng)烈，其最主要的利益所在就是通過區(qū)劃調(diào)整獲得更多的對(duì)土地的支配權(quán)、收益權(quán)。不論是鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改“街道”，都可以擴(kuò)大用地指標(biāo)，讓地方政府得以合法地用極低的價(jià)格征收農(nóng)民“集體所有”的土地，租讓給房地產(chǎn)業(yè)或制造業(yè)廠商，從而獲取高額收益。經(jīng)過多年的“圈地運(yùn)動(dòng)”，全國圈地3,700萬畝，2002年底山東省已將國土規(guī)劃用地指標(biāo)的80％用完，浙江省則用了規(guī)劃用地的97％，而廣東省早已用完國土規(guī)劃的用地指標(biāo)。[29]

　　顯然，只有當(dāng)土地等資源、資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定明晰，或?qū)賯�(gè)人所有，或歸企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)所有，或由各級(jí)地方政府所有，或由中央政府（國家）所有，地方自治才能真正實(shí)現(xiàn)[30]，行政區(qū)劃體系才能真正理順，地方治理結(jié)構(gòu)才能合理而清晰。

　　行政區(qū)劃體系實(shí)際上只是整個(gè)政治體制、公共管理中一個(gè)外在的架構(gòu)。在現(xiàn)行的“無限政府”、“產(chǎn)權(quán)公有”（實(shí)際上是單一的國家所有，而且主要是中央政府所有）的制度環(huán)境下實(shí)行的行政區(qū)劃變動(dòng)，必不可免地會(huì)產(chǎn)生一系列問題。審視1979年以來行政區(qū)劃的變動(dòng)，尤其是“市”制的轉(zhuǎn)變（即“切塊設(shè)市”變?yōu)椤罢�縣改市”，體現(xiàn)為地級(jí)市擴(kuò)張的“市管縣（市）”和“撤縣（市）設(shè)區(qū)”等），都是為了增強(qiáng)大、中、小城市的實(shí)力（重點(diǎn)在中心城區(qū)），而這是以犧牲周邊鄉(xiāng)村地區(qū)、外圍市縣的發(fā)展為前提的，在某種程度上也具有“劫貧濟(jì)富”的性質(zhì)。如果現(xiàn)行政治制度基本不變，那么在原有的行政區(qū)劃變動(dòng)模式下所作的修修補(bǔ)補(bǔ)，如修訂設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、界定合理的管轄范圍等，均于事無補(bǔ)。中國的政治體制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)到憲政模式上來。只有產(chǎn)權(quán)明確，地方自治才能真正實(shí)行；
只有法律完善，政區(qū)體系才不致隨意變更；
而所有這些又依賴于獨(dú)立的司法保障。

　　【注釋】

　　[1] 最近的一次較大規(guī)模的由行政區(qū)劃調(diào)整而引發(fā)的群體性事件是所謂“大冶事件”，起因是湖北省擬將縣級(jí)市大冶市（原由地級(jí)市黃石市代管）改設(shè)為黃石市直轄的一個(gè)“區(qū)”，引起大冶市民不滿，在2005年8月4日向黃石市政府請(qǐng)?jiān)�，因警方等處理不�?dāng)，引發(fā)大冶市民逾萬人于6日沖擊黃石市政府大樓，并阻斷武漢到黃石的高速公路，終迫使政府將改設(shè)一事懸置�！懊绹�之音”和“路透社”都有報(bào)導(dǎo)，轉(zhuǎn)引自“湖北大冶市兩萬民眾抗議警察粗暴”，見“大紀(jì)元”網(wǎng)站（www.epochtimes.com/gb/5/8/7/n1011016.htm）。更多的地區(qū)則在區(qū)劃調(diào)整之前就預(yù)為防范，通過各種措施防止這類群體性事件發(fā)生。如2005年3月，在廣西南寧市行政區(qū)劃正式調(diào)整前，南寧市委辦公廳專門發(fā)布“關(guān)于調(diào)整南寧市部分行政區(qū)劃中維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的通知”，見“南寧政務(wù)信息網(wǎng)”（www.nanning.gov.cn/3751/2005_4_8/3751_55232_1112930643111.html）。

　　[2] “我國行政區(qū)劃改革規(guī)劃今年激活，關(guān)乎數(shù)十年布局”，見“新浪網(wǎng)”，2004年4月1日（http://news.sina.com.cn/c/2004-04-01/12262199508s.shtml）。

　　[3] “鄭州直轄傳聞引發(fā)熱論，重慶模式能否簡(jiǎn)單復(fù)制”，見“新浪網(wǎng)”，2005年4月14日 （http://finance.sina.com.cn/g/20050414/18461518758.shtml ）。

　　[4] 戴均良，“行政區(qū)劃體制創(chuàng)新要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，《中國社會(huì)報(bào)》，2003年6月24日（總第2592期）。

　　[5] “民政部辟謠：我國將設(shè)50個(gè)省區(qū)市屬不實(shí)傳言”，見“新浪網(wǎng)”，2004年5月11日（http://finance.sina.com.cn/g/20040511/0851753915.shtml）。

　　[6] 1979年，“五屆人大第十一次常委會(huì)”通過并公布了“關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市可以在1979年設(shè)立人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和將革命委員會(huì)改為人民政府的決議”，見楊冠瓊著，《當(dāng)代中國行政管理模式沿革研究》（北京：北京師范大學(xué)出版社，1999），第398頁。

　　[7] 范今朝，“1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用──兼論中國未來行政區(qū)劃改革走向”，《經(jīng)濟(jì)地理》，Vol.24（2004），第4期。第449-453頁。

　　[8] 1982年《憲法》第30條規(guī)定：中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；
（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；
（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。第31條規(guī)定：國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)，在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況報(bào)全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。見“中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)”網(wǎng)站（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs）。

　　[9] 中華人民共和國民政部編，《中華人民共和國行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2005》（北京：中國地圖出版社，2005），第1頁。

　　[10] 關(guān)于行政村和居民委員會(huì)實(shí)際具有的政區(qū)意義，學(xué)者多予承認(rèn)。如戴均良曾提到，“市區(qū)實(shí)行兩級(jí)政府，三級(jí)管理，加上居委會(huì)組織，實(shí)際有四個(gè)層次”，見戴均良著《中國市制》（北京：中國地圖出版社，2000，第141頁）。劉君德等也認(rèn)為：“在中國目前的政治、經(jīng)濟(jì)體制下，社區(qū)的建設(shè)、服務(wù)和管理主要依靠政府去組織和引導(dǎo)，并投入大量資金進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，提供社區(qū)服務(wù)，改善社區(qū)環(huán)境等。因此，中國的社區(qū)組織形態(tài)表現(xiàn)為行政社區(qū)的特點(diǎn)，這與西方國家的社區(qū)有很大差別。非行政社區(qū)（自然社區(qū)）由于被行政區(qū)所分割往往得不到發(fā)展，甚至?xí)�出現(xiàn)相對(duì)的衰落�！币妱⒕�德等著《中國政區(qū)地理》（北京：科學(xué)出版社，1999，第210頁）。

　　[11] 如1987年頒行的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》（該法于10年后經(jīng)修訂正式頒行，見“中華人民共和國民政部”網(wǎng)站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290810.htm）），1989年頒行的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》（見“中華人民共和國民政部”網(wǎng)站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290821.htm））。

　　[12] 可參見劉君德、馮春萍、華林甫、范今朝編，《中外行政區(qū)劃比較研究》（上海：華東師范大學(xué)出版社，2002年出版），第347頁。

　　[13] 浦善新等，《中國行政區(qū)劃概論》（北京：知識(shí)出版社，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　1995），第533頁。

　　[14] 戴均良，“行政區(qū)劃應(yīng)實(shí)行省縣二級(jí)制”，《中國改革》，2001第9期，38-39頁。

　　[15] 對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的沉重，目前多有論說。可參見石樹仁等編，《村民自治：黃土地上的政治革命》之第一、第二章（北京：中國青年出版社，2000）。

　　[16] 劉君德、汪宇明，《制度與創(chuàng)新：中國城市制度的發(fā)展與改革新論》（南京：東南大學(xué)出版社，2000年出版），第181-186頁。

　　[17] 類似的主張?jiān)卩嵎ǖ摹稗r(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分”一文中有明確和完整的闡發(fā)。他提出，在改革“縣政府”和“建立農(nóng)民‘三自’組織”的制度安排下，可以“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”，“實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，并具體設(shè)計(jì)了有關(guān)的措施和方案。載《戰(zhàn)略與管理》2000年第4期。

　　[18] 具體政區(qū)體系構(gòu)想可參見筆者相關(guān)論述，出處見注[7]。

　　[19] 潘小娟，“中央與地方關(guān)系的若干思考”，《政治學(xué)研究》，1997年第3期， 第16-21頁。

　　[20] 見“中華人民共和國民政部”網(wǎng)站（www.mca.gov.cn/artical/content/PQHN/20031219132854.htm）。

　　[21] 戴均良，《中國市制》（北京：中國地圖出版社，2000年出版），第63頁。

　　[22] 出處同上，第71-80頁。

　　[23] 如浙江省紹興縣，現(xiàn)除了下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外，還轄4個(gè)“街道”。見“中國紹興政府門戶網(wǎng)站”（www.shaoxing.gov.cn/index/sxgk/xzqh.htm）。

　　[24] 根據(jù)現(xiàn)行的制定于1954年的《城市街道辦事處條例》(1954年12月31日全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過)，城市街道辦事處設(shè)立的初衷是“為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”，而具體設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)為“十萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；
十萬人口以下五萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實(shí)需要，也可以設(shè)立街道辦事處；
五萬人口以下的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，一般地不設(shè)立街道辦事處。街道辦事處的設(shè)立，須經(jīng)上一級(jí)人民委員會(huì)批準(zhǔn)”。見“中華人民共和國民政部”網(wǎng)站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/20031219112446.htm）。

　　[25] 2004年3月14日第十屆全國人大第二次會(huì)議通過“憲法修正案”，“第十三條”增加了“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”之規(guī)定。見“中國法律法規(guī)檢索系統(tǒng)”網(wǎng)站（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs）。

　　[26] 于建嶸，“農(nóng)民是如何失去土地所有權(quán)？”，轉(zhuǎn)引自洪朝輝的“論中國農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困”，載《當(dāng)代中國研究》2004年第1期，見《當(dāng)代中國研究》網(wǎng)站（www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=040107&total=84#[26]）。

　　[27] 郭勵(lì)弘，“發(fā)行地方債券的前提是產(chǎn)權(quán)歸屬清晰”，見“國務(wù)院發(fā)展研究中心信息網(wǎng)”（www.drcnet.com.cn/DRCnet.common.web/docview.aspx?chnid=172&leafid=203&docid=1212713 ）。

　　[28] 鄭永年、吳國光對(duì)此有過分析：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅能為地方政府帶來經(jīng)濟(jì)上的利益，而且還可以為地方官員創(chuàng)造政治上的優(yōu)勢(shì)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅增加了地方官員在地方上的統(tǒng)治合法性，而且也是地方官員美好政治前途的重要基礎(chǔ)。很顯然，在改革年代，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為地方官員進(jìn)京或地方官員和中央討價(jià)還價(jià)的籌碼�！币姟墩撝醒氅さ胤疥P(guān)系──中國制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問題》第二章“發(fā)展型地方主義的興起：簡(jiǎn)略的歷史回顧”，載《當(dāng)代中國研究》1994年第6期（www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=940602&total=45）。

　　[29] 龍華，《胡溫新政內(nèi)幕》（香港：香港新華彩印出版社，2004年出版），第277-278頁。

　　[30] 如臺(tái)灣地區(qū)的《土地法》第四條規(guī)定：“本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）有之土地�！币娕_(tái)灣“全國法規(guī)資料庫”網(wǎng)站（http://law.moj.gov.tw/Scripts/newsdetail.asp?no=1D0060001）。

　　來源：當(dāng)代中國研究 [2007年] [第1期(總第96期)]

　　作者為浙江大學(xué)地球科學(xué)系城市與區(qū)域發(fā)展研究所副教授

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