在世界林林總總的議會形式中，美國的議會模式不論是理論上還是實踐上，都可以稱為獨樹一幟。從理論上講，雖然不是最為完善的但是最實用的；
從實踐上講是最為有效的，切實有效地行使了三權分立中立法權的功能和作用，堪稱楷模，為人類朝著理想的道路樹立了一面旗幟。雖然它不斷地遭到集權主義者和極權主義者的炮轟、詆毀以及理想主義者的詬病，但是，與專制政體的所謂“民主”形式相互比較，它要先進的多，要民主的多，也讓身心飽受專政之苦、飽受專權之害的人們看到了社會變革的一線希望。

　　美國議會制度和英國的議會制度相比較，也有它的特色和先進之處。英國是由服從立法機關而又不對它負責的半獨立的行政官員組成的政府，而美國是由實際上高于一切的立法機關認可的領袖和負有責任的公仆的行政官員組成的政府，這是現代政治中最顯著的差別。美國議會制度是具有強大生命力的制度，一百多年前伍德羅·威爾遜就曾經這樣講過。它的發(fā)展變化讓我們從中得到了許多啟迪和幫助。

　　1、國會的權能和地位

　　美國是成文的憲政國家，實行的是聯邦制三權分立，州和縣、市等地方政府實行高度自治。在聯邦，議會被稱為“國會”（1765年九個殖民地的代表在紐約舉行“代表大會”，用Congress表示，會議達成決議，各殖民地聯合抵制英國的印花稅。此后，“第一屆大陸會議”和“第二屆大陸會議”中的“會議”一詞，用的都是Congress，表示"代表大會"。后來美國一直堅持采用Congress一詞，以別于英國的Parliament），憲法規(guī)定國會行使立法權，以總統(tǒng)為首的政府行使行政權，法院行使司法權；
在地方，州和縣、市議會行使地方立法權。國會是最高立法機構，憲法所授予的立法權均屬于由參議院和眾議院所組成的國會，國會制定執(zhí)行憲法授予國會及政府或政府中任何機關或官員之一切權力時所必需的法律。

　　憲法規(guī)定國會還享有下述財政控制權：賦課并征收直接稅、間接稅、進口稅與消費稅，償付國債，并籌劃合眾國的國防與全民福利，但所征各種稅收、進口稅與消費稅應全國統(tǒng)一；
以國家之信用借貸款項；
鑄造貨幣；
厘定國幣及外幣之價值；
招募陸軍并供給陸軍軍需，但充作該項用途的款項，其撥款期不得超過2年；
設立海軍并供給海軍軍需；
除依法律所規(guī)定的經費外，不得從國庫中支撥款項。

　　國會的人事權。憲法規(guī)定，總統(tǒng)任命大使、公使、領事、最高法院法官及政府其他官員須與參議院協(xié)商，并獲出席議員三分之二贊成。此外，選舉人投票選舉總統(tǒng)與副總統(tǒng)時，選舉名單應由選舉人簽名并證明，封印后即送達政府所在地，徑呈參議長。參議長應在參議院與眾議院全體議員之前面，開拆所有名單書，然后計算票數。獲總統(tǒng)選舉票過半數者當選，如無人獲得半數選票時，眾議院應從總統(tǒng)候選人名單上得票最多的3人中立即投票選舉1人為總統(tǒng)。得副總統(tǒng)選票過半數者當選副總統(tǒng)，如無人獲得過半數選票，參議院應從名單上票數最多的2人中選舉1人為副總統(tǒng)。

　　國會的自治權。憲法規(guī)定，參眾兩院有權決定自己的議事程序，眾議院在每屆國會的第一天通過新一屆的議事規(guī)則，而參議院則只是修改議事規(guī)則。參議院規(guī)則最近一次修改是在1997年。

　　國會的彈劾權。憲法賦予參眾兩院彈劾權。參眾兩院可對不稱職的或犯重罪的總統(tǒng)、副總統(tǒng)、高級行政官員及聯邦法院法官進行彈劾。彈劾程序由眾議院提出，參議院裁決。對總統(tǒng)進行彈劾并不多見，歷史上僅有兩次。第一次是在1868年對安德魯·約翰遜總統(tǒng)進行過一次彈劾，但在參議院投票中，以一票之差，彈劾失敗；
第二次是1999年對比爾·克林頓總統(tǒng)進行彈劾，也未獲成功。但有十余位最高法院的法官曾被成功彈劾。1974年8月，尼克松總統(tǒng)為免遭彈劾而被迫辭職。由于政府無須對國會負責，執(zhí)政亦無須獲得國會的信任，故彈劾是國會賴以撤銷總統(tǒng)等高級官員職務以及化解政府與國會之間嚴重沖突的惟一手段。在行使彈劾權時，只有眾議院具有提出彈劾權和提出任何有關征稅的議案；
只有參議院具有對彈劾舉行審問的權力，但如果被彈劾的是總統(tǒng)，必須由大法官主持。經2/3參議員同意，彈劾才能有效，但彈劾的處理權限最高只能是撤職和撤消合眾國榮譽職務。任何一個議案，要分別經過兩院多數通過，報總統(tǒng)批準。如果總統(tǒng)不批準，要在院報上登出不批準的原因，兩院再重新表決，如果兩院都被2/3多數通過（第二次投票不能投棄權票，而且投票人姓名和所投結果要登載在院報上），總統(tǒng)否決無效，議案將自動成為法律。沒有經過兩院都通過的議案不能成為法律。任何一個議案的表決，只要有出席人數的1/5要求，就要將投票人姓名和所投結果在院報上公布，以便選民監(jiān)督。

　　國會與總統(tǒng)的關系�？偨y(tǒng)領導政府各部，有權任命政府高級官員（包括聯邦法院法官）；
有權締結外交條約，派遣和接受外交使節(jié)；
總統(tǒng)還是全國武裝力量總司令，統(tǒng)率正規(guī)軍和民兵。國會有權對以總統(tǒng)為首的政府官員進行彈劾和監(jiān)督；
有權拒絕撥款；
有權否決總統(tǒng)的人事提名，有權否決政府締結的外交條約；
有權中止總統(tǒng)的不宣而戰(zhàn)；
有權從總統(tǒng)處獲得信息（即總統(tǒng)有義務經常向國會遞交國情咨文）。本世紀中葉以后國會又通過一系列法律確定了由上述權力派生出的對行政部門工作進行監(jiān)督的權力�？偨y(tǒng)可以對國會提出立法建議，有權否決國會通過的法案；
有權任命聯邦法院法官，有權決定特赦。

　　國會與法院的關系。憲法授權聯邦法院審判一切違反聯邦憲法與法律的案件。最高法院因此獲得了司法審查權，即對憲法進行權威解釋的權力。最高法院有權審查國會通過的一切法律、決議和行政部門的一切行政法規(guī)、行政命令、政策和規(guī)章是否符合憲法，一旦某項法律被宣布為違憲，則該項法律不得再被援引或執(zhí)行。國會有權對聯邦法官進行彈劾和審判，有權重新制定法律以糾正法院的誤判。

　　近年來，國會在制定安全政策中也有重要的權力。美國憲法規(guī)定，國會在安全政策方面的權力包括：宣戰(zhàn)；
招募陸軍并供給陸軍軍需；
裝備海軍并供給海軍軍需；
制定統(tǒng)轄陸海軍的法規(guī)；
召集、組織、武裝和訓練民兵；
為國防征稅，支付資金；
為執(zhí)行上述權限而制定必要的法律。憲法的這些規(guī)定意味著美國在安全政策領域向來是一種分權體制。隨著美國國內政治的演變和國際關系的發(fā)展，國會與總統(tǒng)和行政部門在制定安全政策方面的權限也曾經歷了各種互有消長的局面，但是，這種基本的制度設計為冷戰(zhàn)后國會作用的提升提供了堅實的基礎

　　美國國會的權力也是有限的，并非毫無限制。在美國憲法修正案中對國會的權力做出了明確限制：不得理發(fā)確立國教，不得差別對待各種理論和言論、限制宗教和言論自由；
不得通過任何允許缺席審判的議案；
不得通過任何剝奪公民權利、沒收財產、具有追述效力的議案；
不得通過任何遭受曾經水的議案。此外，兩院議員除了議員工資外，不得接受任何政府部門的報酬和補貼，不得在任何政府部門任職。在任何政府部門任職的人，不得被選為任何一院議員。

　　2、國會及議員的產生

　　美國國會實行兩院制：即參議院（Senate）和眾議院（House of Representative）。參議院議員100名，第一屆國會將參議員分為三組，第一組任期2年，第二組任期4年，第三組任期6年，每2年選舉一次；
眾議院議員435名，任期2年。因此，美國國會是每兩年一屆，至今已經是110屆了。

　　不論是參議員還是眾議員，都由選舉產生。凡年滿18周歲的美國公民有選舉權，除北達科他州外，其他州都規(guī)定，選民必須事先辦理登記手續(xù)，方能參加投票。憲法規(guī)定，凡年滿25周歲、成為美國公民已7年者，均可競選國會眾議員；
凡年滿30周歲、成為美國公民已9年者，均可競選國會參議員。但是候選人在參選時必須在選區(qū)居�。ㄒ虼嗣绹�第一夫人希拉里為競選紐約州參議員而臨時移居紐約州）。

　　候選人的產生有許多方式，如黨組織推薦、政治權勢人物提名、利益集團推舉，不過多數情況是毛遂自薦。如屬于某一政黨的候選人，則必須在某一黨內的預選中擊敗黨內其他對手，方贏得該黨提名。在某些一黨占壓倒優(yōu)勢的國會選區(qū)內，贏得該黨提名差不多就贏得了競選。

　　一般候選人通過預選的方式獲得黨內提名。預選制度的形成經過了一個多世紀的時間。美國在19世紀30年代形成了由政黨代表大會提名候選人的制度，從那以后，大多數議員都由黨內的秘密會議提名產生，而這種制度使議員人選往往由黨魁所控制。1867年，賓夕法尼亞州的克勞�？h首先采用直接預選的方法提名地方的公職候選人，即由兩黨的選民直接投票確定該政黨提名的候選人。20世紀初，直接預選制度得到推廣，到1917年，全國48個州中已有44個實行了某種形式的直接預選制。現在，美國所有50個州都采用直接預選的方法提名政黨候選人。

　　國會參議員由各州直接選舉產生，每州選舉出2名參議員，共100人，任期6年，每兩年改選三分之一，具體做法是將參議員分為3組，1組兩年后改選，1組4年后改選，1組任滿6年改選。基本分配原則是保證一個州的2位議員不要在同一年任期屆滿。如參議員在任期內死亡或辭職，州長應組織補選，除非該州立法機構授權州長指定一位參議員繼任者，繼任者可一直任職到下次大選，但大選中繼任者只競選其前任余下的任期，如一位參議員任期為6年，在第3年去世，繼任者繼任一年后參加大選，獲選者任期只有2年�，F在50個州中有49個州都授權州長指定參議員繼任者，只有俄勒岡州是例外，必須經過補選選出參議員繼任者。

　　1866年以前，美國沒有統(tǒng)一的聯邦參議員選舉制度，各州自行其是，大約半數州使用兩院表決，即州議會兩院以院為單位分別選舉，直到兩院各以過半數票選出同一人士為聯邦參議員，這種制度的弊端是兩院常常陷入僵局，以致國會開會后幾個月，參議院的有些州議席還空缺。另外半數州使用“聯席投票制”，即州議會兩院議員一起投票，獲多數票者當選。各州自行其是的選舉制度給國會選舉帶來不少混亂。1866年7月，參議院司法委員會向全院提交報告，建議國會通過法律，統(tǒng)一參議員選舉制度。國會兩院迅速通過了有關議案。新的參議員選舉方式為：州議會兩院分別投票，采用口頭表決方式選舉參議員，次日，兩院應舉行聯席會議，清點兩院表決結果，如果兩院分別以過半數票選舉同一人為聯邦參議員，即宣布該人當選；
如沒有一個同時獲得兩院過半數者，該州議會兩院應在同一會期每天中午12點，至少每日一次地舉行聯席投票，直至選出聯邦參議員。這種通過間接選舉的辦法選舉聯邦參議員的做法一直沿用到1913年。1913年，三分之二的州批準憲法第17條修正案，規(guī)定合眾國參議員由每州人民選舉，即在州議會選舉參議員前先由該州選民預選，州議會的選舉實質上只是對預選結果加蓋公章。目前，美國有48個州參議員選舉只須一次投票，獲得簡單多數者就可以當選，只有佐治亞州和路易斯安那州是例外。此外，參議員選舉投票是非強制性的。

　　美國憲法將眾議員的選舉原則規(guī)定為：國會眾議員依據各州人口比例分配名額選出，眾議員與人口的比例不得超過1∶3萬（即每位眾議員至少須代表3萬選民），但每個州至少應有1名眾議員。美國人口普查每10年進行一次，依普查結果重新分配眾議院議席。如按此比例，美國國會現在議員數將高達7000人�，F在的435位議員數是按1910年第13次人口普查結果定下的。在第87屆國會時曾又給阿拉斯加和夏威夷各一個名額，使眾議院有437名議員，但人們普遍認為像英國平民院那樣擁有650個議員的立法機構太龐大、太笨重了，不希望再增加眾議員數額，因此1929年國會將眾議員總數固定為435名后不再隨人口增加名額。憲法規(guī)定，眾議員所代表的選民數不得少于3萬，但實踐中發(fā)現這個規(guī)定范圍太寬。與最高法院通過案例確定的“盡量使每一位議員與其他議員所代表的選民數相當”原則不相符。因此最高法院又通過一個案例裁決劃分選區(qū)時要使各選區(qū)人口比例差額不超過3.1%。1967年美國又通過法律取消了所有以州為單位選舉眾議員的辦法，即如果給某一州分配了3個名額，該州必須在本州劃分3個選區(qū)，每個選區(qū)選出一位議員，而不得全州選民集體投票選出3名議員，當然若該州只有一個名額的除外�，F行的眾議院議席分配中加利福尼亞州的議席數最多，為52席；
紐約州其次，為31席；
阿拉斯加等7個州各有1席；
僅有14個州的議席數超過10席。眾議院除有各州選出的議員外還有從波多黎各自由邦來的屬地代表，哥倫比亞特區(qū)、美屬薩摩亞、關島、美屬維爾京群島的列席代表，這些派駐眾議院的代表享有大部分眾議員的權力，(點擊此處閱讀下一頁)

　　只是不能投票表決。

　　聯邦競選法規(guī)定，由聯邦選舉委員會管理有關選舉事務。聯邦選舉委員會由6人組成，他們經總統(tǒng)提名，由參議院認可產生。聯邦選舉委員會專門執(zhí)行聯邦選舉管理法，對違法行為提起公訴。聯邦競選法規(guī)定，任何個人在同一年內，對同一競選人的捐款不得超過1000美元，對所有候選人的捐款不得超過25000美元，對同一政治行動委員會的捐款不得超過5000美元，對同一政黨的全國委員會捐款不得超過20000美元。任何政治行動委員會在一年內對同一候選人的捐款不得超過5000美元，對同一政黨的全國委員會捐款不得超過15000美元，參議院的民主黨、共和黨兩個參議員選舉委員會對同一候選人的捐款不得超過17500美元。雖然法律對競選經費進行了嚴格的控制，但實際中還是存在著很大的漏洞。捐贈者往往通過捐軟錢（soft money）的方式回避法律的約束（美國法律對選民將錢捐贈用于支持某一政策的數額沒有限制，但實際上一項政策很可能就是某一位候選人倡導的，因此捐錢支持一項政策與支持該候選人并無區(qū)別）。每個候選人必須在選舉前10天或選舉后30天內向聯邦選舉委員會報告所收到的捐款和競選開銷，其中包括所有捐款在100美元以上的捐款人的姓名、通訊處和職業(yè)。

　　美國的選舉分大選年選舉、中期選舉和補選等。大選年選舉為4年一度的總統(tǒng)大選年的國會選舉，屆時，總統(tǒng)選舉和國會選舉同期舉行；
中期選舉指兩次大選年之間的第二年舉行的國會選舉。議員任期未滿而辭職、死亡或被所屬議院驅逐等形成空缺時舉行的選舉為補缺選舉。

　　議員的連選連任。憲法對總統(tǒng)的任職規(guī)定了連選連任但不得超過兩屆，而對議員的任期未作任何限制。事實上，美國議員的連選連任率相當高，眾議院有92%再度競選的議員獲得連任，參議院也有75%。在普通的大選中，眾議院有50～70個席位的議員幾乎不需作任何競選努力就可當然連任。

　　3、國會的組織結構

　　參議院議長：由副總統(tǒng)兼任，因副總統(tǒng)很少到參議院所以參議院要選舉出一位臨時議長主持參議院會議，行使議長之權。由副總統(tǒng)兼任的參議長只能在贊成和反對票數相等時投決定票，而且不得參加議案審議，僅是會議召集人。參議院的臨時議長通常由多數黨最資深（任職時間最長）的議員擔任。實際上，參議院的會議都由臨時議長從多數黨議員中挑出幾位參議員主持，一人主持約1小時。

　　眾議院議長：由眾議員選舉產生，一般由眾議院多數黨議員擔任，任期同國會任期，為總統(tǒng)、副總統(tǒng)之后國家第三號人物。眾議長有權召集會議，并擁有眾議院議事規(guī)則賦予的廣泛權力，如：將議案委托給某個委員會審議；
為眾議院制定立法計劃；
任命某個議員去某個委員會等。在主持眾議院全會時議長有權準許某位議員發(fā)言，有權維持會場秩序，回答議員有關國會的詢問。眾議長不僅是眾議院領袖，也是眾議院多數黨領袖，他可以投票并參加辯論。

　　參議院大會和眾議院大會是議院最高規(guī)格議事程序。全院大會擁有的基本權力是（1）選舉權。議院中各委員會主席和委員、眾議長均由全院大會選舉產生。所有候選人名單實際上是兩黨黨團制定的，但必須經過全院選舉后，各位眾議員在委員會分工才被確認，議長候選人才能就任，眾議院才能開始議事；
（2）審議權。各常設委員會通過的議案，必須送全院大會處理。全院大會有權從國會立法的整體出發(fā)，決定一次年會內眾議院制定法案的輕重緩急；
議案修正權是審議權的重要內容。越是重要的議案，越需要全院大會行使修正權，其他委員會的議員、反對方的議員必須借助修正權，才能積極地參與制定議案，確切地表述他們對全院最終通過的議案的態(tài)度；
（3）監(jiān)督權。全院大會有權聽取各委員會對聯邦政府各部門的監(jiān)督報告，安排和調整各委員會的監(jiān)督范圍，規(guī)定各委員會的監(jiān)督權力，督促、協(xié)調各委員會的監(jiān)督活動；
有權強迫證人接受各委員會的傳訊；
有權根據各委員會的監(jiān)督報告，制定議案或決議，迫使政府修正錯誤。4.決定經費和雇用助理權。全院大會決定每年撥款議案的國會項目中眾議院的經費，參議院一般不予變動，總統(tǒng)也無權修改。

　　各專門委員會是國會的中心，國會將其大部分起草、審議、監(jiān)督工作交給委員會完成。國會兩院的委員會有三類（1）常設委員會。常設委員會根據法律、本院規(guī)則、決議設立，跨越國會屆別而長期存在，擁有長期不變的職責范圍，配有固定的辦公經費和助手經費，享有審議權和監(jiān)督政府部門的權力。本屆國會中參議院常設委員會有17個：農業(yè)、食品營養(yǎng)及森林委員會；
撥款委員會；
軍事委員會；
銀行，住宅及都市事務委員會；
預算委員會；
商業(yè)，科學及交通委員會；
能源及天然資源委員會；
環(huán)境及公共工程委員會；
財政委員會；
外交委員會；
政府事務委員會；
司法委員會；
健康，教育，勞工及養(yǎng)老金委員會；
規(guī)則委員會；
中小企業(yè)委員會；
退伍軍人事務委員會；
印第安事務委員會。眾議院常設委員會有19個：農業(yè)委員會；
撥款委員會；
軍事委員會；
銀行及財政委員會；
預算委員會；
商業(yè)委員會；
教育及勞動力委員會；
政府改革與監(jiān)督委員會；
眾議院行政委員會；
國際關系委員會；
司法委員會；
資源委員會；
程序委員會；
科學委員會；
中小企業(yè)委員會；
公務行為準則（紀律）委員會；
交通及基礎建設委員會；
退伍軍人事務委員會；
籌款委員會；
（2）特設委員會。特設委員會主要根據法律、本院決議設立，每一特設委員會都有專門的課題和任務，任務一旦完成或規(guī)定的期限一到，該委員會即予撤銷。特設委員會享有專配的辦公經費和助手經費，有權向本院提出建議報告，但沒有審議權，其監(jiān)督權也是本院專案專授的。但兩院的情報委員會卻屬例外，名義上它們都是特設委員會，然而實際上，它們都跨越多屆國會而延續(xù)下來，并且有權審議和報告議案。兩院不時設立特設委員會，或是為了避免常設委員會的職權之爭，或是表示全院對某一問題的高度重視，或是讓多數黨的某位議員能得到一個委員會主席的職位。參議院共有4個特設委員會：情報委員會；
紀律委員會；
老人事務委員會；
2000年科技問題委員會。3.兩院聯合委員會（詳見兩院間的聯合機構）。

　　委員會可下設小組委員會。眾議院議事規(guī)則規(guī)定，每個委員會下設小組委員會數不得超過5個，但撥款委員會、政府改革與監(jiān)督委員會、交通及基礎建設委員會不在此列。小組委員會一般分為兩類，一類隸屬于常設委員會，另一類隸屬于特設委員會。隸屬于常設委員會的小組委員會被稱為立法小組委員會，有權向所在委員會報告議案，它們的主席、少數黨首席委員等人有權代表所在委員會，在全院辯論中報告議案的審理經過。隸屬于特設委員會的小組委員會被稱為非立法小組委員會，只能進行調查研究，無權審議和報告議案。每一委員會的多數黨黨團決定本委員會內各小組委員會的構成。新的一屆國會就職后，委員會多數黨首先舉行黨團會議，根據本委員會多數黨各位委員自己的申請，選舉各小組委員會的多數黨委員及其主席。一般說，各小組委員會年資最深（即連續(xù)擔任該小組委員會成員時間最長）的多數黨成員自動成為主席候選人；
如該成員沒有獲得委員會多數黨團的多數選票，則由年資僅次于他的另一位多數黨成員成為新的候選人；
依此辦法，直到選出小組委員會主席。同時，各委員會少數黨黨團根據本委員會各位少數黨成員的申請，選舉各小組委員會的少數黨成員；
當選后，各小組委員會中年資最深者，一般即成為少數黨首席委員，負責領導其小組委員會內的少數黨的同事。小組委員會最突出的作用是對議案進行審議。由于小組委員會成員長期從事議案的審議，所以對議案最懂行，相關知識知道最多，經驗也最豐富。小組委員會對議案進行初審，就是從專門知識方面為議案把關。

　　委員會成員的選派。議員們非常注重自己進入一些理想的委員會。進了理想的委員會，不僅能使自己在政壇一展身手，也能為自己的選區(qū)謀更多的福利，使自己能獲得連選連任。所謂理想的委員會包括如負責財政支出的撥款委員會、負責稅收的如眾議院的籌款委員會和參議院的財政委員會、負責國會內部管理的規(guī)則委員會、負責外交事務的參議院外交委員會以及與自己的專業(yè)密切相關的委員會。決定將哪位議員分派到哪個委員會一般根據兩黨領袖的推薦，經本黨黨團會議批準后，交參眾兩院全體會議通過。為保證本黨議員能盡可能多地連選連任，黨的領袖在決定推薦名單時會盡量滿足議員的愿望，而且會特別照顧那些新議員及競選時與另一黨競爭較激烈的選區(qū)的議員。兩黨議員在委員會中的比例往往由議會多數黨決定。只有官方行為標準委員會是個例外，議事規(guī)則規(guī)定該委員會不得帶黨派偏見，所在兩黨議員在其中各占一半。

　　一旦被選入某個委員會，議員一般都會在下一屆國會時再度進該委員會。這是因為在國會委員會內部不成文地實行著“年資制”，即在本委員會不間斷任職時間越長的議員在分配議席時越優(yōu)先選入，委員會主席在大多數情況下也是由最資深的議員擔任的。當然這套制度的缺點是委員會權力實際上掌握在資深議員手中。為解決這一問題，眾議院議事規(guī)則規(guī)定，一位議員在同一委員會（或小組委員會）任主席之職連選連任不得超過3屆。除特別情形外，一位議員最多能在2個委員會及4個小組委員會任職，此外，根據議事規(guī)則，一位議員只能在一個委員會任主席（無論是常設委員會、小組委員會還是特設委員會），但在一些事務管理性委員會及兩院聯合委員會任主席不在此列。

　　國會各院職責劃分。國會兩院在權力上相當，但職責各有側重。如提出征稅議案的權力屬于眾議院，參議院不得提出征稅議案，只能審議和修正眾議院提出的征稅議案。此外，綜合撥款議案也由眾議院提出，參議院只審議和修正眾議院提出的綜合撥款議案。外交條約和總統(tǒng)提出的人事任命的認可權屬于參議院，參議院因而掌握了代表國會控制總統(tǒng)的外交政策和人事的決定性權力；
眾議院只能借助它的撥款權，對政府的外交政策和人事施加間接的影響。依據憲法，總統(tǒng)缺位時，第一繼任人為副總統(tǒng)兼參議長，第二繼任人為眾議長。依據憲法，彈劾權屬于眾議院，參議院則享有審判權。眾議院對總統(tǒng)的彈劾，須經參議院參加審判的參議員中的三分之二多數同意，方能定罪。

　　兩院之間的的協(xié)調。按立法程序，一院審議通過的議案須交另一院審議。如果另一院對送來的議案不提出任何修正案，或者，如果議案提交院完全同意另一院的修正，那么，議案即是獲得了兩院通過，可送總統(tǒng)簽署。如果另一院對議案提出大量修正案，提交院不接受這些修正案，那么兩院均可提議舉行兩院協(xié)商。兩院一旦正式同意協(xié)商，便組成各自的代表團，兩院的代表團即構成兩院協(xié)商委員會。眾議長指定眾議院代表團人員，參議院的臨時議長或代理臨時議長指定參議院協(xié)商代表團人員。眾議院協(xié)商代表團的人數平均為12人，參議院代表團平均為10人，每院代表團通常包括審議該議案的委員會及小組委員會的主席，少數黨首席委員、其他有關委員（包括其他委員會的有關委員）；
多數黨在代表團里占多數席位，每院代表團中的多數人員必須是支持本院態(tài)度的議員。協(xié)商委員會的任務是，竭盡所能消除同一議案兩院文本中的差異，向兩院提交內容與文字完全同一的議案文本。

　　4、國會的表決機制

　　國會的表決形式有五種：無異議通過（一致同意）、呼聲表決、唱名表決、點數投票和記錄表決。

　　 “一致同意” （UNANIMOUS CONSENT）是主持人在認為無人會反對的情況下提出的一種表決方式。此時只要有一個人反對，決議或動議即告失敗。所以,提出無異議通過的動議時，必須有絕對的把握無人反對。無異議通過主要用于程序性事項，如議員在大會或聽證會發(fā)言時要求將自己的書面講話稿、某份報告或文章載入《國會記錄》；
在辯論議案時，主持辯論的兩派（或兩黨）牽頭人要求允許議員在5個工作日內修改自己的發(fā)言（通過這種方式，議員們可回避對發(fā)言時間的限制或糾正自己的錯誤講話）。對于要求以“一致同意”方式表決的議案，如有議員有不同意見，可在全體會議上當提案人要求通過時表示反對，屆時，提案人不得馬上要求以其他方式進行表決。有的議員雖對議案持贊成立場，但為了引起議員或媒體對議案的注意，故意提出“保留反對的權利”，然后要求發(fā)言或讓其他議員發(fā)言，表明立場后再收回保留。

　　“呼聲表決”(VOICE VOTE)是眾議院最常見的表決方式之一。當議員提出一項動議或要求就某項議案進行表決時，主持人往往首先提出呼聲表決的動議，要求贊成者說“是”，反對者說“不”，再根據臺下聲音判斷動議或議案是否獲得多數贊成。因為會場議員通常很少，贊成與反對的比例與全體議員贊成與反對的比例不一定相同。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此，主持人往往不是根據哪邊聲音大小得出結論，而是根據事先兩黨督導掌握的議員投票態(tài)度作出判斷。在一般情況下，如主持人宣布表決結果后無人提出異議，會議將進入下一項議程。但在兩種情況下一派的代表會提出異議。一種情況是，支持與反對的實際票數十分接近，有可能與主持人宣布的不符或已發(fā)生變化。另一種更為常見的情況是一方為了迫使所有議員作出明確表態(tài)，以公開其投票態(tài)度的方式施加影響，或增加議案的份量及影響力。在委員會進行呼聲表決后，少數派可能要求進行記錄投票，而主持人又不愿意，便會提出動議，對是否進行記錄投票表決，要求贊成者舉手。如有多數人贊成，再進行記錄投票投票；
否則，不予理睬。

　　“唱票表決”（ROLL CALL）比較簡單，就是點名表決。眾議院全體會議一般不使用唱名表決，參議院全體會議則經常進行唱名表決。兩院委員會經常進行唱名表決。在眾議院，當委員會（或小組委員會）主席宣布進行唱名表決后，由工作人員按先多數黨后少數黨并以資歷順序逐一點名，當議員喊“贊成”或“反對”后，唱名人再重復一遍其投票態(tài)度。全部點完后此人再點一遍剛才沒有作出反應的議員的姓名，以確認是否漏點，以及剛才未表態(tài)的議員是否已經到場。最后再宣布表決結果。主席據此宣布動議或議案是否通過。參議院全體會議點名時則不分黨派和資歷，按姓氏字母順序點名。

　　“點數投票”（TELLER VOTING），贊成與反對的議員分別列隊,主持人指定唱票人清點人數�！包c數投票”有時用于眾議院全院委員會投票，這種方法速度快，且易于操作。

　　“記錄投票”（RECORDED VOTE）用于眾議院。眾議院會議大廳設有44處電子表決器。表決器上有一個磁卡插口和4個指示燈，即“YEA”（贊成）、“NAY”（反對）、“PRESENT”（出席）、“0PEN”（表決在進行中）。議員每人有一張個人投票卡（記載有議員名字，不得轉讓），走到任何一個電子表決器前將投票卡插入磁卡插口，再按下與自己投票態(tài)度相同的那個按鈕。投票人姓名和投票立場瞬即在大型電子顯示屏上出現。議員和電視觀眾可隨時掌握投票進展情況。投票往往持續(xù)相當一段時間，從5分鐘到20分鐘不等。如果是多項議案集中投票，由于議員陸續(xù)到場，所以第一個表決預留時間較長，多為20分鐘，以便多數議員從辦公室或會議廳趕到現場，此后的投票多是5至10分鐘。如果是單項投票，往往是15至20分鐘。議員如果在表決器仍在工作階段希望改變投票態(tài)度，可以再次插卡，按下代表自己投票立場的按鈕，這時表決器以后一次投票立場為議員的最終立場。如果表決器已停止工作，但表決結果尚未宣布，或議員忘記帶投票卡，則需填上一張象選票一樣的表決登記表（表的顏色不同，綠色的為贊成票，紅色的為反對票，琥珀色為出席票），交給唱票員，由唱票員輸入電腦。

　　電子表決提高了效率，且有助于加強議員的責任感。不利的方面是，議員常常看了顯示屏后再投票，見風使舵。同時由于受到公眾監(jiān)督，議員們也更可能迫于輿論和利益集團壓力投票，也就是一些人所說的“昧著良心投票”。

　　參議院人數比較少，一直保持著逐一唱名投票的傳統(tǒng)，而沒有電子投票系統(tǒng)。當主持人宣布開始表決后，工作人員按議員姓氏第一個字母的順序依次點名，議員被點到名字時，高喊“YEA”（贊成）或“NAY”（反對）。工作人員再重復一次他的名字及投票態(tài)度。一遍點完后，常常還有許多人沒有到場，于是再次從頭開始，點沒有投票議員的名字。有的議員到達會場時，他的名字已被點過，即走到主席臺前，將自己的投票態(tài)度告訴計票工作人員。參議院最短投票時間為15分鐘，但沒有規(guī)定最長可持續(xù)多久。據統(tǒng)計,參議院平均投票時間為23分鐘。

　　眾議院還有一種投票方式，叫做‘分組投票“（DIVISION OF THE HOUSE），主持人讓贊成者和反對者先后起立,清點人數。通常情況下，主持人只能在事先對投票結果心中有數的情況下才會同意使用”分組投票“。

　　由于議員們的投票存在時間差，所以態(tài)度搖擺的議員可以先觀察其他人的投票態(tài)度和可能的結果再作決定。個別票數十分接近的表決，到最后一刻還難分勝負。1999年在參議院審議《槍支管理法》時，就關于在槍支展覽會上購買槍支是否需要一定的時間審查身份的修正案，兩派力量不相上下，最后一名參議員投下一票，使支持與反對的票數相同，迫使主持人宣布援引國會立法程序中很少使用的方法，即由參議院議長、副總統(tǒng)戈爾投下決定性一票而成為一大新聞。

　　國會表決時，如果議員因故不能出席投票，既可放棄投票權（這樣做有可能被反對者解釋為立場不堅定或持相反立場），又可采用補救措施。一個辦法是，在大會“一分鐘講話“或”特殊要求發(fā)言“中表明自己的態(tài)度，或發(fā)表書面聲明并要求載入國會記錄，聲明如能參加投票則會投什么票。對一些重要的投票，則可采用“議員配對”（PAIRING OF MEMBERS）。一個議員如不能出席投票，事先可找一個能參加投票但與自己持相反立場的議員協(xié)商好。表決時，參加投票的議員先投上一票，然后收回投票，并要求在國會記錄中列為“出席”（PRESENT）。這樣，不能出席投票的議員雖不能投票，但因一個相反的票收回而不會影響表決的結果。國會還有“委托投票”（PROXY）的做法，第106屆國會時停止實行，第107屆又予恢復。所謂委托投票，就是議員因故不能參加投票，以簽名授權的方式讓自己的助手或其他議員代勞。許多議員和公眾反對委托投票，認為這樣做為不負責的議員開了綠燈；
支持者則認為委托投票可避免因特殊原因不能參加投票而失去行使自己權力的機會。

　　5、國會的監(jiān)督權

　　美國憲法并未明確規(guī)定國會擁有監(jiān)督權，但實際上國會一直在對政府的工作進行監(jiān)督。1946年，國會改革法首次宣布監(jiān)督政府是國會的職責。該法規(guī)定：為了幫助國會評價法律的實施，幫助國會擬訂必要的議案和相應法律，參議院、眾議院的各個常設委員會應對行政機構執(zhí)行各委員會職責范圍之中的任何法律的情況進行經常性監(jiān)督。1970年國會改革法將1946年國會改革法規(guī)定的經常性監(jiān)督修改為“檢查和研究”。根據新的國會改革法，各委員會可配備更多助理，協(xié)助委員會的監(jiān)督工作，各委員會在每屆國會屆滿閉會之前向全院大會提交監(jiān)督報告；
國會研究部應向兩院各委員會提供專家，幫助委員會評價立法提案，國會研究部還應在每屆國會開幕之際，向各委員會提交一份該委員會所管范圍內即將到期作廢的法律名單，以提醒委員會檢查法律的執(zhí)行情況和效果。

　　國會監(jiān)督包括對政府的行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。行政監(jiān)督權包括：政府預算的批準、立法監(jiān)督、人事任命批準、外交監(jiān)督、調查權及立法否決；
司法監(jiān)督權包括彈劾權、懲處議員權和懲處蔑視國會罪權。

　�。�1）行政監(jiān)督

　　預算權是議會的一項重要權力，它是議會掌握國家收支、控制和監(jiān)督政府財政的重要手段，這項權力在美國稱為“錢袋權”。預算包括征稅和撥款兩個方面，政府的一項計劃要經過國會的雙重授權，即總統(tǒng)每年須向國會提交一個財政年度的預算方案，由國會掌握批準的權力�？偨y(tǒng)每年1月于國會開始時向國會提交預算方案，在下一個財政年度開始的7月1日前通過，有時要拖延至9月才完成，一個財政年度結束后，國會總審計局要對政府各機構使用經費的情況進行審計，并向國會提交評估報告。如果財政年度已經開始后預算尚未通過，政府可以請求國會通過一種臨時預算，但政府臨時動用的款項將來一并歸入總預算。對于臨時發(fā)生的特別需要，國會也可應政府的要求審議通過為應付這種需要而編制的特別預算。

　　人事任命批準。根據憲法規(guī)定，總統(tǒng)提名的聯邦高級官員須經參議院批準后任命，一般需國會批準的包括內閣部長、副部長、大使、聯邦法院法官等。批準程序是，總統(tǒng)先將其提名送交一個恰當的委員會，該委員會將審查被提名者的資格和報告，如同意，再將報告呈交全院大會批準，批準以簡單多數通過。如遇到拒絕，總統(tǒng)則將重新提起一名替代者。從1789年到1989年，有9名內閣部長遭參議院正式拒絕。

　　外交監(jiān)督。美國外交政策的制定權掌握在總統(tǒng)手中，但是國會對外交權也是有影響的。國會對總統(tǒng)外交政策的監(jiān)督是：對外宣戰(zhàn)須經國會通過，總統(tǒng)與外國簽訂的條約要經過參議院三分之二多數批準，總統(tǒng)提名的大使、公使須經參議院多數同意。在這三項中，前兩項體現出國會對外交政策影響的大小。在對外戰(zhàn)爭方面，國會的監(jiān)督作用不大，除1812年對英戰(zhàn)爭第5次戰(zhàn)爭經國會同意外，其他大規(guī)模戰(zhàn)爭均未經國會宣布。但到20世紀70年代，國會開始限制總統(tǒng)的對外戰(zhàn)爭的權力。例如，1973年國會不顧總統(tǒng)的否決通過《戰(zhàn)爭法》，該法規(guī)定：A、總統(tǒng)“盡可能”在出兵之前與國會協(xié)商；
B、總統(tǒng)在出兵后48小時內向國會提交報告解釋其出兵的理由；
C、總統(tǒng)在報告國會后60天內撤軍，除非國會已宣戰(zhàn)，或已延長60天到90天期限，或在美國遭受侵略時國會沒有開會；
D、在國會沒有宣戰(zhàn)和特別授權的情況下，國會兩院以聯合決議形式撤退在國外的美國軍隊。

　　調查權。調查權在美國憲法中沒有明文規(guī)定，國會的調查權是從國會立法權派生出的一種監(jiān)督權并得到聯邦最高法院的認可。1946年的國會改革法首次宣布，監(jiān)督政府是國會的職責，并決定在參、眾兩院分別設立政府工作委員會，負責對聯邦各行政部門進行總的監(jiān)督，并代表全院統(tǒng)一檢查各委員會的監(jiān)督工作。兩院中的各常設委員會負責對其所管的行政機構進行日常監(jiān)督，負責決定監(jiān)督課題，進行專題調查并提出處理意見。此外，1978年國會還通過了《監(jiān)察長法》，決定在內閣各部和聯邦獨立機構設立監(jiān)察長一職。監(jiān)察長由總統(tǒng)提名、參議院認可，負責審計和調查所駐部門的舞弊、浪費、低效和濫用職權等問題，提出改進該部門工作、增強效益的建議。監(jiān)察長每半年向國會遞交一份監(jiān)察報告。另外，針對某些問題特別嚴重、影響極大的案件，國會兩院可隨時設立特別委員會協(xié)助常設委員會調查，如1986年“伊朗門”案，國會兩院為此分別成立特別委員會，對此案進行了徹底調查。這一做法表明國會的調查權在維護國會的憲政權力，抗衡總統(tǒng)的權力膨脹，維護三權分立與制衡原則方面發(fā)揮著不可或缺的重要作用。國會伊朗門事件特別委員會的調查報告促使國會修改現行法律，規(guī)定總統(tǒng)必須向國會通報所采取的秘密行動；
此外，根據特別委員會的調查結果，該文件的主要人物諾思中校等人被移送法院。

　�。�2）國會的司法監(jiān)督

　　彈劾權。指國會對失職的政府官員的指控與免職處罰。彈劾的程序是：由眾議員提出彈劾議案，經司法委員會首先審理。司法委員會既可受理，也可不予理睬。受理后，司法委員會通常舉行聽證會，并就有關指控進行調查。司法委員會以多數票通過彈劾議案后，再提交全院大會進行審議，全院大會先進行辯論、對指控逐一進行表決，只要有一項指控獲得簡單多數的支持，有關官員即遭彈劾。下一步，參議院將扮演法官角色，對彈劾案進行審判。如被彈劾的是總統(tǒng)，則需要由聯邦最高法院首席大法官主持參議院的審判。審判結束后，參議員即進行投票，只有獲得出席審判并參加投票的議員的三分之二多數的贊成票，彈劾案才能成立，否則將被視為無罪。到目前為止，國會共提出60余個彈劾議案，其中16人被彈劾，但僅有7人因被判有罪而被革職，且多數是法官。因為聯邦政府官員可以免職，所以可不通過國會即可將其開除，而法官實行終身制，只有通過彈劾才能將其革職。美國歷史上僅有第17任總統(tǒng)約翰遜和第42任總統(tǒng)克林頓遭彈劾，但兩人的彈劾均在參議院被推翻。約翰遜在1868年的彈劾中，參議院以1票之差未能通過。1998年至1999年，106屆國會以克林頓在萊文斯基性丑聞調查中犯有作偽證等4項罪名被提出起訴，眾議院通過其中兩項，克林頓遭彈劾，但在參議院的審判中，兩項指控均未能獲得法律要求的三分之二多數的支持，眾議院的彈劾被推翻。盡管國會的彈劾權很少使用，但其威懾力還是不容低估的。1974年，尼克松總統(tǒng)因“水門事件”受到各界指責，國會開始醞釀啟動彈劾程序。當尼克松確信已失去本黨議員的支持后，于8月9日決定先發(fā)制人，主動辭職。新任總統(tǒng)上任后，隨即宣布對其實行豁免。因此彈劾權是國會制約總統(tǒng)的一項重要權力。

　　懲處議員權。國會有權懲處自己的議員，懲處方式有兩種：一是譴責，對有損于國會聲譽的議員實施懲罰；
二是開除議員議席，但需通過三分之二多數票的表決。

　　懲處蔑視國會罪權。原為一種歷史傳統(tǒng)，1857年國會通過法律正式確定下來。蔑視國會罪權包括：拒絕出席國會或國會委員會舉行的聽證會，拒絕提交國會所要求的證據，在聽證會上拒絕回答詢問或作偽證，以及阻撓國會議員出席會議等行為。處罰為一定數量的罰金和1到12個月的監(jiān)禁。（主要參考李娟《美國國會的監(jiān)督制度》甘肅《人大研究》2003年第10期）

　　6、國會的變革

　　美國議會制度始終處在不斷完善之中，但又保持相對穩(wěn)定。比較大的改革是1946年和1970年。1946年，國會改革法首次宣布監(jiān)督政府是國會的職責。該法規(guī)定：為了幫助國會評價法律的實施，幫助國會擬訂必要的議案和相應法律，參議院、眾議院的各個常設委員會應對行政機構執(zhí)行各委員會職責范圍之中的任何法律的情況進行經常性監(jiān)督。

　　1970年國會改革法將1946年國會改革法規(guī)定的經常性監(jiān)督修改為“檢查和研究”。根據新的國會改革法，各委員會可配備更多助理，協(xié)助委員會的監(jiān)督工作，各委員會在每屆國會屆滿閉會之前向全院大會提交監(jiān)督報告；
國會研究部應向兩院各委員會提供專家，幫助委員會評價立法提案，國會研究部還應在每屆國會開幕之際，向各委員會提交一份該委員會所管范圍內即將到期作廢的法律名單，以提醒委員會檢查法律的執(zhí)行情況和效果。

　　2008-10-06于三門峽上陽書院

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