【作者按】三聚氰胺事件發(fā)生已有月余，但愿它不要象網(wǎng)絡時代的其他風暴一樣，來得快去得也快，不留下痕跡。盡管政府的懲處措施達到了前所未有的力度，但措施的有限性和思想的保守性令人們能否根治有毒食品的擔憂與日俱增。有人認為要提高企業(yè)家的道德水平，建立企業(yè)信用體系；
有人認為要加強立法，《食品衛(wèi)生法》正轟轟烈烈準備出臺；
有人認為要加強監(jiān)管力度，賦予政府更多的監(jiān)管權力……我認為這一切都不過是治標而不是治本，如何使中華民族從三聚氰胺事件開始從只注重數(shù)量的生活方式轉變到關注質(zhì)量的生活方式，我們這個民族還需要進一步的反思，黨的領導方式和國家的治理模式需要來一次真正的思想大解放。

　　什么才是真正的法治？如何構建一個法治社會？法治的基礎或者說法治的本質(zhì)又是什么？我國法學界雖有紛繁而深入的探究，但尚未有較為統(tǒng)一、明確的觀點。這些問題在國外法學界也是長期爭論不休。天津師范大學韓志紅教授在《中國律師》1999年第10、11、12期上發(fā)表的《公益訴訟制度：公民參加國家事務管理的新途徑》（并參見顏運秋著《公益訴訟理念研究》中國檢察出版社2002年版，《公益訴訟法律制度研究》法律出版社2008年版，《公益經(jīng)濟訴訟：經(jīng)濟法訴訟體系的構建》法律出版社2008年版──作者2008年10月加注）一文另辟蹊徑為我們提供了一種有效推進法治的新思路。韓文雖然沒有正面直接回答法治的本質(zhì)是什么等諸問題，但卻圍繞法治的核心問題──制約政府權力──為我們提供了一種構建法治社會的民治途徑，這比回答法治基本問題的純理論文章更具釋疑作用，更具推進性和啟發(fā)性。筆者深受啟發(fā)，在此試陳管見，以此推進公益訴訟早日成為現(xiàn)實的法制。

　　一、法治的本質(zhì)是民治

　　有人說，法治首先是“治官”，而不是“治民”，這是目前較為流行的一種說法，常見諸于大報大刊。毫無疑問，這一說法比過去的官本位思想、權力本位意識、人治觀念已經(jīng)有了明顯的進步，更加接近了法的本質(zhì)，符合現(xiàn)代法治的控權、限權理念，已經(jīng)觸及到了法治的核心問題。但是，仍然是不徹底的，它沒有真正反映法治的本質(zhì)�！爸喂佟币辉~所隱含的主語仍然是“官”，誰來治官呢？仍然是官本身。不容置疑，古今中外已有大量的政治學、法理學論著論證，以官來治官仍然是不徹底的、靠不住的，難免產(chǎn)生假治、官官相護的現(xiàn)象�！爸喂佟币徽f在有意無意中將法治轉換成官治，必然會使法治滑入人治的泥淖。這種看似很現(xiàn)代、很法治的說法內(nèi)心深處仍然是以官本位為基礎的，是偽法治，法律僅僅是“官治”的工具而已。而法律工具論隨時有可能為權力專橫、獨裁統(tǒng)治大開綠燈，希特勒發(fā)動侵略戰(zhàn)爭、迫害猶太人就是依據(jù)其制定的法律進行的。所以，法治不僅要治官，而且不能由官來治官。正如田紀云所言：“我們所說的法治，不應是治民，而應是民治，就是人民當家人作主治理國家”�！懊裰巍倍�字精練而深刻地揭示了法治的本質(zhì)。法治的主語應當是民而不是官，治官要靠民而不能是官自己。只有由民來治官，治官才會徹底，才有可能形成一個高效、廉潔的政府。民治之說和人民當家作主的社會主義制度是一致的。

　　從現(xiàn)成的社會主義理論資源中，我們可以輕松而清晰地提煉出民治的內(nèi)涵。所渭民治，主要包括三層含意：一、法律本身來源于人民的權利，是人民共同意志的反映；
二、國家的一切權力起源于人民的權利，國家立法、行政、司法機關都起源于人民，經(jīng)人民選舉產(chǎn)生。它們的一切行為都要受法律調(diào)整，要接受人民的監(jiān)督，不得有任何凌駕于法律之上的權力，三、人民當家作主依法治理國家，人民不僅是立法主體，更應當是實施法律的主體。人民群眾、公民個人不僅是法律的遵守者，更是法律的執(zhí)行者、監(jiān)督者。只有在廣大人民群眾擁有足夠的權力，能夠成為真正的法律執(zhí)行主體、監(jiān)督主體時，我們的法治社會才有可能真正建成。對于人民群眾的守法義務、監(jiān)督權力，我們歷來有比較一致的認識。而對于人民群眾作為最重要的法律執(zhí)行主體，學界則少有此識，對于人民群眾的執(zhí)法主體資格鮮有論及。我們歷來只強調(diào)人民群眾的守法義務，強調(diào)培養(yǎng)廣大公民的守法意識，而很少強調(diào)人民群眾是執(zhí)法主體，更不要說培養(yǎng)人民群眾的執(zhí)法意識了。來源于人民群眾的權力脫離了人民之手，變成了對人民的單方面強制。而維護法律的尊嚴與神圣絕不是只要廣大公民遵紀守法就行了。

　　客觀地講，黨和國家歷來是強調(diào)人民是國家的主人這一制度基礎的，政治理論上的宣傳亦從未有過中斷�；蛟S是幾千年來一以貫之的官治傳統(tǒng)，根深蒂固的治民情結潛移默化的影響，我們的法制建設重心一直放在“官治”上，致力建構嚴格有序、高效廉潔的政府治理機構。從精簡──膨脹──再精簡──再膨脹的機構改革歷程來看，中央的匠心一直放在政府這一頭（剃頭擔子一頭熱）。而對于建構公民直接參與國家事務管理的法律制度則著墨不多，幾乎沒有提供安全、方便的公民參與國家公共事務的渠道、方法�！霸S多追求社會正義和公平的人們投訴無門”。當然也有成功的經(jīng)驗，比較成功的范例是律師制度的改革，近幾年來，我國律師職業(yè)實行了比較徹底的社會化，基本取消了官辦律師，律師成了一支真正的民治力量，還律師以“民主與法治社會的基礎”（托克維爾）的本來面目。村民自治制度則是近幾年來才建立起來的。政府如不通過一定的制度設計將本屬于人民的權力實實在在地交給人民，實現(xiàn)職能的精簡，其單純的人員精簡是很難長久的。我們現(xiàn)存政治體制嚴重不均衡，官重民輕。法律制度也同樣地重官輕民。

　　韓文的發(fā)表從某種意義上講是不失時機地為我們彌補了這種制度上不均衡的缺陷（更深刻地講可以說是彌補了制度空白）。之所說是“不失時機”，是因為它迎合了當前社會、廣大人民群眾對權力制約、法治的迫切渴望，為人民參加國家事務管理提供了一種可靠的方法，為我們提供了一條通過訴訟推進民治的新路。

　　二、民治的條件

　　依法治國必須要靠廣大人民群眾普遍參與到法律的執(zhí)行與實施中來，民治不興，法治難成，千百年來的理論演繹證明了這一點，當今社會活生生的現(xiàn)實亦給我們同樣的啟示。近年來，傳媒所熱切關注的一些轟動全國的案件，如錢塘江豆腐堤工程的發(fā)現(xiàn)、山西絳縣三氓院長姚曉紅的被判刑、平頂山市原政法委書記李長河的被查處、深圳泰明國貿(mào)特大詐騙案的曝光等等，都是公民個人付出了乃至生命這樣巨大代價的舉報、追查起了決定性的作用，正是那些位卑的草民（舉報者、護法維權人士）對正義的不懈追求，對法律的堅定信念，不惜獻出鮮血和生命，才使得一樁樁違法犯罪行為被制止，一條條蛀蟲被揪出。如果每一個公民都能象這些護法維權人士一樣勇于和不法勢力作殊死的博斗，廣大人民群眾都有濃厚的參與意識、執(zhí)法意識，籠罩在我們社會上空的人治陰影就會被強烈的民治陽光蒸發(fā)。

　　問題是我們不可能要求每一個公民都能像反腐義士、護法英雄那樣不畏強暴、不惜生命去追求法律的尊嚴，去維護正義。這就要求國家為人民參與國家事務管理、行使自己的民治之權，提供安全、方便的途徑，使人民的聲音能夠暢通無阻地表達，使公民個人的舉報之路不再充滿荊棘。正如韓文所指出的那樣，如果退休工人周躍琪對綦江彩虹橋質(zhì)量問題的意見能通過有效的途徑得到及時答復處理，彩虹橋垮塌的悲劇是可以避免的。但是，長期以來，我們一方面在理論上十分強調(diào)人民當家作主這一政治基礎；
另一方面，在具體制度層面上，人民的主人翁權利的實施渠道、方法很少，公民直接行使公共事務的管理權、執(zhí)行法律的權力十分艱難。如何才能使廣大公民積極參與到國家公共事務的管理中來，敢于、便于、樂于對政府事務及政府官員行使管理權、監(jiān)督權呢？考察當前我國公民參政議政的實際困難來看，要構建一個以民治為基礎的法治社會必須滿足三個基本條件：安全、方便、經(jīng)濟。這三個問題，正是目前法治不能成為民治的重要障礙，阻礙廣大公民參與到國家事務中來的主要“攔路虎”。

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　　安全是人的最基本需求，只有在安全有保障的基礎上，人的其他需求才能成為可能，才談得上人的發(fā)展。連人身安全都得不到保障的社會，法治只能是一種奢談。公民參與國家事務的治理，是公民個人最高層次的發(fā)展，這種最高層次的發(fā)展，當然只有在安全、溫飽等人的基本要求得到滿足的前提下，才能成為可能。

　　從整體上講，我國社會成員的人身安全是有保障的，社會安全系數(shù)是正常的。但在民治制度方面，公民個人對政府及政府官員行使監(jiān)督權、管理權時，監(jiān)督者（舉報人）的安全得不到切實有效的保障。我們強調(diào)的總是如何加強監(jiān)督機構的權力，無端輕視對公民監(jiān)督者權利的保護。盡管我們從來都十分強調(diào)人民監(jiān)督，重視群眾舉報、人民來信來訪工作，但卻看不到監(jiān)督者與被監(jiān)督者、個人與政府、舉報與反舉報懸殊的力量對比；
看不到懸殊的力量對比下，舉報者個人的弱小和無助，安全沒有保障；
看不到政府權力專橫的一面及被舉報者極其兇惡、殘暴的個性。人民有權管理國家事務，但很少有人考慮到行使這種管理權還會有巨大的人身危險，還需要安全保障，需要“管理安全”。“民治”之“民”的安全缺乏保障。平頂山市政法委書記李長河被查處，是以舉報人舞鋼市干部呂凈一的鮮血及其妻子年輕的生命為代價的；
因黃河小浪底偷工減料事件一“舉”揚名天下的河南洛陽農(nóng)民王鳳興雖然受到了水利部的嘉獎，受到了全國人民關注，可仍然有人敢冒天下之大不韙對其進行瘋狂的報復、陷害，他受到了毆打、扣獎金、車禍、謀殺等“禮”遇，落得個受傷住院、解雇失業(yè)的下場；
姚曉紅案件的舉報人樊江曾被姚曉紅四處追殺，電話被竊聽，住處被監(jiān)視，只好亡命天涯，靠打工來維持舉報費用，過著人不如狗的生活，僥幸保住了性命；
蘭考縣農(nóng)機局職工連清海因舉報農(nóng)機局局長豐學良等人被被舉報人縱火活活燒死，其29歲的妻子、8歲的兒子和剛滿8個月的女兒亦未能幸免。由于被舉報人往往身居要職，手握大權，視法律為兒戲，很容易將監(jiān)督者置于死地。而監(jiān)督者權利缺乏切實有效的保障，貓捉老鼠往往成了老鼠捉貓。眾多舉報人慘痛的遭遇使許多具有良知和正義感的人們望而生畏，不敢輕易站出來和違法犯罪行為作斗爭。據(jù)中央電視臺報道，檢察系統(tǒng)受理的舉報案件1999年比1998年下降了27%.“民”的基本權力得不到保障的背景下，民治是無法勃興的。我們不能光靠義士的前赴后繼來鼓勵、倡興民治。

　　如果說法治的本質(zhì)是民治，依法治國要靠民治，反腐敗也要靠民治，那么，我們目前最為迫切、最為有效、最能使反腐敗取得實質(zhì)性進展的方法是切實保護舉報人、公民監(jiān)督者的人身安全，建立一套有安全保障的公民參與制度。

　　（二）方便

　　真正的法治應當為民治提供這樣一種程序：公民參與國家事務管理的方式應當是方便、快捷的。

　　個人在強大的國家機器面前是無助的、弱小的。任何多余的文牘、不方便的程式乃至一個鄙夷的眼神、一種厭惡的語氣，都會使執(zhí)法之民產(chǎn)生恐懼、障礙。任何繁文縟節(jié)都會阻礙民治的發(fā)展，行使監(jiān)督權的公民個人往往地位卑微、生活貧困，甚至文化不高、見識不廣，民治的方式應當消除最底層人民對權力、程序、文字的恐懼。因此，我們應當盡可能將公民個人對法律的執(zhí)行權（監(jiān)督權、參與權）變成實實在在、象其他民事權利一樣可以得到切實保護的權利。

　　首先，人民應當易于提出不同意見，而不需要費什么周折。例如有關部門受理舉報不應附加什么條件，不能苛求舉報人舉證，任何單位不能拒絕公民個人對公共事務的質(zhì)詢、詢問，人民的意見能夠向社會公開。其次，人民的批評意見一旦提出，有關機關就應當受理，就會自動啟動法定的審查監(jiān)督程序，而不能由受理者自己決定是否受理、是否進入審查程序（例如周躍琪老先生的意見應當能自動啟動有關部門對彩虹橋的工程質(zhì)量審查），當然這種程序可應執(zhí)法公民要求公開。執(zhí)法公民可要求參與到審查程序中去，成為名副其實的執(zhí)法者。再次，有關機構一旦受理舉報、質(zhì)詢，就應當向執(zhí)法公民定期作出明確合理的答復，而不需要執(zhí)法公民追問。而目前的制度資源中只有訴訟制度符合以上要求�？傊�，公民的監(jiān)督、參與權最好能象其民事權利一樣，具備可訴性，使其成為一種可操作的權利。

　　（三）經(jīng)濟

　　首先，公民行使監(jiān)督權、執(zhí)法權應當是經(jīng)濟的，不需要其付出多大的代價，至少其耗費應當在其承受能力之內(nèi)。公民個人參與國家事務的管理，是一項公益事業(yè)，其本人不一定從其中直接受益，所以其費用不應由其負擔，而且應當盡量減少其耗費。

　　其次，政治公益事業(yè)的不經(jīng)濟性會影響公民執(zhí)法的廣泛性，而只有公民的廣泛參與才能稱為真正的民治，所以對于執(zhí)法公民應當給予經(jīng)濟上的獎勵和資助，(點擊此處閱讀下一頁)

　　使其對自己的執(zhí)法行為享有經(jīng)濟上的權利�！断�費者權益保護法》第49條關于“1+1”賠償?shù)囊?guī)定，為我們提供了成功的經(jīng)驗。正是這條規(guī)定，使打假者能夠獲得經(jīng)濟上的利益，造就了一支專業(yè)打假隊伍，成功地打擊了某些行業(yè)的售假、造假行為，有效抑制了某些假冒偽劣產(chǎn)品的蔓延，喚醒了全民的防假反假意識，維護消費者權益運動空前高漲。我們很難想像，《消費者權益保護法》如果沒有第49條加倍賠償?shù)囊?guī)定，會取得如此巨大的社會影響，會有這么高的知名度。

　　我國公民參與執(zhí)法的民治制度正是因為不安全、不方便、不經(jīng)濟，使其無法獲得廣泛性，不能形成真正的民治，而只能是官治體制下的附庸。只要滿足了以上三個條件，民治的方式才有可能獲得廣泛性。

　　三、通過訴訟推進民治

　　法治社會，訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。隨著司法制度的逐步健全，律師職業(yè)的社會化、商業(yè)化，律師隊伍的迅速壯大，訴訟已發(fā)展成為我國公民保護個人權利的常用方式。廣大律師通過對代理權、辯護權的行使，為中國的民主與法治建設作出了不可低估的貢獻�！胺彩侨狈λ痉ň葷�的場合，便無權利可言”，我國現(xiàn)有的人民參與制度，人民的民治權利、執(zhí)法監(jiān)督權力最大的缺陷就是不具備可訴性，人民參與管理國家事務的資格沒有司法救濟制度作保障。缺乏司法救濟的權利必然成為虛設，只有將人民的治理權轉換成可訴性的權利，“民治之苗”才能借助現(xiàn)有司法制度、律師資源尤其是法律援助資源迅速長成參天大樹。韓文提出的公益訴訟制度成功地實現(xiàn)了這一轉換，不僅“為人民參加國家事務的管理”提供了新途徑，而且將其成功地嫁接到了訴訟制度上，發(fā)展和完善了傳統(tǒng)的訴訟制度，將民事訴訟制度從“私”的領域推向“公”的領域。公益訴訟將公民個人對國家事務的治理權從一種有名無實的權利進化成一種“看得見，摸得著”的權利，為我們提供了一條通過訴訟推進民治的坦途。

　　所謂公益訴訟是指“任何組織和個人都可以根據(jù)法律的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動”。筆者以為，這是迄今為止我們能夠?qū)ふ业降淖罾硐氲拿裰畏绞�，是對現(xiàn)有司法資源最大化（最優(yōu)化）利用。它完全符合我們對民治內(nèi)涵和條件的界定。首先，它是經(jīng)濟的。對于國家來講，不需要另起爐灶建立一個自上而下的龐大機構，不需要付出太多的成本，僅僅利用現(xiàn)成的司法體制、制度資源，只需要通過立法使它成為人民的實際權利就行了；
對于公民個人來講，提起公益訴訟不需要支付訴訟成本，還可以得到一定的經(jīng)濟回報。公益訴訟制度在經(jīng)濟上為公民執(zhí)法提供了制度保障，使行使監(jiān)督權成為一件真正既利于國家又利于監(jiān)督者個人的一舉兩得的好事，解決了國家公益事業(yè)、社會公共事務的不經(jīng)濟性。它將會象《消費者權益保護法》形成全民打假局面一樣，吸引廣大公民參與到執(zhí)法隊伍中來，有力推進中國民治進程。其次，它是方便的。在中國，打官司已成為人們普遍適用而又易于行使的一種保護自己權利的方式。一旦提起訴訟，就會自動啟動司法審查程序，對所訴行為進行審理，而不需要通過什么特別的審批程序，而且司法機關會依法定期作出裁決結果。提起公益訴訟的個人自始至終參與其中，公益訴訟天生具有充分的開放性、民主性，把已往看來空洞而虛幻的監(jiān)督權變成了一種實實在在的執(zhí)法權�？朔�了舉報、控告、質(zhì)詢等傳統(tǒng)執(zhí)法、監(jiān)督方式的體外循環(huán)缺陷（對被舉報者的調(diào)查、處理往往成了與舉報者無關的事，舉報者無法了解、參與其過程），克服了紀檢監(jiān)察工作的封閉性弊病。再次，它是安全的。一旦提起公益訴訟，被告的行為就公諸于社會，處于全社會眾目睽暌之下，其打擊報復心理必然要受到強大的制約。雖然不能完全杜絕被告的打擊報復，但在個人舉報中，是舉報者個人與被舉報者的對抗與較量，是胳膊擰大腿，被舉報者是無所顧忌的。而在公益訴訟中，則是公民個人通過國家司法機關對被告進行監(jiān)督，是整個國家、全社會與被告的較量，力量對比倒置過來了，被告當然不敢為所欲為了，公民個人的安全系數(shù)大大提高了。

　　總而言之，公益訴訟不僅將歷來比較模糊而不確定的人民主權轉換成為明確而清晰的現(xiàn)實權利，而且通過訴訟使這種權利易于安全行使，具極強的可操作性，可行性很強，政治意義、經(jīng)濟價值、法治意義都是十分巨大的，是對官治模式、人治傳統(tǒng)的徹底顛覆。它通過“以司法權力制約行政權力，以人民主權制約國家力”，建構法治社會的基礎工程和核心工程。這不僅是一種訴訟制度創(chuàng)新，更重要的是，它完全可以成政治體制改革的突破口，成為官治走向民治的轉折點�？峙滤�的理論價值與實踐意義遠遠要超過韓文自身對它的闡述。

　　但是對于公益訴訟的具體技術性問題還待進一步探討與完善，如公益訴訟的范圍到底如何界定，原告的獎勵如何得以兌現(xiàn)，如何防止誣告及濫用訴訟權，公益訴訟中的刑事訴訟、民事訴訟如何處理，審理機關的權限等等。再如，公益訴訟是一項公益事業(yè)，律師在從事這方面法律業(yè)務時，應降低標準收費，我國的法律援助制度尤其應當向其傾斜，制度上應當鼓勵律師接受公益訴訟委托，禁止拒絕，充分發(fā)揮律師的民治作用。另外，公益訴訟最好依據(jù)中國的特殊傳統(tǒng)界定為由“私人檢察官”（私法人、非法人組織、個人）提起的訴訟，作最狹義的定位，從根本杜絕國家權力侵蝕人民主權的機會，防止公益訴訟從民治蛻化為官治。

　　可以預言，公益訴訟制度一旦成為現(xiàn)實，就會象《消費者權益保護法》第49條培養(yǎng)一大批民間打假力量，提升全民護法維權意識一樣，必將吸引廣大公民參與到國家事務的管理中來，民治必成燎原之勢。

　　本文曾發(fā)表于《中國律師》2000年第9期，題目為：《通過訴訟推進民治》，本次發(fā)表有個別改動。

　　作者為中南大學法學院、中南大學經(jīng)濟法研究中心教授。

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